【正文】 的思路，要么按觀念——制度——操作的思路來組織文字。示例如下。國家人事部部長張柏林《在全國人事廳局長會(huì)議上的講話》結(jié)尾：“明年是深入貫徹落實(shí)黨的十六屆四中全會(huì)精神和全國人才工作會(huì)議精神的重要一年。讓我們緊密團(tuán)結(jié)在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想偉大旗幟，牢固樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極進(jìn)取，開拓創(chuàng)新，真抓實(shí)干，努力推動(dòng)人事人才工作再上新臺(tái)階?！焙鲜〗逃龔d廳長張放平《在2005全省職成教工作暨辦學(xué)模式改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議上的講話》結(jié)尾：“同志們，我省職業(yè)教育在省委、省政府的高度重視和社會(huì)各界真抓實(shí)干，努力開創(chuàng)我省職業(yè)教育工作的新局面?！弊詈?，我們還要說明一點(diǎn)的是，申論文章的層次順序、句子順序、詞語順序都有嚴(yán)格的要求。相對來說，高層領(lǐng)導(dǎo)寫文章更容易由宏觀到微觀，由虛到實(shí)，而普通公務(wù)員寫文章更傾向于由微觀到宏觀，由實(shí)到虛。這是符合客觀工作實(shí)際的，也是貼近個(gè)人主觀經(jīng)驗(yàn)的。請大家就上述例文、例段、例句進(jìn)行認(rèn)真推敲，仔細(xì)揣摩，深入領(lǐng)會(huì)其精神實(shí)質(zhì)，在考試過程中熟練地掌握運(yùn)用，相信，申論文章的難關(guān)是一定能沖得過去的。申論》對策（方案）的擬寫，是《申論》考試的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。其目的是“測查應(yīng)考者解決實(shí)際問題的能力”。它是對古代策論的繼承與創(chuàng)新。但關(guān)于二者的異同之處，由因其比較微妙，因而鮮有深入論述。然而，這是考題中最關(guān)鍵的詞語，差之毫厘，謬之千里，以是本文將不厭其煩地對其進(jìn)行探析。閱讀本文大約需要三十分鐘時(shí)間，我意以為，即使全無所獲，損失也還可以通過犧牲一點(diǎn)休息時(shí)間補(bǔ)起來。如果本文對考生確有長益，那繁瑣一點(diǎn)也值得。本來，我寫作本文，最初目標(biāo)是為了給將要從高校畢業(yè)的應(yīng)屆大學(xué)生們提供切實(shí)可行的指導(dǎo)，他們幾乎沒有任何工作經(jīng)驗(yàn)，如果不在過筋過脈的地方搞清楚，似是而非地就去考試，那我作為一名教師，也問心有愧。我對國內(nèi)多家出版社出版的申論方面的參考書籍進(jìn)行了閱讀，認(rèn)為這些書從總體上的特點(diǎn)是“以變應(yīng)變”，企求包羅萬象但卻無法一“本”萬能。我咨詢過數(shù)十個(gè)學(xué)生，請他們談對這些書的讀后感，他們的回答中，有一句話很有代表性：“開書了然，關(guān)書茫然，考起試來不知所以然?！币速e市人事局一位長期從事公務(wù)考試錄用工作的同志認(rèn)為：“這些書，多數(shù)只有試題和和簡單的答案提示，偶有分析，也是根據(jù)答案進(jìn)行的逆向分析，考生看了不明白，不知道其中的思維過程，因而很難據(jù)此進(jìn)行獨(dú)立操作，如果誰能寫本書揭示出申論試題和答案之間的內(nèi)在聯(lián)系就好了，肯定大受歡迎?！笔聦?shí)上，隨著人們對申論這種考試方式的逐步認(rèn)可和理解程度的逐步加深，申論的變化也越來越貼近現(xiàn)實(shí)，更具有現(xiàn)實(shí)可行性和可操作性，特別是在“測查應(yīng)考者解決實(shí)際問題的能力”方面似乎走得更遠(yuǎn)。我們正在看到，這種測查，在中央、國家機(jī)關(guān)從高等院校2000年應(yīng)屆畢業(yè)生中考試錄用公務(wù)員《申論》試題（2000年2月26日）試題中，表現(xiàn)為“以省政府調(diào)研室工作人員的身份，用不超過350字的篇幅，提出解決給定資料所反映問題的方案。