【正文】 具有鮮明的階級(jí)屬性。從根本上講，政府的職能是代表統(tǒng)治階級(jí)實(shí)際政治統(tǒng)治和管理處理社會(huì)公共事務(wù)：政府的政治職能和社會(huì)職能之間存在著辯證統(tǒng)一的關(guān)系。首先，政治職能有賴于社會(huì)職能的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)職能寓于政治統(tǒng)治職能。二者相互滲透、相互依存，相互統(tǒng)一。其次是政治統(tǒng)治職能與社會(huì)職能相互統(tǒng)一是一種多樣性的、包含差別的、變化著的統(tǒng)一，體現(xiàn)出一種辯證的關(guān)系。：由于各國國家壟斷資本發(fā)展程度不同，國家壟斷資本在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重也不相等，因此政府行使經(jīng)濟(jì)職能的并不一致，而且是因國而異的。在美國，政府主要采取財(cái)政、金融政策和企業(yè)管理政策，同時(shí)政府作為最大的消費(fèi)者通過采購方式影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；在法國，政府可依靠國家壟斷資本的力量，并運(yùn)用計(jì)劃手段，指導(dǎo)全國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)：政府職能是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)和內(nèi)在根據(jù)，政府機(jī)構(gòu)則是履行政府職能的載體，并隨著政府職能的變革而變化。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)，結(jié)構(gòu)是否合合理，直接關(guān)系著政府職能的發(fā)揮，影響到政府工作效率：首先是政府職能中能作用的領(lǐng)域從政治、社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科學(xué)、教育和文化等領(lǐng)域，相應(yīng)增加政府機(jī)構(gòu)也就不可避免；二是隨著政府職能的分化和分工，機(jī)構(gòu)設(shè)置不僅越來越龐大，而且趨于分工專業(yè)化。政府仿效現(xiàn)代化社會(huì)大生的產(chǎn)管理：政府首腦是內(nèi)閣首相，居實(shí)際行政首長的地位；內(nèi)閣是英國政府的核心，是首相行使權(quán)力的工具，內(nèi)閣在首相的領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行國家內(nèi)外政策，國家權(quán)力幾乎集中于內(nèi)閣：政府首腦是由國家元首總統(tǒng)兼任，獨(dú)立行使國家行政權(quán)，總統(tǒng)是國家權(quán)力的中心。內(nèi)閣由總統(tǒng)指定的官員組成，內(nèi)閣不是決策機(jī)構(gòu)，而是總統(tǒng)的集體顧問。美國政府各部主要執(zhí)行總統(tǒng)的意志和決策，接受總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，處理本部的行政事務(wù)，沒有最終決定權(quán)：政府首腦是政府總理，盡管總統(tǒng)掌握著國家的最高權(quán)力，但權(quán)力的行使還主要是通過內(nèi)閣政府掌握的行政機(jī)關(guān)?？偫碛煽偨y(tǒng)任命，總統(tǒng)并根據(jù)總理提名任命部長，組成政府，總統(tǒng)主持部長會(huì)議，掌握和行使國家最高行政決策權(quán)。總理領(lǐng)導(dǎo)政府，處理日常事務(wù)，負(fù)責(zé)國防，確保法律的執(zhí)行。內(nèi)閣成員由總理。國務(wù)部長、各部部長、部長級(jí)：一是掌握重大人事權(quán)；二是擁有最高決策權(quán)；三是掌握政府領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；四是宣布緊急狀態(tài)權(quán)；五是控制內(nèi)閣和議會(huì)權(quán)。當(dāng)然首相在政府體制內(nèi)的決策作用還是受到內(nèi)閣和議會(huì)黨團(tuán)的制約：美國總統(tǒng)握有行政大權(quán)，總統(tǒng)就是決策的中心。總統(tǒng)在進(jìn)行有關(guān)的重大決策前，往往要召開內(nèi)閣會(huì)議，聽取內(nèi)閣成員的意見，內(nèi)閣成員就相關(guān)的問題對(duì)策方案進(jìn)行評(píng)估，提出建議意見，為總統(tǒng)最后抉擇提供咨詢服務(wù)。為輔助總統(tǒng)的決策，在內(nèi)閣之外，還有一個(gè)龐大的總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)。