【正文】 市場起作用，社 會法人在起作用，公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量可能會更高。PPP有助于地方債務(wù)的治理。PPP模式是一種投融資機制，也是一種市場化思維理念。PPP模式關(guān)鍵在于引入社會資本承擔(dān)公 共品與服務(wù)項目融資、建設(shè)、運營等的大部分工作，可以放大財政 杠桿效應(yīng)，與政府直接提供公共品與服務(wù)相比，PPP有助于地方債 務(wù)的治理。PPP模式能緩解政府增量債務(wù)。私人部門承擔(dān)項目融資大部 分工作，以換取公共品與服務(wù)項目長期特許經(jīng)營權(quán)，政府將部分債 務(wù)轉(zhuǎn)移至私人部門。PPP模式能夠消化政府存量債務(wù)。私人部門負責(zé)項目運營、維護，其比融資平臺公司直接運營更有效率。政府部門雖需承擔(dān)新 建項目部分融資工作，杠桿增加，但因項目運營更有效率地運營所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務(wù)。PPP分散了部分風(fēng)險。PPP在項目初期已實現(xiàn)風(fēng)險分配，政 府承擔(dān)部分風(fēng)險，減少了私人承擔(dān)的風(fēng)險，降低了項目融資難度，有助于項目融資成功。當(dāng)項目發(fā)生虧損時，政府與社會資本共同承擔(dān)損失。PPP模式有助于推動混合所有制改革。PPP模式擴大了外資、民營企業(yè)、社會資本活動范圍，推動國有企業(yè)進入混合所有制，進 行體制改造。十二、導(dǎo)致PPP項目失敗的原因雖然我國實施PPP有不少成功經(jīng)驗，但也有失敗教訓(xùn)，其原因 有以下方面。法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo) 致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設(shè)和運 營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項目失敗和終止。我國缺少相關(guān)法 律，對原先簽訂的PPP項目進行保護。如江蘇某污水處理廠采取BOT 模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理 現(xiàn)有保證外方投資固定回收項目有關(guān)問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報率。審批決策周期較長。政府決策程序不規(guī)范等因素，造成PPP項目審批程序過于復(fù)雜，決策周期長，成本高。項目批準(zhǔn)后，難以 根據(jù)市場的變化對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行調(diào)整。在青島威立雅污水 處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認(rèn)識有限，頻繁 轉(zhuǎn)變對項目的態(tài)度導(dǎo)致合同經(jīng)長時間談判才簽署。社會影響因素較大。PPP項目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到 公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導(dǎo)致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到 來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。再如北京“鳥 巢”和五環(huán)路兩個項目建成后，由于對公益性和免費的呼聲漸高，地方政府頂不住輿論壓力，社會資本按原計劃經(jīng)營很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營權(quán)，PPP模式以失敗告終。政府信用風(fēng)險較高。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項 目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。如廉 江中法供水項目，政府與合作方簽訂的《合作經(jīng)營廉江中法供水有 限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每 日購水量不少于6萬立方米，但當(dāng)年該市自來水日消耗量僅為2萬 立方米，合同難以執(zhí)行。項目配套設(shè)施不完善。一些PPP項目，通常需要相應(yīng)的配 套基礎(chǔ)設(shè)施才能運營，如在污水處理廠按合同建成后，管網(wǎng)并沒有配套，就會導(dǎo)致社會資本成了“孤島”，使生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。