要有可行性和可操作性?！蹦菚r(shí)，要求考生“提出解決方案”。當(dāng)時(shí)并沒有要求考生“提出對策”?！疤岢鰧Σ摺笔呛髞聿懦霈F(xiàn)的，從策論（對策）到方案到對策，那為什么會(huì)有這種歷史演變呢？方案和對策是不是一回事，如果不是，區(qū)別又在哪兒，又該怎樣應(yīng)對？對于方案一詞，在眾多的公考論文中鮮有論述，所以考生也難以準(zhǔn)確地把握，在考試時(shí)跟著感覺走，大致把方案理解為辦法、措施等。這種缺乏理論指導(dǎo)的方案，必然有其盲目性和僥幸性，所以常常有考生考完申論后自我感覺良好，而實(shí)際分?jǐn)?shù)卻并不理想。學(xué)得不明白，考起來也難以避免不糊涂。方案屬于計(jì)劃的一種。計(jì)劃是機(jī)關(guān)、單位、團(tuán)體對一定時(shí)間內(nèi)的工作目標(biāo)、完成任務(wù)的措施、辦法和工作步驟等做出先導(dǎo)性部署的書面材料。計(jì)劃是一個(gè)大的概念，規(guī)劃、綱要、打算、安排、設(shè)想、方案、要點(diǎn)等都屬于計(jì)劃的范疇。規(guī)劃、綱要是指適用時(shí)間比較長、內(nèi)容比較廣泛和概括的一種長遠(yuǎn)計(jì)劃，如《宜賓市城市建設(shè)規(guī)劃》、《中國衛(wèi)生發(fā)展與改革綱要》等。安排、計(jì)劃、打算、方案，則是指適用于時(shí)間比較短，內(nèi)容比較具體的計(jì)劃，如《某某工廠二ＯＯ五年一季度工作安排》、《某某培訓(xùn)班教學(xué)計(jì)劃》、《某某大學(xué)團(tuán)委關(guān)于開展青年志愿者活動(dòng)的打算》、《某某市深化衛(wèi)生改革方案》。而要點(diǎn)則是適用時(shí)間比較短、內(nèi)容比較概括的一種粗線條式的計(jì)劃，常用于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，如《中共某某省委二ＯＯ五年工作要點(diǎn)》。至于設(shè)想，則是一種初步性的、意向性的、非正式的計(jì)劃，如《某某大學(xué)某某學(xué)院二ＯＯ五年教師道德建設(shè)工作設(shè)想》。方案，作為對近期具體工作的預(yù)測性安排，它具有明顯的針對性、即時(shí)性、具體性。但同時(shí)，它也具有可選擇性。這是方案與其它計(jì)劃類文書的最大不同之處。申論中理出的多個(gè)方案，本是殊途而同歸的，雖然目的都是為解決同一個(gè)問題，但卻可以運(yùn)用不同的思維方式、從不同的處世角度、采用不同的行政手段。這樣，不同方案就在客觀上存在著內(nèi)在的主次優(yōu)劣之分。事務(wù)型公務(wù)員將方案呈送給領(lǐng)導(dǎo)型公務(wù)員，由擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的公務(wù)員選擇。這樣說，我們就容易明了，本來是下級明知該怎么辦的事，卻偏要去請示上級?？梢哉f，在有經(jīng)驗(yàn)的下級擬的方案中，運(yùn)用哪一個(gè)都不會(huì)錯(cuò)。這一方面我們可以認(rèn)為這是機(jī)關(guān)辦事程序化的要求，它是我國的國家機(jī)關(guān)行政的初期表現(xiàn)，在很長一段時(shí)間內(nèi)，起到了規(guī)范行政行為的作用，但隨著時(shí)代和社會(huì)的發(fā)展，這種提方案請領(lǐng)導(dǎo)選擇的行政方式已經(jīng)不再適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)的發(fā)展，呈現(xiàn)出僵化、呆板的弊病。隨著我們國家小政府、大社會(huì)狀況的出現(xiàn)，機(jī)關(guān)人員數(shù)量減少，而事務(wù)繁多，方案選擇這種事倍功半的行政方式必須加以改變。因而，對于具體問題具體解決，就成為現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)必須采取的行政方式。