【正文】 執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置要充分保證執(zhí)行工作的開展。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難逃初級(jí)階段必然存在的地域經(jīng)濟(jì)的制約，地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義與人治惡習(xí)的合流無(wú)時(shí)不在地羈絆著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康 發(fā)展，尤其成為當(dāng)事人難以實(shí)現(xiàn)債權(quán)的一只黑手，執(zhí)行成為司法工作的第一道難題?！皥?zhí)行難”成了上個(gè)世紀(jì)留下來(lái)的一個(gè)遺憾，也是跨入新世紀(jì)必須解決而尚未解決的一道跨世紀(jì)的難題。在本文里，將認(rèn)真剖析“執(zhí)行難”形成的原因，并積極籌劃、設(shè)計(jì)解決“執(zhí)行難”問題的方案，有效地為執(zhí)行工作的正常運(yùn)行創(chuàng)造良好的 社會(huì) 空間。一、造成“執(zhí)行難”的法院外部原因（一）地方和部門保護(hù)主義作祟。這是阻礙人民法院執(zhí)行工作順利開展的最主要的原因。{2} 在強(qiáng)制執(zhí)行工作中，地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義的干擾滲透在各個(gè)方面，它的存在、原因十分復(fù)雜，可以說(shuō)是眾因素復(fù)合作用的生成物。{3}幾千年的封建文化、閉關(guān)自守、小農(nóng)意識(shí)、鄉(xiāng)土觀念的影響根深蒂。改革開放、社會(huì)進(jìn)步促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，各地區(qū)、各行業(yè)的發(fā)展很不平衡，區(qū)域性的差異束縛著人們的思維形式。司法隸屬行政導(dǎo)致長(zhǎng)官意識(shí)，以言代法屢見不鮮。而在現(xiàn)行的管理體制下，直接關(guān)系法院發(fā)展和前途的人、財(cái)、物等權(quán)力基本上掌握在地方手里，導(dǎo)致法院難以真正地獨(dú)立于地方行使審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)，產(chǎn)生了司法地方化的傾向，這正是1999年中央11號(hào)文件所指出的地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義的具體表現(xiàn)形式之一。因此，地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義對(duì)司法上的平等性、公正性、統(tǒng)一性形成了嚴(yán)重的威脅。在強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)務(wù)中，出現(xiàn)了本地區(qū)案件不愿執(zhí)行，外地區(qū)案件不去執(zhí)行的現(xiàn)象。比如說(shuō)有的地方和部門對(duì)于局部利益的考慮，對(duì)一些 企業(yè) 實(shí)行所謂“掛牌保護(hù)”，外地法院不得執(zhí)行；甚至規(guī)定本地銀行對(duì)外地法院凍結(jié)的款項(xiàng)不得協(xié)助劃撥；有的地方以文件形式或口頭規(guī)定，執(zhí)行某些企業(yè)必須報(bào)請(qǐng)某級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。這些表現(xiàn)都給人民法院的執(zhí)行工作設(shè)置了重重障礙。由此造成的法院獨(dú)立性不夠。自上個(gè)世紀(jì)八十年代以來(lái)，我國(guó)實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制，各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)必須由同級(jí)政府確定，法院的財(cái)政與地方財(cái)政融為一體。因此，地 方法 院更多地傾向于從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的角度去執(zhí)行法律和行使司法權(quán)，而不著眼于國(guó)家法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。除此以外，在人事制度等方面，法院的司法行政職務(wù)和人員均由地方各級(jí)權(quán)利機(jī)關(guān)選舉、委任、罷免或任免。