【正文】 地控制質量、工期，合理控制投資，發(fā)揮項目效益。二、政府法定機構與代建制政府法定機構是指各級政府機關下設的受政府機構委托行使一定行政職能的各類事業(yè)單位或參照公務員管理的事業(yè)單位。由于各地代建制試行過程中，成立的機構名稱不同，管轄內容尚有差異，單位性質也略有不同，我們將國內的建筑公務局（署、處）、建管中心、公益性項目中心等機構的共性抽象出來，統(tǒng)稱為適應代建制管理成立的政府法定機構。此類代政府行使行政專業(yè)職能的機構，并非中國獨有，只是稱呼不同。性質相同或類似的情況美國、日本、新加坡普遍存在。我們把政府法定機構這個概念引入就是要表明，經過多年的研究證實，政府投資項目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場化就好，這個領域市場失靈是最為常見的。而且，設立這樣的法定機構，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問題，無論是直接委托代建還是招標確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對等的地位，明確民事法律責任。避免了有些地方由發(fā)改委、財政局直接委托并簽訂代建合同的情況。政府投資項目特別是城市基礎設施建設項目，是城市生命線，應該有一個政府法定機構來負責，這種性質的單位一是人員穩(wěn)定、職能固定。二是由于其性質決定了是政府的一個專門建設管理的執(zhí)行機構，天然地沒有其自身利益，只有國家利益和社會責任。機構穩(wěn)定的特點使得它對政府投資項目的質量終身制不能免責，非常有利于全壽命期內的管理和質量追蹤。政府法定機構的發(fā)展模式，已經從根本上將“投資、建設、管理、使用”進行了分離，回避了原來國有資產投資的自行建設弊端，也回避了指揮部制這種臨時機構的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實踐和理論研究證實，重大政府投資項目，關系民生的實事項目，影響本地正常運營的公益項目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機構進行直接代建，而一般性、非重要項目可以由法定機構通過市場招標形式委托有實力的代建公司實施，但是對政府投資的直接責任人仍然是法定機構，不能免責，這就避免了代建公司由于不穩(wěn)定的問題而造成責任推諉，追溯無著落。三、代建制模式發(fā)展的主導方向按照市場方式選擇代建企業(yè)簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關系。這種形式下的代建企業(yè)性質決定了追求利潤最大化。代建企業(yè)為政府投資項目節(jié)約資金，降低投入天生動力不足，與政府項目管理有目標差異，而政府法定機構與政府在項目管理目標上天然地沒有差異。那么，這種委托代理關系由于目標上的差異，以及信息不對等必然存在兩個核心問題——逆向選擇和道德風險。逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進行交易的一方擁有對方不具備的某些信息，而這些信息可能會影響對方的利益。為此，占據信息劣勢方就有可能作出對自己不利的選擇。市場效率和經濟效益會因此而降低，逆向選擇客觀上會導致不合理的市場分配行為。道德風險（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時損害了委托人的利益，而且并不承擔由此造成的后果。道德風險產生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標差異。這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機構，代理人就是代理企業(yè)。實際情況是代建企業(yè)大都追求利潤最大化，在這種目標的驅使下，要期望它為政府把關是不合邏輯的，也只有政府法定機構才能真正擔當起政府投資項目的代建這一社會責任。政府法定機構管理項目是政府投資項目“代建制”模式發(fā)展的主導方向，它的優(yōu)勢在于以下幾個方面：（一）由于它是一個政府行政機關下屬的一個常設單位，承擔投資項目管理，具有長期性、穩(wěn)定性和可追溯性。（二）由于它是財政解決運營經費的法定機構，因此，在工程管理中，天然地沒有自己的經濟利益和利潤追求，這是與代建項目管理公司的最大區(qū)別。（三）代建制模式下政府法定機構的存在使專業(yè)技術、管理人才相對穩(wěn)定，充分發(fā)揮機構的人才集聚效應。（四）代建制模式下政府法定機構非常有利于發(fā)揮公共協(xié)調和決策優(yōu)勢。（五）代建制模式下政府法定機構建立，有利于監(jiān)察執(zhí)法部門集中監(jiān)督，更好地防止權力尋租，抵制腐敗。當然，政府法定機構模式為主導方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問題，包括：相關的法律、政策法規(guī)、規(guī)章還不配套，還沒有一部關于政府投資項目的代建管理辦法；項目管理的市場還沒有完全培育，項目管理公司良莠不齊；政府法定機構內部如何創(chuàng)新機制，等等?？傊?，我國“代建制”模式還是一個值得深入研究的課題，特別是在國家投資4萬億拉動內需和大部制改革之際，更需廣大建設管理者積極探索，深入實踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規(guī)使“代建制”管理模式健康發(fā)展。（作者系蘇州市建設局副局長、高級工程師）第五篇：政府投資項目代建制的發(fā)展趨勢政府投資項目“代建制”的發(fā)展趨勢隨著我國投資體制改革的深入，政府投資項目的建設管理模式正由“建設、監(jiān)管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉化。