所以，申論考試隨著行政要求的變化而發(fā)生相應(yīng)的變化，對策同樣具有針對性、即時(shí)性、具體性，但卻沒有可選擇性,這是與當(dāng)前國家精簡公務(wù)員數(shù)量、提高公務(wù)員素質(zhì)的趨勢相適應(yīng)的。每一個(gè)公務(wù)員都應(yīng)當(dāng)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)運(yùn)用自己的權(quán)力為人民辦事，并承擔(dān)相應(yīng)的行政結(jié)果，以確保一支高效公務(wù)員隊(duì)伍的形成，而將內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)換為外部監(jiān)督，將領(lǐng)導(dǎo)審批權(quán)有限地下放，而將公務(wù)行為的合法性交給司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，從而使公務(wù)員的公務(wù)行為更加透明化、公開化，從而有效地防止腐敗。對于很多長期在行政機(jī)關(guān)工作的人來說，他們在面對申論的時(shí)候，很容易認(rèn)為申論的對策是多樣性的，“殊途同歸”。但在市場經(jīng)濟(jì)下，這種看待申論的觀點(diǎn)是有憑經(jīng)驗(yàn)辦事之嫌的。因?yàn)槲覀冊谔岢鰧Σ邥r(shí)，必須考慮行政成本，即行政決策的最低風(fēng)險(xiǎn)性獲得最大效益性。一個(gè)優(yōu)秀的公務(wù)員必須要學(xué)會(huì)節(jié)約政府開支，增加國家收益。歸納起來，方案與對策的區(qū)別主要有三點(diǎn)。一、方案務(wù)虛，對策務(wù)實(shí)。方案從理論層面進(jìn)行預(yù)測性的安排，而對策則進(jìn)行針對性安排。二、方案具有可選擇性，對策則具有確定性。方案是多個(gè)平行，可以根據(jù)實(shí)際需要選擇其中一個(gè)或多個(gè)執(zhí)行；而對策則是唯一的，對策是從多個(gè)角度解決同一個(gè)問題。三、方案是明知故問的，可能擬寫方案的人心知肚明哪種最好，卻偏讓領(lǐng)導(dǎo)選擇，能量容易內(nèi)耗。對策是最優(yōu)組合，從各個(gè)方面解決同一個(gè)問題，全心全意辦實(shí)事。我們試舉一例，這是一則關(guān)于解決噪音擾民事件的方案。第一、根據(jù)國際環(huán)境要求，從關(guān)愛人們身心健康的宗旨出發(fā)，調(diào)整、完善我國現(xiàn)行的工商管理法。第二、由工商部門出面，將讓工廠限期搬遷，其損失由工商部門、工廠、住戶“按三三制”比例共擔(dān)。第三、如果工廠因各種原因暫時(shí)遷不走，可建議其改為經(jīng)營日常生活用品商店。第四、如果工廠既搬不走，又不愿改為其它經(jīng)營，執(zhí)意堅(jiān)持飲料生產(chǎn)，那么，必須由工商出面，嚴(yán)格限定其生產(chǎn)時(shí)間。以居民基本滿意為標(biāo)準(zhǔn)。這道參考答案提出的是方案，假使你是主管上級，你會(huì)選擇那一項(xiàng)或多項(xiàng)方案呢？我當(dāng)時(shí)看了，覺得那一項(xiàng)都沒法選。如果選了這種方案，那行政機(jī)關(guān)肯定是既當(dāng)惹火者又當(dāng)消防員，必定是焦頭爛額，累死都解決不了問題。那此方案的不足在于什么地方呢？關(guān)鍵就是沒有可行性和可操作性。這是擬寫申論方案的關(guān)鍵。第一項(xiàng)從完善法律方面來解決問題，比較幼稚，出點(diǎn)問題就制定法律或修改法律，把簡單問題復(fù)雜化，實(shí)則上是管了不該管的事情，把要做的事當(dāng)成了要想的事，有搬東海之水救涸轍之魚之嫌。第二項(xiàng)方案，不具備可操作性。讓工廠搬遷，工商憑什么出錢？住戶憑什么出錢？于法無據(jù)。退一步講，即使住戶愿意出錢讓工廠搬遷，那又是哪些住戶呢？誰能操作這種含糊不清的問題。第三項(xiàng)方案，如果其建議不能執(zhí)行那問題豈不是被束之高閣，繼續(xù)存在？第四項(xiàng)方案還有些實(shí)現(xiàn)的可能。但這只是降低了矛盾沖突的強(qiáng)度，也沒從根本上解決問題。從管理科學(xué)的角度來看，擬案者沒有接受過專門訓(xùn)練，想當(dāng)然辦事。