在實(shí)踐中，地方黨委、政府的組織人事部門“實(shí)際享有”對(duì)相應(yīng)各級(jí)法院主要領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦權(quán)和指派權(quán)，正是這種權(quán)力機(jī)構(gòu)上的隸屬和依附關(guān)系，使得地方法院無(wú)力抗衡地方行政的干預(yù)。中央的11號(hào)關(guān)于解決執(zhí)行難的文件雖然專門對(duì)執(zhí)行工作作出指導(dǎo)，黨委、人大也加強(qiáng)對(duì)法院執(zhí)行工作的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)、解決法院執(zhí)行工作的實(shí)際問題，為法院的執(zhí)行工作撐腰，打破地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義。但是，從 目前 的情況來(lái)看，因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義一般作用于被執(zhí)行人在本地區(qū)、申請(qǐng)執(zhí)行人在外地的執(zhí)行案件，由于訴訟當(dāng)事人分屬不同地方的訴訟案件，民事判決的執(zhí)行結(jié)果在一定的程度上與地方利益相聯(lián)系，因此，地方保護(hù)主義主要來(lái)源于各地方政府；各地的地方性立法囿于地方利益而忽視法制性原則；在地方性法規(guī)及地方規(guī)章之外，濫發(fā)規(guī)范性文件，濫用行政手段；對(duì)國(guó)家法律執(zhí)行不力，下位法違背或架空上位求；引進(jìn)外資立法方面具有盲目性，缺乏計(jì)劃性、透明性、連續(xù)性在司法方面，表現(xiàn)為片面保護(hù)本地當(dāng)事人，違背或?yàn)E用訴訟程序，各地法院適用地方性法規(guī)及規(guī)范性文件的情況增多，案件執(zhí)行方面，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，而部門保護(hù)主義是指申請(qǐng)執(zhí)行人和被申請(qǐng)執(zhí)行人都在本地，不存在地方利益不同的問題，但是雙方分屬不同部門，判決的執(zhí)行牽涉部門的利益而執(zhí)行雙方所屬的部門都為其自身盡力保護(hù)各自的利益不受影響。因此，相形之下地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義的存在嚴(yán)重影響了執(zhí)行工作的進(jìn)程。1998年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》出臺(tái)后，執(zhí)行工作的可操性加強(qiáng)，但仍有不足之處，因此，對(duì)于地主保護(hù)主義和部門保護(hù)主義這種維護(hù)手段我們應(yīng)采取有力的措施給予進(jìn)行制止：（1）我們只有加強(qiáng)執(zhí)行法律的立法工作，才能讓全社會(huì)對(duì)執(zhí)行工作有新的認(rèn)識(shí)。（2）健全和完善地方性的及社會(huì)管理的各項(xiàng)法律法規(guī)，規(guī)范社會(huì)管理和地方性的法律法規(guī)。（3）加強(qiáng)對(duì)于地方執(zhí)行工作的法律法規(guī)宣傳。（4）應(yīng)交叉執(zhí)行若有本地區(qū)的被執(zhí)行人有履行能力而未能執(zhí)行或是有地方保護(hù)主義的且立案之后超過(guò)六個(gè)月未能執(zhí)結(jié)的案件，可以辦理委托外地法院協(xié)助開展執(zhí)行工作，由此來(lái)創(chuàng)造良好的執(zhí)行條件，更加地便于執(zhí)行工作。（二）部分被執(zhí)行人規(guī)避法院的執(zhí)行也是造成“執(zhí)行難”的一個(gè)原因。這種原因?qū)嶋H上是反映了市場(chǎng)主體信用觀念和信用制度和相對(duì)缺失，很突出的表現(xiàn)就在于“賴帳逃債”不良的文化上。比如說(shuō)，“騙一把，是一把”、“要錢沒有，要命一條”、“欠債的是爺爺，討債的是孫子”等民俗諺語(yǔ)，就是這種民間文化和社會(huì)道德的真實(shí)寫照。對(duì)這種不良的文化和道德觀念，社會(huì)批判的聲音過(guò)于微弱，沒有對(duì)其形成強(qiáng)大的輿論壓力，使得嘗到了甜頭的人越發(fā)肆無(wú)忌憚。同時(shí)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信用制度還不夠健全，對(duì)經(jīng)濟(jì)交往中的種種欺詐行為制裁不力，對(duì)欠債不還者缺乏嚴(yán)厲的處罰措施，無(wú)形中縱容甚至助長(zhǎng)了這種失衡觀念和行為的滋長(zhǎng)和蔓延。譬如說(shuō)，對(duì)欠債不還的企業(yè)的法定代表人，沒有得力的責(zé)任追究制度，該升遷的照樣升遷；企業(yè)欠債破產(chǎn)關(guān)閉后，對(duì)企業(yè)主沒有實(shí)行相應(yīng)的“行業(yè)禁入”和“信用死亡”規(guī)則，使得它們有機(jī)會(huì)換個(gè)地方另辟財(cái)路。