【正文】 人民行使權力。所以今天的對策更講求公開性、公平性、公正性，以確保人民賦予的權力為人民。如果說，方案的擬寫是多角度的，則對策的擬寫選擇的是最優(yōu)角度。雖然客觀上解決問題存在多種可供選擇的方案，但各項方案之間的主次優(yōu)劣差別，則完全可能下級明了，而上級卻不一定明了。也即出現(xiàn)傳播學上所謂的“誤讀”現(xiàn)象，影響正確行政。所以，將提出最優(yōu)方案即對策的壓力交給應考者，而由專業(yè)閱卷教師來判定其優(yōu)劣，這樣就會使各個考生在閱卷教師眼前優(yōu)劣互見，而不至于讓一個優(yōu)劣互見的應考者讓閱卷教師判斷。這樣，閱卷教師就從對每一個態(tài)度模糊的個體的進行的復雜判斷化為對每一個態(tài)度鮮明個體的組成的整體進行的簡易判斷。這樣就化難為易，容易操作。正可謂“簡則易知，易則易從?！眰涫?，不如斷其一指。與其讓應考者知道十種可能解決問題的方案，還不如讓他知道一種真正解決問題的對策，所以，申論與其測查其提出解決方案的能力，不如測查其提出對策的能力。能夠提出對策的公務員，一個就已足夠；只能提出方案的公務員，一個已經太多。事實上，我們根本沒法否認，在測查應考者提出方案的能力時，我們會發(fā)現(xiàn)“主體虛位現(xiàn)象”或“主體游移現(xiàn)象”，如果這種情況在現(xiàn)實中，那么必將出現(xiàn)兩種情況：一是“政府缺位”，一是“萬能政府”，要么出現(xiàn)“管理空白”，要么出現(xiàn)“多頭管理”。即以我們所見的答得最好的申論為例，也可見出這種弊端。如第四講中中央、國家機關2002年公務員錄用考試試卷第2題答案例示。請大家翻回去看一看。這是一則在考場上被評為高分的答卷。當你讀完的時候，我問你：這五項方案的實施主體都是誰？是同一個嗎？很顯然，按常規(guī)推測，其方案預設主體分別是市府辦、市法院、市委研究室、市政府、市環(huán)保局。它們當然不是同一個行政主體。這樣，雖然提出了解決方案，便執(zhí)行卻沒有想象中那么容易。如果說申論是虛擬行政行為，那么擬制方案中“主體虛位”或“主體移位”，在現(xiàn)實生活中則會產生難事無人管，易事人人管,有利的事爭著管，無利的事情沒人管理的局面，這可能也是過去一些時候有些部門推拉扯皮，有些部門閑得無聊狀況出現(xiàn)的原因。申論作為國家大型考試中的考試科目，具有檢測功能、評價功能，同時還具有導向功能。申論如果讓應考者“提出解決方案”，可能按這種方式錄用的公務員在實際工作中更容易繞彎子、兜圈子。申論如果讓應考者“提出解決對策”，可能按這種方式錄用的公務員在實際工作中更容易“直言極諫”，也即仗義執(zhí)言，規(guī)勸領導。我們來看一個針對實際工作提出的對策建議：（一）海岸和海上重大建設工程對海洋生態(tài)環(huán)境的影響已不容忽視，應加強我市重大建設工程對海洋生態(tài)環(huán)境影響的評估。（二）提高海洋環(huán)境的實時監(jiān)測能力，增加對海洋生態(tài)的監(jiān)測，加強對重點排污口附近海域監(jiān)測，加強對典型的大規(guī)模海洋海岸工程附近海域進行長期的調查和監(jiān)測，加強對重點濱海旅游區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。（三）開展濱海海域生態(tài)環(huán)境容量的研究，針對濱海地區(qū)發(fā)展和天津海域的特點，確定海域環(huán)境容量和自凈能力，在此基礎上，建立污染物排放總量控制的管理機制，并進行定期監(jiān)督檢查。（四）加強我市海洋防災減災預報預警能力建設。針對天津近岸海域赤潮、風暴潮等海洋災害頻發(fā)，損失日益加重的情況，建立海洋災害應急響應系統(tǒng)，最大限度減少海洋災害對海洋經濟和人民生命財產安全造成的損失。（333字）作為一個對策建議，其針對性、實用性都很強，表述也很準確，行文風格也符合機關應用文要求：簡潔、平實。