改變長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式實行“財政投資，政府管理”的單一模式，通過推行政府投資項目“代建制”的管理模式，實現政府投資項目專業(yè)化建設管理，并最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。據了解，近年以來，全國各地像上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴州、蘇州和廈門等地方均已開始了“代建制”的試點。筆者通過對各地試點情況和實踐經驗的比較分析，認為主要可以歸納為上海模式、重慶模式和深圳模式三種。從目前各地的實踐經驗來看，上海模式和重慶模式是比較成功的。深圳模式雖然也取得了可喜的成績，但在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務局統(tǒng)管了所有的代建項目，權力過分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現了政府投資項目計劃不能完成的現象。深圳模式屬于一種“交鑰匙”總承包形式，不通過招投標，統(tǒng)一由工務局代建，實質上是既沒有被代理單位，又沒有代建單位。上海模式和重慶模式是值得借鑒和推廣的“代建制”模式?！按ㄖ啤迸c“交鑰匙”總承包的區(qū)別“代建制”與“交鑰匙”總承包這兩種在國際上廣泛運用的現代項目管理模式有著很大區(qū)別。項目“代建制”最早起源于美國的建設經理制ＣＭ制。ＣＭ制是業(yè)主委托一稱為建設經理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務范圍內以業(yè)主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業(yè)主則對建設經理的一切行為負責。采用ＣＭ制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理。現在所推行的“代建制”是將項目建設人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目招投標和勘察、設計、施工、監(jiān)理等建設全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設管理行為。而政府投資項目“代建制”，則是指政府投資項目經過規(guī)定的程序，委托有相應資質的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其它企業(yè)，代理投資人或建設單位組織和管理項目的建設。工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行竣工驗收等實行全過程或若干階段的承包。其中，“交鑰匙”總承包即設計一采購一施工總承包，簡稱ＥＰＣ要求總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務。顯然，“代建制”與“交鑰匙”總承包方式不能混為一談?！按ㄖ啤笔菍ㄔO管理費用的承包，代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設資金的支配權，同時承擔相應的責任包括投資保值責任。而總承包是對工程造價的整體承包，總承包商不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利并承擔相應責任，因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。“代建制”模式的完善與推廣通過綜合分析研究上海模式和重慶模式，筆者認為，在“代建制”模式中應該存在五大主體：政府、業(yè)主／投資方、代建單位、設計和施工承建商、使用單位／運營單位。這五大主體之間的關系是：政府成立投資公司作為項目業(yè)主／投資方，政府主管部門負責對建設項目和建設市場進行監(jiān)管；業(yè)主／投資方按照招商合同負責選擇代建單位，并對建設項目進行融資和按照合同撥付建設款項，接受財政部門審核；代建單位按照與業(yè)主簽定的合同負責項目的建設管理，并接受政府和業(yè)主／投資方的監(jiān)管；設計和施工承建商按照合同負責進行項目的設計與施工，并接受代建單位的管理；使用單位或運營單位最終使用或運營竣工后的項目，并在使用或運用過程中接受政府和業(yè)主／投資方監(jiān)管。在整個操作過程中，代建單位、設計和施工承建商和運營單位一般都需要通過市場公開招投標確定。代建單位的培育是“代建制”推行的關鍵，相關法律法規(guī)的制定是“代建制”實施的基礎，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會全面開放建設代理市場，培育代建主體，制定規(guī)章制度，完善代理合同，加強政府監(jiān)督，吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過公平競爭的方式參與政府投資工程代建，是深化“代建制”改革與推廣的必然選擇?！按ㄖ啤笔请S著市場經濟的發(fā)展和社會分工的擴大以及社會經濟發(fā)展水平的不斷提高，項目實施的專業(yè)化要求，技術含量日益增加而逐漸被世界發(fā)達國家廣泛應用的一種工程建設項目實施管理方式，是以專業(yè)的項目管理公司代替政府龐大的臨時管理組織。它使項目管理技術、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進；政府不用組織相應的管理機構，能夠有效地防止公務員隊伍膨脹；通過市場的方式轉移項目建設費用超支的風險。政府不介入具體的經濟活動，既符合國際慣例，有利于維護正常的市場運行秩序，又可有效地杜絕公務人員產生腐敗。因此，實行項目法人制、推廣項目“代建制”是社會主義市場經濟發(fā)展的必然要求，是政府投資項目建設管理體制改革的必然趨勢。