【正文】 地控制質(zhì)量、工期，合理控制投資，發(fā)揮項目效益。二、政府法定機構(gòu)與代建制政府法定機構(gòu)是指各級政府機關(guān)下設(shè)的受政府機構(gòu)委托行使一定行政職能的各類事業(yè)單位或參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位。由于各地代建制試行過程中，成立的機構(gòu)名稱不同，管轄內(nèi)容尚有差異，單位性質(zhì)也略有不同，我們將國內(nèi)的建筑公務(wù)局（署、處）、建管中心、公益性項目中心等機構(gòu)的共性抽象出來，統(tǒng)稱為適應(yīng)代建制管理成立的政府法定機構(gòu)。此類代政府行使行政專業(yè)職能的機構(gòu)，并非中國獨有，只是稱呼不同。性質(zhì)相同或類似的情況美國、日本、新加坡普遍存在。我們把政府法定機構(gòu)這個概念引入就是要表明，經(jīng)過多年的研究證實，政府投資項目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場化就好，這個領(lǐng)域市場失靈是最為常見的。而且，設(shè)立這樣的法定機構(gòu)，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問題，無論是直接委托代建還是招標確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對等的地位，明確民事法律責(zé)任。避免了有些地方由發(fā)改委、財政局直接委托并簽訂代建合同的情況。政府投資項目特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，是城市生命線，應(yīng)該有一個政府法定機構(gòu)來負責(zé)，這種性質(zhì)的單位一是人員穩(wěn)定、職能固定。二是由于其性質(zhì)決定了是政府的一個專門建設(shè)管理的執(zhí)行機構(gòu)，天然地沒有其自身利益，只有國家利益和社會責(zé)任。機構(gòu)穩(wěn)定的特點使得它對政府投資項目的質(zhì)量終身制不能免責(zé)，非常有利于全壽命期內(nèi)的管理和質(zhì)量追蹤。政府法定機構(gòu)的發(fā)展模式，已經(jīng)從根本上將“投資、建設(shè)、管理、使用”進行了分離，回避了原來國有資產(chǎn)投資的自行建設(shè)弊端，也回避了指揮部制這種臨時機構(gòu)的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實踐和理論研究證實，重大政府投資項目，關(guān)系民生的實事項目，影響本地正常運營的公益項目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機構(gòu)進行直接代建，而一般性、非重要項目可以由法定機構(gòu)通過市場招標形式委托有實力的代建公司實施，但是對政府投資的直接責(zé)任人仍然是法定機構(gòu)，不能免責(zé)，這就避免了代建公司由于不穩(wěn)定的問題而造成責(zé)任推諉，追溯無著落。三、代建制模式發(fā)展的主導(dǎo)方向按照市場方式選擇代建企業(yè)簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關(guān)系。這種形式下的代建企業(yè)性質(zhì)決定了追求利潤最大化。代建企業(yè)為政府投資項目節(jié)約資金，降低投入天生動力不足，與政府項目管理有目標差異，而政府法定機構(gòu)與政府在項目管理目標上天然地沒有差異。那么，這種委托代理關(guān)系由于目標上的差異，以及信息不對等必然存在兩個核心問題——逆向選擇和道德風(fēng)險。逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進行交易的一方擁有對方不具備的某些信息，而這些信息可能會影響對方的利益。為此，占據(jù)信息劣勢方就有可能作出對自己不利的選擇。市場效率和經(jīng)濟效益會因此而降低，逆向選擇客觀上會導(dǎo)致不合理的市場分配行為。道德風(fēng)險（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時損害了委托人的利益，而且并不承擔(dān)由此造成的后果。道德風(fēng)險產(chǎn)生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標差異。這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機構(gòu)，代理人就是代理企業(yè)。實際情況是代建企業(yè)大都追求利潤最大化，在這種目標的驅(qū)使下，要期望它為政府把關(guān)是不合邏輯的，也只有政府法定機構(gòu)才能真正擔(dān)當(dāng)起政府投資項目的代建這一社會責(zé)任。政府法定機構(gòu)管理項目是政府投資項目“代建制”模式發(fā)展的主導(dǎo)方向，它的優(yōu)勢在于以下幾個方面：（一）由于它是一個政府行政機關(guān)下屬的一個常設(shè)單位，承擔(dān)投資項目管理，具有長期性、穩(wěn)定性和可追溯性。（二）由于它是財政解決運營經(jīng)費的法定機構(gòu)，因此，在工程管理中，天然地沒有自己的經(jīng)濟利益和利潤追求，這是與代建項目管理公司的最大區(qū)別。（三）代建制模式下政府法定機構(gòu)的存在使專業(yè)技術(shù)、管理人才相對穩(wěn)定，充分發(fā)揮機構(gòu)的人才集聚效應(yīng)。（四）代建制模式下政府法定機構(gòu)非常有利于發(fā)揮公共協(xié)調(diào)和決策優(yōu)勢。（五）代建制模式下政府法定機構(gòu)建立，有利于監(jiān)察執(zhí)法部門集中監(jiān)督，更好地防止權(quán)力尋租，抵制腐敗。當(dāng)然，政府法定機構(gòu)模式為主導(dǎo)方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問題，包括：相關(guān)的法律、政策法規(guī)、規(guī)章還不配套，還沒有一部關(guān)于政府投資項目的代建管理辦法；項目管理的市場還沒有完全培育，項目管理公司良莠不齊；政府法定機構(gòu)內(nèi)部如何創(chuàng)新機制，等等?？傊?，我國“代建制”模式還是一個值得深入研究的課題，特別是在國家投資4萬億拉動內(nèi)需和大部制改革之際，更需廣大建設(shè)管理者積極探索，深入實踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規(guī)使“代建制”管理模式健康發(fā)展。（作者系蘇州市建設(shè)局副局長、高級工程師）第五篇：政府投資項目代建制的發(fā)展趨勢政府投資項目“代建制”的發(fā)展趨勢隨著我國投資體制改革的深入，政府投資項目的建設(shè)管理模式正由“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。