這種觀念上的落后和制度上的不健全，是“執(zhí)行難”得以滋長(zhǎng)的肥沃的社會(huì)土壤。要解決這個(gè)問題，有賴于社會(huì)道德風(fēng)尚的不斷純化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善。在當(dāng)前的執(zhí)行實(shí)踐中，那些被執(zhí)行人為規(guī)避法院執(zhí)行，逃避法律文書確定的義務(wù)，主要表現(xiàn)在想法設(shè)法轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，或公款私存、公車私掛，或多開戶頭、隱匿存款，或搞一些假的財(cái)產(chǎn)證明等，制造無(wú)履行能力的假象，欺騙法院，最終達(dá)到規(guī)避執(zhí)行的目的。但是，在對(duì)待被執(zhí)行人是否有意規(guī)避的問題上，我們應(yīng)該認(rèn)真加以識(shí)別，也就是要注意執(zhí)行中的經(jīng)濟(jì)原則。在執(zhí)行過(guò)程中，不排除有些情況下，確實(shí)是執(zhí)行過(guò)程無(wú)論程序和方法都是合法的，甚至是無(wú)可挑剔的，但是社會(huì)效果極差。例如執(zhí)行一案件引發(fā)了許多不安定因素，大批職工下崗，走向街頭，游行示威，堵塞 交通，甚至沖擊政府、黨委和法院。又如一個(gè)原本有希望繼續(xù)發(fā)展的企業(yè)，因執(zhí)行措施不當(dāng)就陷入困境，增加了社會(huì)負(fù)擔(dān)，結(jié)果原有的矛盾還未解決，又產(chǎn)生了新的更大的矛盾。因此，執(zhí)行中不僅要依法辦事，同時(shí)又必須兼顧社會(huì)效果，使法律效果與社會(huì)效果統(tǒng)一起來(lái)，并在執(zhí)行工作中體現(xiàn)最大的社會(huì)效果，這是對(duì)執(zhí)行工作提出的一個(gè)更高的要求。（三）立法滯后方面的原因執(zhí)行立法滯后，有關(guān)方面的法律、法規(guī)不健全，也是造成執(zhí)行難、難執(zhí)行的主要原因。執(zhí)行工作的整個(gè)過(guò)程必須依法進(jìn)行，而現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行法律、法規(guī)卻非常匱乏，而且分散、零亂的規(guī)定在各類審判程序的法規(guī)中，甚至有的相互抵觸或沖突。在被執(zhí)行人觸犯了某些法律條款，需要對(duì)其采取拘留措施時(shí)，現(xiàn)行法規(guī)要求不能異地拘留。在某些人明顯觸犯刑律時(shí)，據(jù)以執(zhí)行的法律、法規(guī)也不夠細(xì)致完善。另外，各相鄰間的法律法規(guī)也應(yīng)該相互協(xié)調(diào)，相互補(bǔ)充，而現(xiàn)實(shí)的立法也不盡人意。如果《中華人民共和國(guó)銀行法》對(duì)企業(yè)開戶進(jìn)行嚴(yán)格控制，就不會(huì)出現(xiàn)企業(yè)在銀行有多個(gè)賬戶的情況。再就是，微機(jī)聯(lián)網(wǎng)信息處理在利益的驅(qū)動(dòng)下，銀行與企業(yè)間相互串通，執(zhí)行人員前來(lái)查詢存款，銀行將存款額轉(zhuǎn)移或以“為儲(chǔ)戶保密”，或以“儲(chǔ)戶與賬號(hào)不符”等為由拒查。這些現(xiàn)象，使執(zhí)行工作受阻。二、造成“執(zhí)行難”的法院內(nèi)部原因（一）法院審理不兼顧執(zhí)行而造成的“執(zhí)行難”。在司法實(shí)踐中，審判與執(zhí)行嚴(yán)重脫節(jié)，將造成執(zhí)行困難。比如在立案和審判階段采取保全措施不力，需要先予執(zhí)行的而采取查封、扣押、凍結(jié)措施的，沒有及時(shí)采取，結(jié)果坐失執(zhí)行良機(jī)。{4}（二）法官的獨(dú)立性不夠在 中國(guó) 司法獨(dú)立原則受到很大限制，這是造成“執(zhí)行難”的原因的一個(gè)重要的方面。表現(xiàn)在：（1）在法院中，執(zhí)行庭法官始終是以法院工作人員而不是以法官個(gè)人身份出現(xiàn)在執(zhí)行程序中，他們對(duì)外代表法院履行職權(quán)，但卻要受院方的控制，院方又常常受到行政機(jī)關(guān)的影響。（2）法院內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制存在的問題，直接導(dǎo)致了執(zhí)行法官的不獨(dú)立。由于案件層層審批，大量案件的執(zhí)行由庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)或?qū)徟形瘑T會(huì)決定，案件執(zhí)行的好壞不能與執(zhí)行法官個(gè)人的責(zé)任聯(lián)系，即使不能執(zhí)行，也往往找不到負(fù)責(zé)任者。