【正文】 政府部門作為PPP項(xiàng)目的最終接收方，在特許經(jīng)營協(xié)議到期后，一般有三種后續(xù)管理思路。一是與原資產(chǎn)經(jīng)營團(tuán)隊(duì)續(xù)約，根據(jù)實(shí)際情況，簽訂新的特許經(jīng)營協(xié)議。二是由政府行業(yè)主管部門或其指定國有企業(yè)接管，提供公共服務(wù)。三是對該項(xiàng)目重新進(jìn)行招投標(biāo)，聘請更為優(yōu)秀的經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)。三種方式各有利弊，應(yīng)根據(jù)資金價(jià)值最大化、維護(hù)共用利益的原則進(jìn)行選擇。三、國內(nèi)外PPP實(shí)施案例（一）成功案例《上海老港垃圾處理廠四期項(xiàng)目（PPP）》（1）項(xiàng)目實(shí)施過程：由市容環(huán)衛(wèi)局和上海城投組成招商主體，計(jì)劃通過國際招商，引進(jìn)擁有一流垃圾處理技術(shù)和豐富運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的國際投資者。市容環(huán)衛(wèi)局、城投委托上海國際集團(tuán)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司和上海申信進(jìn)出口有限公司組成的聯(lián)合體為招商代理，并提供財(cái)務(wù)顧問服務(wù)。2002年12月開始招商前期準(zhǔn)備，由市容環(huán)衛(wèi)局、城投及招商代理組成招商工作小組，并聘請?zhí)爝_(dá)律師事務(wù)所為法律顧問、城市建設(shè)研究院為技術(shù)顧問。2003年4月9日～4月30日，招商代理發(fā)布招商文件。8月12日，ONYX聯(lián)合體和惠記聯(lián)營兩家投資競爭人向招商代理遞交了投資建議書。2003年8月經(jīng)過投資建議書的評審、競爭性談判、確定候選投資人和簽約性談判，最終ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出。2003年12月23日，市容環(huán)衛(wèi)局和項(xiàng)目公司股東代表草簽了特許權(quán)協(xié)議及相關(guān)附件，環(huán)衛(wèi)局、城投和項(xiàng)目公司簽訂了垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議。ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體與上海市城投環(huán)境組成合資公司，負(fù)責(zé)老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，特許期20年，是我國首個(gè)垃圾處理特許經(jīng)營項(xiàng)目。特許經(jīng)營期滿后項(xiàng)目公司資產(chǎn)無償移交給政府。市容環(huán)衛(wèi)局、上海城投與項(xiàng)目公司簽訂垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議，并委托上海城投在垃圾收費(fèi)機(jī)制尚未建立之前支付相關(guān)垃圾處理費(fèi)用。（2）項(xiàng)目結(jié)果及評價(jià)上海老港生活垃圾填埋場四期項(xiàng)目于2005年2月21日進(jìn)入試運(yùn)行，主體工程于12月12日正式投入運(yùn)營。施工建設(shè)進(jìn)度比較快，工程質(zhì)量明顯高于老港三期。該項(xiàng)目總體較為成功，有以下幾點(diǎn)可以借鑒：招商目標(biāo)清晰，招商程序合理，有明確的項(xiàng)目小組工作模式，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，建立了有效的溝通協(xié)調(diào)和爭端解決機(jī)制，同時(shí)政府監(jiān)管也到位。唯一不足的是政府層面缺乏一個(gè)統(tǒng)一調(diào)度的部門。作為行業(yè)主管部門，市容環(huán)衛(wèi)局顯然無法使項(xiàng)目在各部門協(xié)調(diào)上更為順暢。如優(yōu)惠政策的落實(shí)，相關(guān)部門的批復(fù)等。（二）不成功案例國家體育場（鳥巢）PPP項(xiàng)目國家體育場工程總占地面積21公頃，項(xiàng)目2003年12月24日開工建設(shè)，2008年6月28正式竣工。國家體育場有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)國家體育場的融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場運(yùn)營有限公司負(fù)責(zé)30年特許經(jīng)營期內(nèi)的國家體育場賽后運(yùn)營維護(hù)工作。