改變長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式實行“財政投資，政府管理”的單一模式，通過推行政府投資項目“代建制”的管理模式，實現(xiàn)政府投資項目專業(yè)化建設(shè)管理，并最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。據(jù)了解，近年以來，全國各地像上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴州、蘇州和廈門等地方均已開始了“代建制”的試點。筆者通過對各地試點情況和實踐經(jīng)驗的比較分析，認為主要可以歸納為上海模式、重慶模式和深圳模式三種。從目前各地的實踐經(jīng)驗來看，上海模式和重慶模式是比較成功的。深圳模式雖然也取得了可喜的成績，但在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務(wù)局統(tǒng)管了所有的代建項目，權(quán)力過分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項目計劃不能完成的現(xiàn)象。深圳模式屬于一種“交鑰匙”總承包形式，不通過招投標，統(tǒng)一由工務(wù)局代建，實質(zhì)上是既沒有被代理單位，又沒有代建單位。上海模式和重慶模式是值得借鑒和推廣的“代建制”模式?！按ㄖ啤迸c“交鑰匙”總承包的區(qū)別“代建制”與“交鑰匙”總承包這兩種在國際上廣泛運用的現(xiàn)代項目管理模式有著很大區(qū)別。項目“代建制”最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制ＣＭ制。ＣＭ制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來負責(zé)整個工程項目的管理，包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計師和承包商，業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負責(zé)。采用ＣＭ制進行項目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理。現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項目建設(shè)人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項目代建人對項目招投標和勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設(shè)管理行為。而政府投資項目“代建制”，則是指政府投資項目經(jīng)過規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其它企業(yè)，代理投資人或建設(shè)單位組織和管理項目的建設(shè)。工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設(shè)計、采購、施工、試運行竣工驗收等實行全過程或若干階段的承包。其中，“交鑰匙”總承包即設(shè)計一采購一施工總承包，簡稱ＥＰＣ要求總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計、設(shè)備材料采購、施工、試運行等服務(wù)工作，實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責(zé)，承包商在試運行階段還需承擔(dān)技術(shù)服務(wù)。顯然，“代建制”與“交鑰匙”總承包方式不能混為一談?！按ㄖ啤笔菍ㄔO(shè)管理費用的承包，代建單位具有項目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設(shè)資金的支配權(quán)，同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任包括投資保值責(zé)任。而總承包是對工程造價的整體承包，總承包商不具備項目法人地位，從而無法行使全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，因而，項目使用單位無法從項目建設(shè)中超脫出來。“代建制”模式的完善與推廣通過綜合分析研究上海模式和重慶模式，筆者認為，在“代建制”模式中應(yīng)該存在五大主體：政府、業(yè)主／投資方、代建單位、設(shè)計和施工承建商、使用單位／運營單位。這五大主體之間的關(guān)系是：政府成立投資公司作為項目業(yè)主／投資方，政府主管部門負責(zé)對建設(shè)項目和建設(shè)市場進行監(jiān)管；業(yè)主／投資方按照招商合同負責(zé)選擇代建單位，并對建設(shè)項目進行融資和按照合同撥付建設(shè)款項，接受財政部門審核；代建單位按照與業(yè)主簽定的合同負責(zé)項目的建設(shè)管理，并接受政府和業(yè)主／投資方的監(jiān)管；設(shè)計和施工承建商按照合同負責(zé)進行項目的設(shè)計與施工，并接受代建單位的管理；使用單位或運營單位最終使用或運營竣工后的項目，并在使用或運用過程中接受政府和業(yè)主／投資方監(jiān)管。在整個操作過程中，代建單位、設(shè)計和施工承建商和運營單位一般都需要通過市場公開招投標確定。代建單位的培育是“代建制”推行的關(guān)鍵，相關(guān)法律法規(guī)的制定是“代建制”實施的基礎(chǔ)，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會全面開放建設(shè)代理市場，培育代建主體，制定規(guī)章制度，完善代理合同，加強政府監(jiān)督，吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過公平競爭的方式參與政府投資工程代建，是深化“代建制”改革與推廣的必然選擇?！按ㄖ啤笔请S著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會分工的擴大以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，項目實施的專業(yè)化要求，技術(shù)含量日益增加而逐漸被世界發(fā)達國家廣泛應(yīng)用的一種工程建設(shè)項目實施管理方式，是以專業(yè)的項目管理公司代替政府龐大的臨時管理組織。它使項目管理技術(shù)、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進；政府不用組織相應(yīng)的管理機構(gòu)，能夠有效地防止公務(wù)員隊伍膨脹；通過市場的方式轉(zhuǎn)移項目建設(shè)費用超支的風(fēng)險。政府不介入具體的經(jīng)濟活動，既符合國際慣例，有利于維護正常的市場運行秩序，又可有效地杜絕公務(wù)人員產(chǎn)生腐敗。因此，實行項目法人制、推廣項目“代建制”是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是政府投資項目建設(shè)管理體制改革的必然趨勢。