所謂總統(tǒng)的辦事機(jī)構(gòu)，并不是一個(gè)法定的，統(tǒng)一的機(jī)關(guān)，而是對(duì)服務(wù)于總統(tǒng)的若干幕僚機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的總稱，它們之間相：第一，議會(huì)制內(nèi)閣是由國家立法機(jī)關(guān)——議會(huì)選舉產(chǎn)生，它須對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，定期向議會(huì)報(bào)告工作，接受議會(huì)的監(jiān)督。第二，一般議會(huì)中占多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟就是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨 的領(lǐng)袖就是政府首腦，內(nèi)閣成員是議會(huì)議員，此時(shí)的議會(huì)與內(nèi)閣已經(jīng)合為一體；第三，政府行政權(quán)力集中后，內(nèi)閣對(duì)議會(huì)的控制更明顯：總統(tǒng)由選民或選民代表選舉產(chǎn)生，不是由立法機(jī)關(guān)－議會(huì)(國會(huì))選舉產(chǎn)生，所以總統(tǒng)不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，而對(duì)選民(憲法)負(fù)責(zé)。在美國，國家的立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)完全分立，權(quán)力相互制衡。議員和政府官員不得相互兼任，國會(huì)無倒閣權(quán)，總統(tǒng)也無解散國會(huì)的權(quán)力。但總統(tǒng)有參與立法權(quán)，總統(tǒng)的權(quán)力也受國會(huì)的制約：美國總統(tǒng)兼任國家元首和政府首腦，獨(dú)立掌握國家行政權(quán)，擔(dān)任武裝部隊(duì)總司令?？偨y(tǒng)是國家政治生活的中心，總統(tǒng)實(shí)際權(quán)力非常廣泛，總統(tǒng)直接組織和領(lǐng)導(dǎo)政府。政府不對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)，只對(duì)總統(tǒng)個(gè)人負(fù)責(zé)，總統(tǒng)有權(quán)接受部長的辭職或解除其職務(wù)?？偨y(tǒng)的權(quán)力來四個(gè)方面憲法授權(quán)、國會(huì)授權(quán)先例和最高法院裁決；法國總統(tǒng)的權(quán)力很大，是國家權(quán)力的核心。從法國政府體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，法國總統(tǒng)的地位要比美國總統(tǒng)的地位高，因此法國的總統(tǒng)在國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中所發(fā)揮的作用也更為突出。從一定意義上講，在西方國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中普遍實(shí)行三極分立的體制，在法國已演變一種家長(總統(tǒng))式的三權(quán)分立體制，法國的政治制度也已演變?yōu)檫x舉產(chǎn)生的君主制這個(gè)法國式的代議民主制度，總統(tǒng)的權(quán)力達(dá)到了登峰造極的程度：現(xiàn)代西方國家政治職能強(qiáng)化的表現(xiàn)：一是暴力機(jī)關(guān)大為膨脹，暴力手段不斷更新；二是現(xiàn)代政府的社會(huì)控制方式更為復(fù)雜，更為巧妙，通常是以紀(jì)律和規(guī)范的形式出現(xiàn)?，F(xiàn)代西方國家政治統(tǒng)治職能變化表現(xiàn)有二：一是資產(chǎn)階級(jí)作為統(tǒng)治階級(jí)采取了民主共和制的形式，并在法治的旗幟下通過一定的民主政治程序來實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治職能。二是政治職能中維護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整以及加強(qiáng)國防力量等內(nèi)容得到了進(jìn)一步發(fā)展⑴經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)大和強(qiáng)化，為政府的政治統(tǒng)治提供了強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)⑵社會(huì)職能的擴(kuò)大和分化，一方面體現(xiàn)在社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展，另一方面體現(xiàn)在科學(xué)、教育和文化等事業(yè)的發(fā)展⑶政府的特殊的社會(huì)管理職能擴(kuò)大和強(qiáng)化，是為了解決在發(fā)展過程中出現(xiàn)的人與自然的關(guān)系問題。