2003年8月9日，中標(biāo)人中國中信集團(tuán)聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產(chǎn)有限責(zé)任公司簽署了《特許權(quán)協(xié)議》、《國家體育場協(xié)議》和《合作經(jīng)營合同》三個(gè)合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司共同組建了項(xiàng)目公司——國家體育場有限責(zé)任公司。項(xiàng)目總投資為313900萬元，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司代表政府出資58%，中信聯(lián)合體出資42%。在中信集團(tuán)聯(lián)合體42%的投資中，中信集團(tuán)所占比例為65%、北京城建集團(tuán)所占比例為30%、美國金州公司所占比例為5%。項(xiàng)目結(jié)果：奧運(yùn)會(huì)過后，由于缺乏足夠的商業(yè)效益支撐，鳥巢運(yùn)營陷入困境，并與2009年8月29日，通過簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家體育場運(yùn)營維護(hù)管理協(xié)議》，對鳥巢進(jìn)行股份制改革，由政府接手運(yùn)營。問題總結(jié)：由于項(xiàng)目的特殊性，政府在項(xiàng)目中干涉較多，無論從設(shè)計(jì)、施工還是運(yùn)營，使得項(xiàng)目公司非常被動(dòng)，最后因商業(yè)預(yù)期無法實(shí)現(xiàn)，而被迫由政府接手。墨西哥收費(fèi)公路工程項(xiàng)目為彌補(bǔ)政府交通投資的不足，墨西哥政府在19891994年間實(shí)行“收費(fèi)公路工程”，共計(jì)授予私營部門55條收費(fèi)路的特許經(jīng)營權(quán)，吸引私營資本超過100億美元，將該國收費(fèi)高速公路網(wǎng)由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。但由于項(xiàng)目特許經(jīng)營方案設(shè)計(jì)不合理、建設(shè)成本增加、交通流量估算失實(shí)以及1994年12月爆發(fā)的墨西哥“龍舌蘭危機(jī)”引發(fā)的比索大幅貶值，導(dǎo)致私營項(xiàng)目公司運(yùn)營困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接收23條收費(fèi)路爛攤子，與此同時(shí)，墨政府將仍由私營部門營運(yùn)的32條收費(fèi)路的特許經(jīng)營期限延長至20年以上，以增強(qiáng)項(xiàng)目的投資回報(bào)能力。問題分析：主要是招投標(biāo)設(shè)計(jì)不合理。一是項(xiàng)目“最短特許經(jīng)營期方案獲勝”的中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)直接導(dǎo)致特許經(jīng)營期限過短（最初中標(biāo)項(xiàng)目的最長期限僅為15年），收費(fèi)過高。二是過于寬松的競標(biāo)人資格初選條件使得許多中標(biāo)人對前期工程設(shè)計(jì)投入不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)開始后投資遠(yuǎn)超預(yù)算，造成項(xiàng)目完工滯后。菲律賓電力供應(yīng)項(xiàng)目菲律賓政府于1987年7月發(fā)布第215號(hào)政府令，向私營部門開放電力市場，允許私營投資者以BOT（建設(shè)運(yùn)營移交）方式建設(shè)獨(dú)立電廠，向國家電力公司售電。19911993年短短三年間，國家電力公司就完成25個(gè)BOT合同談判，涉及新增發(fā)電裝機(jī)300萬千瓦以上。1993年，菲政府宣布度過電力短缺危機(jī)。當(dāng)時(shí)菲國內(nèi)普遍認(rèn)為電力危機(jī)后經(jīng)濟(jì)將快速增長，電力需求也將同步增長?；谝陨鲜袌鲱A(yù)測，菲政府制訂了電力部門繼續(xù)大發(fā)展的規(guī)劃。國家電力公司也按照這個(gè)規(guī)劃繼續(xù)與私營部門合作通過BOT模式擴(kuò)大發(fā)電裝機(jī)容量。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，國家電力公司出于種種原因。隨著危機(jī)的深化，菲電力系統(tǒng)供給過剩問題凸現(xiàn)。與此同時(shí)，國家電力公司PPP項(xiàng)目運(yùn)作能力和經(jīng)驗(yàn)不足以及BOT合同風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)計(jì)不合理帶來的嚴(yán)重后果也開始顯現(xiàn)。