政府單方作出決策。龍江環(huán)保集團股份有限公司是黑龍江省規(guī)模最大的水務(wù)企業(yè)，擁有16座污水處理廠、1座污泥處理處置廠及2座整建制供水公司。該集團旗下的哈爾濱平房污水處理廠最 初設(shè)計時，地方政府部門在未與企業(yè)協(xié)商情況下，自行研究確定的 日污水處理能力達到15萬噸，但實際到現(xiàn)在日污水處理也就6萬噸。貌似規(guī)模大了，政績多了，可沒那么大的量，結(jié)果是企業(yè)的生 產(chǎn)能力大量閑置，成本大幅提高，收益得不到保障。項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資 人新建、改建其他項目，與該項目形成實質(zhì)性競爭，損害其利益。如在杭州灣跨海大橋建設(shè)未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準(zhǔn)備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競爭。此 外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進行補貼，但補 貼額度與方法無具體規(guī)定。政府信用風(fēng)險。政府信用是最主要的風(fēng)險，主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費標(biāo)準(zhǔn)，過長的特許經(jīng)營期以吸引民營資 本，但最終又因公共機構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險。如東北一 個污水處理廠項目做了一半，政府不付費了，私營部門一氣之下把 污水放進松花江，結(jié)果也遭到了罰款，鬧得不可開交。十三、發(fā)展PPP模式政府要注意的問題盡管我國很早就開展PPP模式的嘗試，2013年以來，財政部也在力推這種模式，并得到許多地方政府的響應(yīng)，但目前要推進這一模式，政府還有大量工作要做。明確政策完善法規(guī)。目前我國嘗試了各種PPP模式，但在 實踐中一直在摸索，還沒有明確的政策和法規(guī)體系。往往一個項目 一個政策，一個地方一套做法。使得企業(yè)有疑慮，地方政府也不敢放開手腳。目前最需要明確的是：哪些項目可以做，哪些領(lǐng)域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模 式的基本操作流程、規(guī)范和法律地位、利益保障等問題。防范形似神不似。有的項目名為實施PPP，其實是一種變相 的高利貸，是債轉(zhuǎn)股。這種債還是一種剛性兌付的債，收益率比正 常的銀行貸款利息高幾個百分點，政府全部風(fēng)險兜底。這是不合適 的，要避免。要真正實現(xiàn)社會法人股權(quán)投資，而不是變相的高息債。防范投資者的自然壟斷。PPP項目都是重大基礎(chǔ)設(shè)施，誰搞 了都很可能出現(xiàn)自然壟斷，一到自然壟斷，這個投資者可能為了效 益，變相提高物價。因此，要防范社會投資者利用公共服務(wù)的自然 壟斷亂收費、高收費。防范操作不陽光透明。PPP項目大多涉及公民利益，定價也 多是政府主導(dǎo)。因此，如果不能透明化操作，就很容易造成公民的 不理解，從而引發(fā)各種始料不及的公眾事件。企業(yè)在不斷提高自身 管理水平和運營效率的同時，要充分考慮到各方的感受和認(rèn)知，要 持續(xù)不斷地加強與各方的溝通，并盡可能讓公眾參與到企業(yè)的管理 和運營過程中。已經(jīng)有許多經(jīng)驗和教訓(xùn)表明，公眾參與PPP項目的 管理，只會提高PPP項目成功的概率和運營效率，而不會增加成本。反之，則可能造成項目的失敗。防范出現(xiàn)“爛尾項目”。社會投資者出現(xiàn)經(jīng)營危機影響公 共服務(wù)項目正常運轉(zhuǎn)時，政府部門缺乏救急措施。政府搞項目，也 會遇上經(jīng)濟危機時候的沖擊，企業(yè)也會有這種情況。如果企業(yè)遇上 財務(wù)危機，使得PPP項目受到重大影響，不可抗力使原來合同失效，不能說是私人老板干的，我們政府從此不管。一旦這個公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)不起來了，最后影響的是社會效果。政府要明確企業(yè)和市場的邊界。一方面要讓企業(yè)賺錢，對 于市政設(shè)施不求所有但求所用；另一方面又不能放棄自己責(zé)任，尤其是管理責(zé)任。政府要建立企業(yè)準(zhǔn)入機制、淘汰機制、監(jiān)督機制、激勵與處罰機制，這就是常說的政府與企業(yè)裁判員與運動員的關(guān)系。同時要更多地讓公眾參與到PPP項目的管理中來。要防止出現(xiàn) 地方黨政負責(zé)人拍腦袋定的調(diào)子，就成了PPP合作的準(zhǔn)則的現(xiàn)象。