這種政府的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能和特殊的社會(huì)管理職能，共同構(gòu)成了當(dāng)代資本主義國家政府的政治統(tǒng)治的基礎(chǔ)：在英國，根據(jù)政府各部的性質(zhì)可將政府部門劃分為三類一類是職能性質(zhì)的，它們主要從事一個(gè)方面的社會(huì)管理，這些部之間的關(guān)系基本上是平等的關(guān)系。一類是地區(qū)性質(zhì)的，它們?cè)谒谪?fù)責(zé)的地區(qū)，綜合管理各種事務(wù)，而這些事務(wù)原是由各部分別管理的。再一類是帶有中央統(tǒng)管性質(zhì)的部主要指財(cái)政部和內(nèi)閣辦公廳，前者主要負(fù)責(zé)英國全面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)，還通過財(cái)政控制來協(xié)調(diào)政府各部的工作和各方面的政策；而后者秘書處一方面分發(fā)各部大臣準(zhǔn)備的提供政策背景的備忘錄，這是內(nèi)閣作出決定的基礎(chǔ)，另一方面內(nèi)閣和內(nèi)閣委員會(huì)安排議事日程，準(zhǔn)備內(nèi)閣委員會(huì)的報(bào)告，分發(fā)決議等。：在美國，政府各部之間的關(guān)系基本上是平等關(guān)系，但國務(wù)院位居政府各部之首，其首腦國務(wù)卿為總統(tǒng)的主要外交顧問，負(fù)責(zé)全面指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理美國對(duì)外事務(wù)，也是內(nèi)閣頭號(hào)成員和國家安全委員會(huì)成員。美國政府各部關(guān)系的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)主要靠總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。其中，白宮辦公廳是總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)的核心，也是整個(gè)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的中樞。負(fù)責(zé)處理總統(tǒng)的日常事務(wù)，與國會(huì)和其他行政機(jī)構(gòu)以及社會(huì)組織進(jìn)行聯(lián)系、磋商，進(jìn)行擬定有關(guān)政策：法國政府的規(guī)模最為龐大，而且部與部之間差異也最大。法國政府的部分為完全部和低級(jí)部，完全部由部長領(lǐng)導(dǎo)，低級(jí)部由部長級(jí)代表或國務(wù)秘書擔(dān)任。國務(wù)部長地位高于其他部長，相當(dāng)于副總理，部長級(jí)代表地位與部長地位相當(dāng)，國務(wù)秘書相當(dāng)于副部長。在法國，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)政府各部工作的機(jī)構(gòu)主要靠兩類機(jī)構(gòu)，一類是總統(tǒng)府，是法國的政治決策中心；另一類是總理府，在總理辦事機(jī)構(gòu)中總理辦公廳和總秘書處是兩個(gè)最重要的機(jī)構(gòu)，辦公廳是總理的參謀機(jī)構(gòu)，是總理的私人內(nèi)閣，它負(fù)責(zé)和總統(tǒng)辦公廳聯(lián)系，監(jiān)督政府各部的工作⑴內(nèi)閣會(huì)議的決策作用。由于英國是實(shí)行責(zé)任制內(nèi)閣，內(nèi)閣是英國政府的核心，是實(shí)際上的最高行政機(jī)關(guān)，也是作出最終決策的是內(nèi)閣會(huì)議，其中首相的意見和決定是最為關(guān)鍵的⑵政府 的常設(shè)委員會(huì)和臨時(shí)委員會(huì)的作用。英國內(nèi)閣在內(nèi)部設(shè)有常設(shè)委員地和臨時(shí)委員會(huì)。政府各方面的工作都?xì)w口，分屬于各種委員會(huì)。如果沒有委員會(huì)分擔(dān)部分行政任務(wù)，內(nèi)閣是難以正常工作的，沒有委員會(huì)事先對(duì)一些重大問題進(jìn)行調(diào)研，內(nèi)閣和首相的決策的正確性難以得到根本的保證⑶咨詢機(jī)構(gòu)的作用。政府首腦在進(jìn)行決策時(shí)越來越重視咨詢機(jī)構(gòu)的作用?，F(xiàn)代西方國家都建立了一整套的咨詢系統(tǒng)，有官方的、半官方的和民間的各式各樣的咨詢組織⑴內(nèi)閣會(huì)議的決策作用。美國的內(nèi)閣會(huì)議由總統(tǒng)召集并主持，討論的問題由總統(tǒng)決定。由于內(nèi)閣并不掌握實(shí)權(quán)，只是總統(tǒng)的集體顧問，因此內(nèi)閣成員的意見是否被采納完全由總統(tǒng)決定，內(nèi)閣會(huì)議的決策作用的大小完全視總統(tǒng)個(gè)人的態(tài)度而定⑵政府的常設(shè)委員會(huì)和臨時(shí)委員會(huì)的作用。美國的常設(shè)委員會(huì)和臨時(shí)委員會(huì)分散在總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)和獨(dú)立機(jī)構(gòu)之中，隸屬于總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)。