不過，僅從道理上講，此對策建議依然可再精簡，只留下關涉操作層面的語言，去掉原因、目的、注意事項、強調重點等非關直接動作方面的內容。也就是刪掉第一項中：“海岸和海上重大建設工程對海洋生態(tài)環(huán)境的影響已不容忽視”，第三項中“針對濱海地區(qū)發(fā)展和天津海域的特點”、“在此基礎上”，和第四項中“針對天津近岸海域赤潮、風暴潮等海洋災害頻發(fā)，損失日益加重的情況”，“最大限度減少海洋災害對海洋經濟和人民生命財產安全造成的損失”等84字，而擴充第一項：“加強我市重大建設工程對海洋生態(tài)環(huán)境影響的評估”的內容。使本對策建議更簡潔明了，而不會影響主體內容表達。這樣，原對策建議就變成（一）加強我市重大海岸和海上建設工程對海洋生態(tài)環(huán)境影響的評估。組織專家進行深入調研，制定評估標準，完善評估體系，定期評估，對海洋生態(tài)環(huán)境影響較大的工程進行整改。（二）提高海洋環(huán)境的實時監(jiān)測能力，增加對海洋生態(tài)的監(jiān)測，加強對重點排污口附近海域監(jiān)測，加強對典型的大規(guī)模海洋海岸工程附近海域進行長期的調查和監(jiān)測，加強對重點濱海旅游區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。（三）開展濱海海域生態(tài)環(huán)境容量的研究，建立污染物排放總量控制的管理機制，并進行定期監(jiān)督檢查。（四）加強我市海洋防災減災預報預警能力建設，建立海洋災害應急響應系統(tǒng)，最大限度減少海洋災害對海洋經濟和人民生命財產安全造成的損失。（290字）實話實說，以上修改有挑剔之嫌，實際工作中對理論有所變通是可以的。即使對以上公報中的對策建議可以提出修改意見，也無損于其本身的高質量。站在一個學者的角度，為了教學的需要，我只是將它修改得更為模式化，更加與理論相符，以便學生容易學習。需要說明的是，對策在不同的時候提法略有不同，有時是對策，有時是對策建議，有時是對策與建議，這三種提法的基本精神是一致的，都是提出對策。但問題是，提出對策有時是供上級參考的，因而這種對策的決定權不在提出對策的人手中，而在上級領導手中，所以叫做對策建議。而對策中又有近期對策和遠期對策，相對具體的對策和相對抽象的對策，有時甚至是思路性對策，還沒有成型，只是一種方向性對策，那么就把它稱做建議，與相對具體的對策合稱，叫做對策和建議。這就好象一棵樹發(fā)了一枝條，有時會主干小，有時和主干差不多，有時甚至主干大，但萬變不離其宗，它都是從主干上長出來的，對策與建議就是這樣，對策是主干，建議是枝條，枝條與主干二者有時并不一定能截然分開。在實際生活中，我們其實經常從報刊、電視上讀到、看到、聽到領導講話，其中，就有不少對策。請看《副市長許建生在全市安全生產工作會議上強調繃緊安全生產這根弦》這則報道中，鶴山市副市長許建生關于安全生產提出的對策部分的內容。我們將其編輯如下。（許建生強調：）一是要狠抓各項制度、規(guī)程的落實，做到規(guī)范管理、規(guī)范操作，明確目標和責任，建立預防交通事故新機制。二是要抓住安全生產的工作中心，以整治傷亡事故多發(fā)的行業(yè)、地方和企業(yè)為重點，突出抓好礦山石場、危險化學品、道路交通、文教器材、煙花爆竹等安全專項整治。三是抓好監(jiān)督檢查工作，落實安全事故責任追究制度。四是要抓好安全生產宣傳教育社會化工作，重點對工礦企業(yè)、鄉(xiāng)村、學校等進行安全知識教育，提高防范安全事故的能力。五是要切實做好“五一”前的安全生產大檢查工作。（223字）這五條對策，是按照事前預防、事中整治、事后追究；普遍教育、重點檢查的思路來寫的。前三條對策重在針對現(xiàn)實，具體落實，后兩條重在長遠，宏觀全面。在對策中，既有主次，也有重輕。既有先后，也有近遠。前三條和后兩條相互補充，相互完善，對加強安全生產具有鮮明的指導作用。申論要求解決問題，提方案還是提對策，深刻反映了人們對國家政治體制的認識，對依法行政的認識。