雙方需要誠信守約。規(guī)范制定合約，政府與投資人一旦簽署合約都必須嚴(yán)格執(zhí)行，防止出現(xiàn)“合同是張紙，簽完隨時改”的 現(xiàn)象，無故違約必須依法賠償。如有的地方政府部門換屆時“新官 不理舊賬”，一些好的政策因政府人事更迭后對項目運營管理不連貫，不遵守雙方約定的項目協(xié)議，大幅加劇了PPP項目投資風(fēng)險。這是社會資本最怕遇到的事情。如南方一家工業(yè)園區(qū)采用PPP模式 建設(shè)污水處理廠項目，合同規(guī)定是園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費，但由于園區(qū)管委會主任更迭，政策很快變成每半年支付水費。由于 項目使用銀行貸款，污水處理廠資金鏈立即十分緊張。做好宣傳和教育工作。在市政項目和政策的實施過程中，市民和公眾因為不知情或不了解完整的信息，往往會產(chǎn)生過激反 應(yīng)，引發(fā)群體性事件。例如在一些城市因建設(shè)PX項目、垃圾焚燒 場等而引發(fā)群體事件。這些事件的引發(fā)，固然有客觀因素，但更多 是因為地方政府在項目建設(shè)過程中缺乏有效的信息溝通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式，更容易引發(fā)民眾誤解，因為是“政 企合作”還是“官商勾結(jié)”還真是一個問題。因此，事前進行充分 調(diào)研、與相關(guān)人員有效溝通、適當(dāng)補償和進行制度安排，是實施PPP 過程中的必備程序。而這些又只有政府才能更好完成。如臺灣臺北市在建設(shè)木柵垃圾焚燒廠時，就做了較為充分的調(diào)研。在項目設(shè)計時，考慮到為周邊的居民建設(shè)高水平的公園，從而得到了當(dāng)?shù)鼐用竦闹С帧Ｊ?、發(fā)展PPP模式企業(yè)要注意的問題。PPP模式在未來5到10年將創(chuàng)造幾萬億的市場機會，這是毋 庸置疑的。這其中不僅包括各種政建設(shè)機會，還包括更多的城市運營和管理的市場機會。企業(yè)在參與其中時，一定要重視以下幾個方面的問題。提升專業(yè)化水平。PPP模式的項目看起來蛋糕巨大，如果企 業(yè)頭腦發(fā)熱，一哄而上，可能碰得頭破血流。因為大部分PPP項目 投資量大、周期長，且有許多潛在風(fēng)險，需要高度的專業(yè)知識和專 業(yè)化能力。如果企業(yè)缺乏這些領(lǐng)域的專業(yè)能力，就意味著風(fēng)險大于 機遇。同時，目前中國的城市發(fā)展時間較短，與發(fā)達國家相比，城市運營管理的專業(yè)化水平還有相當(dāng)大的差距，無論是給排水、供電、垃圾處理、交通管理，都有巨大的改善空間。因為市場足夠大，時間足夠長。企業(yè)要在其中一到兩個領(lǐng)域做專、做精。這更要求企業(yè) 不能急功近利，要求企業(yè)有定力，不浮躁。只有這樣才能最終做強 做大。善于利用金融工具和資本市場。PPP模式要求企業(yè)有大量的 先期投入，而收益往往滯后很多年。如果企業(yè)單獨來做，就很難實 施。這也是過去市政項目往往由政府主導(dǎo)的原因。但利用金融工具如資產(chǎn)證券化就可以充分利用資本市場，為企業(yè)帶來持續(xù)的資本流 入，從而支撐企業(yè)長期開展PPP項目投資。合作共贏，控制風(fēng)險。任何PPP項目，都有潛在的風(fēng)險。企業(yè)可以利用PPP項目打造一個產(chǎn)業(yè)平臺，將銀行、設(shè)備供應(yīng)商、項目建設(shè)者、設(shè)計公司以及保險公司、項目運營公司納入到一個體 系中，共同分擔(dān)風(fēng)險，共享收益。這樣，不僅會提升企業(yè)的專業(yè)化程度，也會提升PPP項目的效率。當(dāng)然，建立這樣一個平臺本身也是一個專業(yè)性極強的工作培育“柔軟”的企業(yè)文化。PPP模式的順利實施，不僅需要 行政推動、法律保障和制度設(shè)計，還需要“柔軟”的文化支撐力。就PPP政企伙伴式合作關(guān)系而言，合作精神、契約精神和妥協(xié)精神是不能缺失的，這也可稱之為PPP文化支撐三要素，因為“PPP應(yīng) 該是一段長久的美好婚姻而不是一場熱鬧且短暫的婚禮”。十五、幾點建議開展對PPP模式學(xué)習(xí)培訓(xùn)。目前大家對PPP模式的了解和 認(rèn)識還處于初級階段。要大力宣傳PPP模式的理念和方法，有關(guān)部 門要組織PPP模式培訓(xùn)學(xué)習(xí)，邀請通過有關(guān)專家學(xué)者開展專題講座，系統(tǒng)學(xué)習(xí)PPP融資模式的概念和內(nèi)涵，了解國內(nèi)運用該融資模式建設(shè)的重大項目成功案例及其運營管理情況。積極研究設(shè)立專門機構(gòu)。