申喜連在其《管理概念的新審視》（人大復(fù)印資料《管理科學(xué)》2004年7期47頁）一文中，重新審視了管理的概念，他提出了新穎而深刻的觀點(diǎn)：“管和理的含義是不同的。管著眼于控制，即按照預(yù)定計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)把人財(cái)物管控在一定范圍內(nèi)，著眼于靜態(tài)；理則是梳理，使之條理化，延伸其意義是指創(chuàng)造一種機(jī)制或‘勢’，使人在這種機(jī)制或勢中順勢而為，從而達(dá)到目標(biāo)。好比大禹治水，堵是管，疏則是理。在管理實(shí)踐中，我們更多是在講管，而理得很不夠。當(dāng)然管比較簡單，靠行政命令就可以見效。而理則要按照事物本來的規(guī)律去建立一套體系和機(jī)制，以推動(dòng)事物的發(fā)展?；蛘哒f能尋找一種辦法，這種辦法能激勵(lì)人自覺自發(fā)地行為，達(dá)成組織目標(biāo)。從人的管理來說，所謂理就是要建立公開、公平、公正的激勵(lì)機(jī)制或環(huán)境（也叫‘勢’），以使優(yōu)秀人才脫穎而出。”從以上精辟論述中我們明白一個(gè)常見的道理，管理的重要原則就是以疏為主，以堵為輔。將困難當(dāng)成挑戰(zhàn)，將危機(jī)化為機(jī)遇。如果貫徹這樣的理念，我們在做方案的時(shí)候，便會(huì)迥然不同，煥然一新。我試做例示如下：一、由環(huán)保局出面，責(zé)令飲料廠通過更新機(jī)器設(shè)備或添加降噪設(shè)備來減噪。同時(shí)要求飲料廠的生產(chǎn)時(shí)間與居民外出上班時(shí)間協(xié)調(diào)一致。二、飲料廠注意加強(qiáng)與社區(qū)居民的公共關(guān)系，盡可能多地吸收鄰近居民到工廠工作，投資建設(shè)本社區(qū)的公共福利設(shè)施，以優(yōu)惠價(jià)格銷售本廠產(chǎn)品給鄰近居民，對周圍的居民特別是困難居民推銷本廠飲料的給予大力扶持和幫助。三、由工商管理部門出面聯(lián)系協(xié)調(diào)組織，采用與郊外效益外、污染小的企業(yè)進(jìn)行土地置換和財(cái)產(chǎn)置換的方式，將飲料企業(yè)遷往遠(yuǎn)郊地勢僻靜交通便利的地方，而在飲料廠原址開辦污染小的服務(wù)業(yè)，如超市、倉庫等。284字）提方案的多樣性，在于解決一個(gè)問題可以從不同環(huán)節(jié)入手，可以解決當(dāng)前最顯著的問題，可以在發(fā)生的過程中予以制止，也可從源頭上予以解決。簡單說，就是在問題發(fā)生、發(fā)展、高潮的不同時(shí)段都可解決問題，這取決于不同的機(jī)關(guān)作風(fēng)和具體的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。作為一名事務(wù)型公務(wù)員，先要學(xué)會(huì)治標(biāo)，然后還要學(xué)會(huì)治本，最后還要學(xué)會(huì)如何使不良事件不發(fā)生。申論考試來源于提出對策，經(jīng)過方案，又走向提出對策，經(jīng)歷了一個(gè)否定之否定的過程。但今天申論提出的對策，已與古時(shí)的對策有所不同。從范圍上講，古代的對策主要是針對國家的大政方針，而今天的對策針對的是具體的日常生活事件。從表述方式上講，古時(shí)的對策更加宏觀概括，今天的對策更加微觀具體。從接受對象講，古時(shí)的對策主要針對皇帝的喜好，注重對人的鉆研，今天的對策則針對社會(huì)現(xiàn)實(shí)，注重對事的思考。從效用上講，古時(shí)的對策重在于選國之重臣，而今天的對策則在于錄用公務(wù)員。對策的特點(diǎn)變化，是與不同時(shí)代背景相聯(lián)系的。中國長期的封建社會(huì)，“普天之下，莫非王臣；四海之濱，莫非王土?！眹词羌?，家即是國。一人之國，一人之家。而今天，我國實(shí)行的社會(huì)主義制度，人民當(dāng)家作主，公務(wù)員扮演的是人民公仆的角色，是代人民行使權(quán)力。所以今天的對策更講求公開性、公平性、公正性，以確保人民賦予的權(quán)力為人民。