當(dāng)初電力公司和獨(dú)立電廠BOT合同中的購電協(xié)議均采取了“takeorpay”條款，即電力公司按照電廠發(fā)電量而不是實(shí)際調(diào)度上網(wǎng)電量支付費(fèi)用，承擔(dān)全部市場需求變化風(fēng)險(xiǎn)。這導(dǎo)致電力公司最終又將此部分額外電力的購買費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，造成電價(jià)高漲。問題分析：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理，市場風(fēng)險(xiǎn)大部分應(yīng)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，國家承擔(dān)全部市場風(fēng)險(xiǎn)，必將轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，損傷經(jīng)濟(jì)。以超大型準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目（總投資100億元以上），城市軌道交通項(xiàng)目為例。軌道交通項(xiàng)目投資大、回收期長，無法通過票款收入收回全部投資并實(shí)現(xiàn)盈利，針對這一難題，本方案采用結(jié)構(gòu)化融資技術(shù)，將項(xiàng)目有效分割并組合，提出一種復(fù)合的項(xiàng)目融資模式。方案設(shè)計(jì)：采用“復(fù)合PPP模式”，即公私合作制（PPP）+投融資建設(shè)（BT）組合的模式。項(xiàng)目投資建設(shè)軌道交通項(xiàng)目可分A、B兩部分投資建設(shè)（假設(shè)總投資100億元）。A部分主要為土建工程，約占總投資70%，為70億元；B部分主要包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，約占30%，為30億元。A部分投資建設(shè)，采用投融資建設(shè)方式，即投資方與政府授權(quán)主體簽署《投資建設(shè)合同》，并獨(dú)資成立項(xiàng)目公司，投資建設(shè)完成后由政府在35年內(nèi)回購，政府提供回購擔(dān)保。B部分投資建設(shè)，政府與投資方按一定比例出資（如6:4股權(quán)比例）成立特許經(jīng)營公司，負(fù)責(zé)B部分的投資建設(shè)。A部分資產(chǎn)租賃：投資方單獨(dú)投資建設(shè)的A部分建設(shè)完成移交政府后，政府與特許經(jīng)營公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，將A部分資產(chǎn)租賃給特許經(jīng)營公司使用。特許經(jīng)營（A+B兩部分資產(chǎn)）：政府監(jiān)管單位與特許經(jīng)營公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分項(xiàng)目資產(chǎn)）的維護(hù)和相關(guān)資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營。特許經(jīng)營公司，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收B部分的投資。B部分資產(chǎn)移交：特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好地、無償移交給市政府指定部門。模式設(shè)計(jì)理由：采用復(fù)合PPP模式，即公私合作制+投融資建設(shè)組合的模式，主要考慮到國家層面政策導(dǎo)向、投資方合理投資收益及政府建設(shè)資金缺乏等幾個(gè)方面因素。，本模式設(shè)計(jì)中以PPP模式為核心，提領(lǐng)整個(gè)項(xiàng)目合作框架，使得項(xiàng)目合法性、融資落地及后期運(yùn)營規(guī)范等方面都更具有保障性。(A、B兩部分投資)都采用單一PPP模式，項(xiàng)目的投資回收期太長（以北京地鐵4號(hào)線為例，B部分46億元投資，項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率10%，回收期16年）。A、B兩部分都采用單一PPP模式，投資回收期保守估計(jì)超過30年，是任何企業(yè)都無法承受的。因此投資金額較大的A部分可采用投融資建設(shè)的模式，合理縮短企業(yè)投資回收期。，若整個(gè)項(xiàng)目A、B兩部分都采用單一PPP模式，為使項(xiàng)目達(dá)到一個(gè)合理的收益水平（如10%內(nèi)部收益率，15年投資回收期），政府每年需要補(bǔ)貼費(fèi)用大大增加，巨額補(bǔ)貼會(huì)造成不利的社會(huì)影響。，也可采用政府自建，然后將資產(chǎn)租賃給投資方與政府成立的特許經(jīng)營公司，但政府方面資金壓力較大，目前來看不太現(xiàn)實(shí)。