目前，隨著人們對(duì)“執(zhí)行難”的不滿的呼聲越來(lái)越高，法院執(zhí)行工作的效率和成果越來(lái)越成為影響法院形象的障礙，而法院系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)行的管理方式又加劇了法官責(zé)任心不強(qiáng)和執(zhí)行工作的低效率，產(chǎn)生了整個(gè)社會(huì)對(duì)審判機(jī)關(guān)的“信任危機(jī)”。（三）執(zhí)行管理效率低下和執(zhí)行程序缺乏監(jiān)督造成的“執(zhí)行難”現(xiàn)行執(zhí)行模式同審判模式一樣，實(shí)行由承辦個(gè)人負(fù)責(zé)到底的制度，個(gè)人執(zhí)行不僅力量分散、效率低，影響到案件的執(zhí)行質(zhì)量，而且在大案、要案及群體性案件越來(lái)越多的形勢(shì)下，個(gè)人對(duì)案件的處理顯得勢(shì)單力薄。同時(shí)，相對(duì)于審判程序而言，執(zhí)行程序立法中有關(guān)當(dāng)事人救濟(jì)手段的 內(nèi)容 較少。執(zhí)行案件處理均由個(gè)人決定，任意性很大，案件執(zhí)行的正確與否完全取決于執(zhí)行人員的水平和素質(zhì)，執(zhí)行程序缺乏有效監(jiān)督。這兩個(gè)方面處理不好也會(huì)造成案件的“執(zhí)行難”。（四）有些法院的執(zhí)行力量不足。在實(shí)際工作中，有一些法院在思想認(rèn)識(shí)上對(duì)執(zhí)行工作仍然重視不夠，在人財(cái)物方面對(duì)執(zhí)行工作仍然傾斜不足。（五）執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高和工作責(zé)任心不強(qiáng)造成的“執(zhí)行難”。在長(zhǎng)期被一些地方法院的領(lǐng)導(dǎo)忽視和曲解中，相當(dāng)一部分與水準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)的人員以“幫助債權(quán)人要錢”的心態(tài)走進(jìn)了執(zhí)行隊(duì)伍，這部分人搞執(zhí)行工作搞過(guò)審判工作，對(duì)法律法規(guī)和有關(guān)司法解釋 學(xué)習(xí)不夠、理解不透；有些執(zhí)行人員工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，對(duì)當(dāng)事人提供的信息和線索置若罔聞，工作拖拉，耽誤了執(zhí)行的最佳時(shí)機(jī)；有些執(zhí)行人員不深入調(diào)查 研究，不積極探索新的執(zhí)行方式和方法，使得一些動(dòng)動(dòng)腦筋稍加變通即可執(zhí)行的案件，被人為地當(dāng)作“骨頭案件”擱置起來(lái)，導(dǎo)致當(dāng)事人的不滿；還有些執(zhí)行人員對(duì)當(dāng)事人態(tài)度粗暴、蠻橫、生硬，使當(dāng)事人懷疑其有不軌執(zhí)行或越法行為?？傊?，這部分執(zhí)行人員的素質(zhì)有待提高，工作作風(fēng)有待改善。（六）執(zhí)行人員辦“人情案”和“關(guān)系案”造成的“執(zhí)行難”。法院的極個(gè)別執(zhí)行人員違反執(zhí)行法律，辦“人情案”和“關(guān)系案”，甚至接受吃請(qǐng)和賄賂。結(jié)果是，與申請(qǐng)執(zhí)行人關(guān)系好的，就違法執(zhí)行，肆意損害被執(zhí)行人或案外人的合法權(quán)益；與被執(zhí)行人關(guān)系好，就尋找借口，拖著不予執(zhí)行，使申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)利得不到及時(shí)、有效實(shí)現(xiàn)。極個(gè)別執(zhí)行人員的這些不廉潔行為，損害了人民法院公證司法的形象，造成了非常惡劣的社會(huì)影響。另外，執(zhí)行難的因素還有：由于前幾年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序不規(guī)范，致使有的責(zé)任分不清；少數(shù)企業(yè)法定代表人違法亂紀(jì)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失；有的合資企業(yè)申報(bào)注冊(cè)時(shí)就不符合法定條件；受宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控影響，有的企業(yè)效益下滑，瀕臨破產(chǎn)，缺乏償還能力；有的企業(yè)法定代表人法律意識(shí)淡薄，法律觀念不強(qiáng)。前兩年，企業(yè)之間相互搞擔(dān)保，當(dāng)法院依法追究其連帶責(zé)任時(shí)，認(rèn)為國(guó)有企業(yè)是國(guó)家的，欠債也是國(guó)家的，自己不愿履行法律義務(wù)償還債務(wù)，等等。