這些委員會(huì)的權(quán)力很大，它們擁有行政權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，一方面可以分擔(dān)部分行政事務(wù)，承擔(dān)對(duì)美國的政府、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)的任務(wù)，另一方面又可對(duì)有關(guān)的重大問題進(jìn)行調(diào)查、分析和評(píng)價(jià)，以供總統(tǒng)決策參考⑶咨詢機(jī)構(gòu)的作用。政府首腦在進(jìn)行決策時(shí)越來越重視咨詢機(jī)構(gòu)的作用。現(xiàn)代西方國家都建立了一整套的咨詢系統(tǒng)，有官方的、半官方的和民間的各式各樣的咨詢組織⑴內(nèi)閣會(huì)議的決策作用。法國的內(nèi)閣會(huì)議是指總統(tǒng)不出席的情況下由總理主持的會(huì)議，重大的決策都是在由總統(tǒng)主持 的部長會(huì)議上作出，因此內(nèi)閣會(huì)議的決策作用可謂微乎其微，最終只是執(zhí)行和實(shí)話總統(tǒng)決策的工具而已⑵政府的常設(shè)委員會(huì)和臨時(shí)委員會(huì)。法國的政府體制是以總統(tǒng)為權(quán)力中心的中央行政高度集權(quán)。為了加強(qiáng)中央對(duì)國家 的經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃和指導(dǎo)，法國先后成立了中央計(jì)劃委員會(huì)、法國現(xiàn)代化委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)等常設(shè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)中央計(jì)劃編制的指導(dǎo)工作，這些常設(shè)委員會(huì)所主要解決的問題事關(guān)法國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，因此成為西歐主要的資本主義國家中惟一實(shí)行有明確規(guī)定的國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)計(jì)劃綱領(lǐng)的國家⑶咨詢機(jī)構(gòu)的作用。政府首腦在進(jìn)行決策時(shí)越來越重視咨詢機(jī)構(gòu)的作用?，F(xiàn)代西方國家都建立了一整套的咨詢系統(tǒng)，有官方的、半官方 的和民間的各式各樣的咨詢組織：國家權(quán)力的分配是一方面涉及中央政府各部門的權(quán)力劃分以及彼此之間的關(guān)系，另一方面涉及中央政府與地方政府權(quán)力的劃分以及彼此之間的關(guān)系，其中中央與地方的關(guān)系問題是最核心的問題，它決定了一個(gè)采取何種結(jié)構(gòu)形式來體現(xiàn)國家的本質(zhì)。正是各個(gè)國家的歷史、社會(huì)、文化條件的不同，中央與地方的關(guān)系問題呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，國家的結(jié)構(gòu)形式也呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，從這個(gè)意義上來講，國家結(jié)構(gòu)形式的實(shí)質(zhì)就是中央與地方的關(guān)系問題⑴在單一制下，全國只有一個(gè)最高立法機(jī)關(guān)和中央政府；國家有統(tǒng)一的憲法和統(tǒng)一的最高權(quán)力機(jī)關(guān)；國民具有統(tǒng)一的國籍；在國家內(nèi)部按地域劃分行政區(qū)域，各行政區(qū)域的地方政府都受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；在對(duì)外關(guān)系以及國際事務(wù)中，中央政權(quán)代表國家行政主權(quán)，地方政權(quán)對(duì)外不具有獨(dú)立性⑵在聯(lián)邦制下，國家整體與組成部分之間的關(guān)系不是中央與地方的關(guān)系，而是權(quán)限范圍不同的中央與中央的關(guān)系，它們各自的權(quán)限范圍由聯(lián)邦憲法規(guī)定，并在規(guī)定的范圍內(nèi)享有最高的權(quán)力，直接行使于人民，彼此之間不得相互干涉。聯(lián)邦制國家有統(tǒng)一的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和聯(lián)邦政府；有統(tǒng)一的憲法和法律，但各聯(lián)邦組成成員還有各自憲法和法律，聯(lián)邦法律高于各成員的法律；國民具有統(tǒng)一的國籍；聯(lián)邦國家除設(shè)立作為聯(lián)邦國家機(jī)構(gòu)的立法、行政、司法等機(jī)關(guān)外，各成員還設(shè)各自的立法、行政、司法等機(jī)關(guān)；聯(lián)邦國家與各成員單位之間實(shí)行分權(quán)，各自的權(quán)力由聯(lián)邦國家憲法規(guī)定；在對(duì)外關(guān)系以及國際事務(wù)中，聯(lián)邦國家以及聯(lián)邦政府享有主權(quán)和外交權(quán)，但各聯(lián)邦成員享有由聯(lián)邦憲法所規(guī)定的一定的獨(dú)立性單一制兩類：主要通過立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督的方式進(jìn)行⑴通用法律⑵私法律⑶部門命令和規(guī)章⑷臨時(shí)、特別命令？