因此，較為可行的方式是A部分采用投融資建設(shè)方式，投資方能夠縮短投資回收期的同時(shí)，政府也減輕了項(xiàng)目建設(shè)資金壓力。，如采取投融資建造+土地聯(lián)動(dòng)的方式（BTR），即投資方可摘牌地鐵沿線配套的商住用地，沖抵部分投資款。模式重點(diǎn)說明1）合法性文件：投資方投融資建設(shè)A部分項(xiàng)目政府應(yīng)通過人大決議，并列入財(cái)政預(yù)算；特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)文件。2）特許經(jīng)營公司股權(quán)：在特許經(jīng)營公司中，我方股權(quán)比例應(yīng)低于50%，原因在于我方只是參與項(xiàng)目的運(yùn)營，而非主導(dǎo)，控股方應(yīng)為政府方面授權(quán)主體（軌道公司）。3）項(xiàng)目融資： 項(xiàng)目資本金部分可考慮引入信托、資管計(jì)劃及保險(xiǎn)資金等多種形式。項(xiàng)目貸款部分，需要提前與國開行及四大國有行等實(shí)力雄厚的銀行對接，研究銀團(tuán)貸款落地的問題。4）招標(biāo)方式：由于目前法規(guī)層面對PPP模式?jīng)]有完整的規(guī)范性文件，需要與當(dāng)?shù)卣块T充分溝通，在大的政策支持及現(xiàn)有招投標(biāo)法框架下，先行先試，最終實(shí)現(xiàn)投資建設(shè)施工總承包一體化招標(biāo)。5）項(xiàng)目A、B兩部分的分割：不同線路的客流收入情況、建設(shè)成本、票價(jià)政策等因素存在差異，投融資建造模式與單一PPP模式的比例可以在本方案基礎(chǔ)比例上進(jìn)行微調(diào)。即如果線路的經(jīng)濟(jì)特征較好，那么投融資建造部分的比例可以下調(diào)，反之則上調(diào)。6)票價(jià)與客流預(yù)測：票價(jià)與客流預(yù)測是項(xiàng)目實(shí)施的前提條件，需要與當(dāng)?shù)匕l(fā)改委相關(guān)部門充分溝通票價(jià)政策，并需要第三方專業(yè)公司提供客流預(yù)測數(shù)據(jù)。7）特許經(jīng)營收入調(diào)整機(jī)制：項(xiàng)目投資體量大，特許經(jīng)營期限長，運(yùn)營效益受到多方面因素的影響，科學(xué)、靈活的調(diào)整機(jī)制是成功實(shí)施項(xiàng)目的關(guān)鍵。：在政府核定票價(jià)與社會(huì)投資商業(yè)化運(yùn)作所需要的商業(yè)化票價(jià)之間，建立科學(xué)、合理的票價(jià)調(diào)整機(jī)制。政府核定票價(jià)：政府監(jiān)管部門根據(jù)現(xiàn)有政策，結(jié)合客流數(shù)據(jù)確定的平均人次票價(jià)。商業(yè)化票價(jià)：政府核定票價(jià)基礎(chǔ)上，錨定與特許公司經(jīng)營成本緊密相關(guān)的電價(jià)、工資、消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等指標(biāo)，建立票價(jià)調(diào)整公式，依據(jù)該調(diào)整公式計(jì)算出來的票價(jià)為商業(yè)票價(jià)。政府核定票價(jià)與商業(yè)票價(jià)之間的差額部分，由政府與投資方按一定比例分擔(dān)，以反映項(xiàng)目運(yùn)營成本的正常變化。票價(jià)調(diào)整機(jī)制的核心是解決特許經(jīng)營公司運(yùn)營成本正常增長的問題。A部分投資建設(shè)完成后，政府將資產(chǎn)租賃給特許公司并收取租金。在項(xiàng)目特許經(jīng)營期，租金將作為分擔(dān)客流風(fēng)險(xiǎn)和調(diào)節(jié)運(yùn)營收益的手段：實(shí)際客流低于預(yù)測客流一定比例時(shí)，政府減免特許公司應(yīng)支付的租金；當(dāng)實(shí)際客流高于預(yù)測客流一定比例時(shí)，政府提高特許公司應(yīng)支付的租金。租金調(diào)整機(jī)制的核心是解決客流波動(dòng)對特許經(jīng)營造成較大風(fēng)險(xiǎn)的問題。投資退出機(jī)制在實(shí)際客流與預(yù)測客流嚴(yán)重背、政策調(diào)整、政府違約及不可抗力等情形下，投資方可合理退出，且政府需要給予投資人以公允價(jià)格補(bǔ)償。9）資源整合：一般投資人須與軌道運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并形成聯(lián)合體參與特許項(xiàng)目的投資建設(shè)，可大大增強(qiáng)對政府的項(xiàng)目談判地位，同時(shí)也有助于提高項(xiàng)目投資、建設(shè)及運(yùn)營管理效率。