如果說提方案是中醫(yī)治標又治本的綜合治理措施的話，那提對策則是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的西醫(yī)針對性治療。二者各有千秋，但結合實際，我們認為，方案表現(xiàn)出多種可能性，希望達到的目標是殊途同歸，而對策則注重必然性，希望達到的目標是對癥下藥。因此，這兩種申論考試方法，各有優(yōu)劣，各有長短?？紤]到現(xiàn)實生活的復雜性，我們不能說對策就一定比方案好。我認為，對于常規(guī)問題的處理，測查擬錄用的縣處級以下機關事務性公務員考生的申論能力，提對策就已足夠。而需要測查擬錄用的地司級以上機關事務型公務員考生的申論能力，提方案應當更適合。因為對策使用的思維方式主要是邏輯思維，而方案使用的思維方式主要是發(fā)散思維?？梢哉J為，對策重在測查考生的按規(guī)范行政的能力，方案重在測查考生隨對于對策與方案的辨析，有助于初接觸申論者明了二者的區(qū)別，更深地領會考試目的，更準確地審題，有助于不同的用人單位針對擬錄用人才設置不同的考試方法。不過，從網上對各級各地政府工作的實際來看，對實際工作中存在問題提出的對策往往發(fā)表在各種黨報、黨刊、黨政網上。因為方案都是內部的，主要運行于本部門領導和分管人員之間，是一種小范圍的應用文。而對策建議則不一樣，既可以在本部門領導和分管人員之間運行，也可以作為個人意見公開發(fā)表。公務員考試從提方案到提對策建議，反映了我們國家對公務員公務行為的進一步認識，表明了國家建設“透明政府”、“開放式辦公”的決心。下面我為大家提供一個范例進行分析之后再來進行實戰(zhàn)演習。不得不說的是，為了尋找一個質量較高的范例，我花了不少時間，對數(shù)十篇例文進行了可行性、可操作性比較，同時也對其語言表述、行文風格等進行了比較，選出了這一篇。下邊我們來對這篇例文進行分析研究。鮮肉市場管理中存在的問題及對策（標題顯示這是一篇典型的按申論要求寫作的文章，點明了論證的范圍和對象。）一、目前鮮肉市場管理中存在的問題（開門見山，直奔主題，簡潔明快，不拖泥帶水，給人一種處事干練的良好印象。）生產領域問題嚴重，給市場管理帶來很大困難。（作為市場管理，產供銷三個環(huán)節(jié)中，生產是居首位的，所以問題首先對準生產領域。思路相當清楚。）市場是商品流通的場所，所有關于產品的問題都會在市場集中體現(xiàn)出來。目前個別地方的鮮肉生產者利欲熏心，不顧人民的生命健康安全（思想觀念層面的問題），在生產中采取各種摻雜使假的手段（操作執(zhí)行方面的問題）。再加上個別地方為了區(qū)域利益，對非法屠宰加工行為監(jiān)管不力（體制措施方面的問題），非法生產者更加猖狂（請注意，表面現(xiàn)象往往都有觀念、體制、執(zhí)行三個層面的原因，牢牢把握住分析任何問題都從這三個層面來進行，不遺漏，不交叉，不重迭，是保證思路清楚，層次分明的重要手段，也算是一種應考訣竅吧）。最終使生產領域的眾多問題集中在市場內。肉品注水在生產領域進入流通領域，認證的難度大大增加。市場執(zhí)法部門疲于應付，執(zhí)法壓力極大。雖然采取了各種查堵措施，也很難在根本上解決問題。（問題的后果是嚴重的，是環(huán)環(huán)相扣的，足見作者思維的嚴密性。）鮮肉市場執(zhí)法主體多，分工不明確。（這是問題的進一步發(fā)展，也是問題的主體。）鮮肉市場目前的情況是一個主體經營，多個主體監(jiān)管（對稱語句概括問題，顯示了作者較強的文字功力）。工商部門作為市場的主管部門依法對上市鮮肉進行復檢，對摻雜使假行為予以處罰。質量技術監(jiān)督部門負責肉品的質量檢查和認證，農業(yè)畜牧部門負責肉品的檢疫工作，衛(wèi)生部門負責肉品的衛(wèi)生檢查（四個管理部門的順序是有講究的，先后排列，職能區(qū)分都很清楚，這應當是一個成熟的公務員撰寫的文章）。