如果說，方案的擬寫是多角度的，則對策的擬寫選擇的是最優(yōu)角度。雖然客觀上解決問題存在多種可供選擇的方案，但各項(xiàng)方案之間的主次優(yōu)劣差別，則完全可能下級明了，而上級卻不一定明了。也即出現(xiàn)傳播學(xué)上所謂的“誤讀”現(xiàn)象，影響正確行政。所以，將提出最優(yōu)方案即對策的壓力交給應(yīng)考者，而由專業(yè)閱卷教師來判定其優(yōu)劣，這樣就會(huì)使各個(gè)考生在閱卷教師眼前優(yōu)劣互見，而不至于讓一個(gè)優(yōu)劣互見的應(yīng)考者讓閱卷教師判斷。這樣，閱卷教師就從對每一個(gè)態(tài)度模糊的個(gè)體的進(jìn)行的復(fù)雜判斷化為對每一個(gè)態(tài)度鮮明個(gè)體的組成的整體進(jìn)行的簡易判斷。這樣就化難為易，容易操作。正可謂“簡則易知，易則易從?！眰涫福蝗鐢嗥湟恢?。與其讓應(yīng)考者知道十種可能解決問題的方案，還不如讓他知道一種真正解決問題的對策，所以，申論與其測查其提出解決方案的能力，不如測查其提出對策的能力。能夠提出對策的公務(wù)員，一個(gè)就已足夠；只能提出方案的公務(wù)員，一個(gè)已經(jīng)太多。事實(shí)上，我們根本沒法否認(rèn)，在測查應(yīng)考者提出方案的能力時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)“主體虛位現(xiàn)象”或“主體游移現(xiàn)象”，如果這種情況在現(xiàn)實(shí)中，那么必將出現(xiàn)兩種情況：一是“政府缺位”，一是“萬能政府”，要么出現(xiàn)“管理空白”，要么出現(xiàn)“多頭管理”。即以我們所見的答得最好的申論為例，也可見出這種弊端。如第四講中中央、國家機(jī)關(guān)2002年公務(wù)員錄用考試試卷第2題答案例示。請大家翻回去看一看。這是一則在考場上被評為高分的答卷。當(dāng)你讀完的時(shí)候，我問你：這五項(xiàng)方案的實(shí)施主體都是誰？是同一個(gè)嗎？很顯然，按常規(guī)推測，其方案預(yù)設(shè)主體分別是市府辦、市法院、市委研究室、市政府、市環(huán)保局。它們當(dāng)然不是同一個(gè)行政主體。這樣，雖然提出了解決方案，便執(zhí)行卻沒有想象中那么容易。如果說申論是虛擬行政行為，那么擬制方案中“主體虛位”或“主體移位”，在現(xiàn)實(shí)生活中則會(huì)產(chǎn)生難事無人管，易事人人管,有利的事爭著管，無利的事情沒人管理的局面，這可能也是過去一些時(shí)候有些部門推拉扯皮，有些部門閑得無聊狀況出現(xiàn)的原因。申論作為國家大型考試中的考試科目，具有檢測功能、評價(jià)功能，同時(shí)還具有導(dǎo)向功能。申論如果讓應(yīng)考者“提出解決方案”，可能按這種方式錄用的公務(wù)員在實(shí)際工作中更容易繞彎子、兜圈子。申論如果讓應(yīng)考者“提出解決對策”，可能按這種方式錄用的公務(wù)員在實(shí)際工作中更容易“直言極諫”，也即仗義執(zhí)言，規(guī)勸領(lǐng)導(dǎo)。我們來看一個(gè)針對實(shí)際工作提出的對策建議：（一）海岸和海上重大建設(shè)工程對海洋生態(tài)環(huán)境的影響已不容忽視，應(yīng)加強(qiáng)我市重大建設(shè)工程對海洋生態(tài)環(huán)境影響的評估。（二）提高海洋環(huán)境的實(shí)時(shí)監(jiān)測能力，增加對海洋生態(tài)的監(jiān)測，加強(qiáng)對重點(diǎn)排污口附近海域監(jiān)測，加強(qiáng)對典型的大規(guī)模海洋海岸工程附近海域進(jìn)行長期的調(diào)查和監(jiān)測，加強(qiáng)對重點(diǎn)濱海旅游區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。（三）開展濱海海域生態(tài)環(huán)境容量的研究，針對濱海地區(qū)發(fā)展和天津海域的特點(diǎn)，確定海域環(huán)境容量和自凈能力，在此基礎(chǔ)上，建立污染物排放總量