以財政為主，組建國資、發(fā)改、住建、審計、金融、法院等部門參與的工作機構(gòu)，履行政府和社會 資本合作政策制訂、項目儲備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項目評估、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé)，強化組織保障。建立一支專業(yè)隊伍?！癙PP不是一場婚禮，而是一段婚姻”。在PPP業(yè)界，這是一句非常有名的話。PPP項目是長期的合同，而 且很專業(yè)，政府運作PPP項目要當(dāng)作專業(yè)的事來管理。為此，要建 立一支專業(yè)性強和技能充實的高素質(zhì)人才隊伍，對PPP項目建設(shè)、運營進行全方位有效監(jiān)管。積極對接上級政策。通過研究上級PPP政策、意見、指南，制定我市運作PPP模式的政策和制度,建立清晰成熟的PPP項目實 施程序和流程。發(fā)揮試點項目示范效應(yīng)。按照政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作、平等協(xié)商、風(fēng)險分擔(dān)、互利共贏的原則，做好PPP試點項目篩選。選擇在城市建設(shè)等一些領(lǐng)域，積極穩(wěn)妥推進PPP試點工作。根據(jù)中央、省里政策，積極申報我市的PPP試點項目，向上爭取政策支持，加快我市項目的建設(shè)步伐，力爭在年內(nèi)開展PPP模式試點。第四篇：ppp項目(特許經(jīng)營)操作流程ppp項目（特許經(jīng)營）操作流程2014年12月2日，國家發(fā)改委發(fā)布了(發(fā)改投資【2014】2724號)國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見。2015年6月1日，六部委頒發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》開始施行。為了便于業(yè)內(nèi)業(yè)務(wù)實操(可供律師指導(dǎo)政府操作或社會資本客戶操作)，在此將特許經(jīng)營權(quán)項目從啟動到正式簽訂特許經(jīng)營協(xié)議歸納為7步流程，供參考。政府特許經(jīng)營權(quán)項目操作流程7步曲第1步：項目提出部門提出特許經(jīng)營項目實施方案(參閱6部委《辦法》：第九條縣級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門(以下簡稱項目提出部門)可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項目建議等，提出特許經(jīng)營項目實施方案。)(參閱6部委《辦法》：第十條特許經(jīng)營項目實施方案應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：(一)項目名稱。(二)項目實施機構(gòu)。(三)項目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)。(四)投資回報、價格及其測算。(五)可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算等。(六)特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限。(七)特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式。(八)政府承諾和保障。(九)特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式。(十)應(yīng)當(dāng)明確的其他事項。)第2步：完善特許經(jīng)營項目實施方案，出具特許經(jīng)營可行性評估報告(參閱6部委《辦法》：第十一條項目提出部門可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗的第三方機構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性評估，完善特許經(jīng)營項目實施方案。需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責(zé)開展相關(guān)工作。具體辦法由國務(wù)院財政部門另行制定。)(參閱6部委《辦法》：第十二條特許經(jīng)營可行性評估應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：(一)特許經(jīng)營項目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等。(二)相關(guān)領(lǐng)域市場發(fā)育程度，市場主體建設(shè)運營能力狀況和參與意愿。(三)用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估。)第3步：政府各部門出具部門書面審查意見(參閱6部委《辦法》：第十三條項目提出部門依托本級人民政府