執(zhí)法中各部門職責交叉，都可以執(zhí)法，界限和責任又不很明確，很容易出現(xiàn)執(zhí)法真空或相互推諉的情況，讓不法份子鉆了空子（身在其中又能夠跳出其中來看問題，頭腦十分清醒，點出問題不客氣，但又分寸有度，不是具體人物的錯，也就不點到具體的人和事，這也是概括性的重要表現(xiàn)）。注水肉難以認定。（這是問題當中的關鍵，作者從整體中抽取個別關鍵問題進行單獨分析，體現(xiàn)了思維的辯證性。）目前注水肉的認定只能依據(jù)質量技術監(jiān)督部門規(guī)定的標準，原標準為含水量不高于30%，現(xiàn)在是不高于23%。但此標準很難科學地對肉品存在注水行為進行推定。而且現(xiàn)在只有豬肉注水的檢測標準，并沒有其它肉品的檢測標準。對其它肉品注水的認定，只能進行推測（政治的核心精神是公正，沒有科學的標準就談不上公正。就如天平的平衡木的支點都不是正中，又談何公正呢）。前一段時間，我局海淀分局大鐘寺工商所查扣了涉嫌注水的2500公斤牛肉，由于質量技術監(jiān)督部門沒有注水牛肉的檢測標準，不能認定為注水肉，只能由海淀區(qū)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督所出具了一份“憑感官檢查，初步認定為注水肉”的證明（敘述一件事情，只有103字，包含了時間、地點、人物、事件、原因、結果等敘述要素，把事件表述得完整清楚），給案件定性帶來很大的困難（不回避公務行動中出現(xiàn)的問題，體現(xiàn)了誠信執(zhí)法的勇氣）。鮮肉市場管理檢測手段落后。（緊接上個問題，無“法（標準）”可依之后，出現(xiàn)的執(zhí)“法”難嚴問題）工商部門在鮮肉市場的日常檢查中對鮮肉查證驗章，感官檢查。對是否注水，只能憑感官經驗進行初步假定，很難準確判斷（存在著制度上的不足，導致無法行政，無法正確地執(zhí)行公務）。由于個體的感官差異，每個人判斷的結果也不同。即使確實在生產環(huán)節(jié)進行了注水，但由于注水量和注水手段的不同，都有可能導致感官檢查結果的不同。對懷疑為注水的肉品，工商部門不能直接定性，只能將樣品提交質量技術監(jiān)督部門尋求出證。由于檢測技術的限制和中途的移交過程，檢測時間往往較長，的質量和效率（對事情發(fā)展的嚴重性的抽象層面進行了交待，務虛）。二、對于這些問題，我們提出以下對策和建議必須抓好源頭。（源頭治理是所有治理中治本的方法，提出對策建議牽住牛鼻子，起提綱挈領之效，事半功倍之用）在市場經濟條件下，商品的流通是開放的。但是作為商品的出產地應該對主要銷區(qū)負責。鮮肉注水在生產領域是最容易認定的（普遍中尋找典型，從薄弱處進行突破）。應該充分發(fā)揮全國聯(lián)合打假的優(yōu)勢，對首都肉品主要供應地區(qū)的違法行為進行嚴厲打擊（放眼全國，著眼本地，對策高起點，氣勢足，有力量）。同時地方政府有義務管理好地方的生產狀況（這句是建議，職能部門不能干預政府工作，但可以提醒）。我們對外地進京的肉品要進行警示制度（行政行為的普遍有效性在這里體現(xiàn)），對于經常出現(xiàn)問題的地區(qū)要向地方政府予以通告，問題嚴重的要加強該地區(qū)進京肉品的檢驗（突出重點問題重點解決的對應原則）。對首都主要肉品供應地的廠家要進行定點，沒有定點的不能進京銷售（有可操作性）。對本市的鮮肉屠宰企業(yè)也要嚴格管理，對出現(xiàn)問題的要依法懲處（原則性的話，有其可行性）。明確鮮肉市場執(zhí)法中各部門的職責。改變當前多龍治水的局面，明確鮮肉管理的職責（管理就是既要管，又要理。凡事有問題的地方，無外乎三種：管理有空白、管理有交叉、管理有重合，最常見的當是管理交叉。在申論考試中這類問題看起來要棘手些，比較便于出題，常用來考試，對付的辦法就是機構職能劃分明確）。肉品市場從養(yǎng)殖、屠宰到流通進入市場銷售，應該確定主管部門，由一家部門來管，不要進行人為的分割。這樣既有利于執(zhí)法，也有利于分清責任。明確注水肉標準。（此條建議緊承上文。）制定各種肉品注水的標準。根據(jù)各類肉品