權(quán)力如何劃分：美國聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系是聯(lián)邦關(guān)系，各自在其管理的領(lǐng)域擁有最高的權(quán)力，但是政府 的地位要高于州政府，它作為全國的代表行使國家最高權(quán)力，而州政府則享有較為廣泛的自治權(quán)。聯(lián)邦與聯(lián)邦成員之間的權(quán)限分配由憲法明確界定。憲法在積極方面，列舉聯(lián)邦有某種權(quán)限；在消極方面，根本上各州行使某種權(quán)限。美國是實(shí)際聯(lián)邦制的典型國家，聯(lián)邦權(quán)限實(shí)行列舉方式，而各州的權(quán)限則實(shí)行保留方式：自19世紀(jì)未以來，美國加強(qiáng)了對(duì)地方自治的發(fā)展和推選。美國在城市的成立和管理過程中，市是經(jīng)過州的特許而成立的，并同時(shí)賦予市更多的自主權(quán)；與此同時(shí)，現(xiàn)代化和人口的增長也要求縣政府提供更多的服務(wù)，許多州也給 縣更大的決策權(quán)和靈活性。有的州還把地方自治的原則寫進(jìn)了州憲法，限制州議會(huì)和州官員干預(yù)地方的權(quán)力，形成所謂，立憲地方自治，這種狀況被稱為州內(nèi)的二元聯(lián)邦制。盡管地方自治權(quán)有了一些擴(kuò)大，但它沒有改變地方政府對(duì)州的從屬地位。而且，地方政府在財(cái)政上對(duì)聯(lián)邦和州的依賴并沒有改變，州政府借此進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)地方政府的控制(地方政府在國家政治生活中的地位)一是對(duì)所管轄區(qū)域進(jìn)行有效的統(tǒng)治和管理，謀求該區(qū)域的社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展，進(jìn)而確保全國的穩(wěn)定和統(tǒng)治階級(jí)對(duì)全國的統(tǒng)治；二是承擔(dān)對(duì)社會(huì)的錯(cuò)綜復(fù)雜、細(xì)致入微的事務(wù)；三是按中央政府的要求向公眾提供私人性社會(huì)服務(wù)：中央政府與地方政府關(guān)系格局的形成是多因素綜合作用的結(jié)果，這些因素包括：一是經(jīng)濟(jì)管理體制 ；二是社會(huì)政治制度，三是國家結(jié)構(gòu)形式；四是歷史文化傳統(tǒng)，此外還有地理因素、國內(nèi)國外局勢、國際環(huán)境等非體制因素：涉及政治和行政兩大領(lǐng)域。政治領(lǐng)域的劃分反映到聯(lián)邦制國家涉及主權(quán)，反映在單一制國家，則與主權(quán)無關(guān)。通常表現(xiàn)為立法權(quán)力的劃分。行政領(lǐng)域的權(quán)限劃分，表現(xiàn)為國家對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理方面的權(quán)限劃分，即誰對(duì)這些社會(huì)公共事務(wù)的管理作出決定，誰去執(zhí)行決定和進(jìn)行管理。一般來說社會(huì)公共事務(wù)可分為三類：一類是與國家整體利益相關(guān)的事務(wù)，這類事務(wù)必須作為一個(gè)整體來考慮，權(quán)限屬于中央；另一類只與當(dāng)?shù)鼐用窭嬗嘘P(guān)的事務(wù)，這類事務(wù)完全可以由地方?jīng)Q定和管理；第三類是與國家整體利益有關(guān)，但必須在地方執(zhí)行、實(shí)施的事務(wù)，其權(quán)限即可歸屬中央也可歸屬地方：中央政府對(duì)地方政府的控制是指中央政府對(duì)地方政府權(quán)限行使或不行使所實(shí)施的控制。控制的目 的在于確保國家的統(tǒng)一和維護(hù)中央政府的法定權(quán)威。這種控制不斷加強(qiáng)，主要原因：一是地方政府承擔(dān)職能中有一些具有全國性的性質(zhì)，需要中央政府對(duì)此制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)并加以執(zhí)行，以免造成混亂；二是各地的資源不平衡，中央需加以財(cái)政資助，對(duì)資助的有效利用，中央必須加強(qiáng)監(jiān)控；三是克服地方利益主義需要中央加強(qiáng)對(duì)地方政府的控制：一是確保地方政府權(quán)力行使符合中央政府的預(yù)期目標(biāo)和規(guī)范；二是有助于促進(jìn)地方政府更好地行使其權(quán)限；三是有效地防止地方政府的不當(dāng)