【導(dǎo)讀】自改革開放以來，中國(guó)社會(huì)組織如同雨后春筍般地迅速發(fā)展。社會(huì)組織的發(fā)展得益于良好的。內(nèi)部、外部環(huán)境。中國(guó)經(jīng)過三十年的改革開放，政府逐步從全面干預(yù)社會(huì)生活的方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤ＶС稚鐣?huì)和市場(chǎng)提供公共服務(wù)。中國(guó)的社會(huì)組織出現(xiàn)在不同的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，諸如艾滋病。1988年出臺(tái)了《基金會(huì)管理辦法》，1989年制定了《社會(huì)團(tuán)體登記與管理?xiàng)l例》，1998年頒布了《民辦非企業(yè)單位登記和管理暫行規(guī)定》。定的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》取代了原先的《基金會(huì)管理辦法》。與此同時(shí)，民政部正在修改《社。會(huì)團(tuán)體登記與管理?xiàng)l例》。此外，隨著中國(guó)加入WTO后伴隨著各項(xiàng)國(guó)際公約的簽署，一定。易糾紛逐漸增多，民間的行業(yè)協(xié)會(huì)凸現(xiàn)出了存在的價(jià)值。隨著中國(guó)和諧社會(huì)構(gòu)建逐步展開，社會(huì)組織在其中的作用越發(fā)明顯。許多國(guó)際NGO在中國(guó)境內(nèi)并沒有進(jìn)行合法注冊(cè)，只不過聯(lián)系到具體的政府部門。2020年開始的“新長(zhǎng)城特困高中生自強(qiáng)班項(xiàng)目”和“新長(zhǎng)城陽(yáng)光操場(chǎng)項(xiàng)目”由1人負(fù)責(zé)，

　　

【正文】 點(diǎn)的不斷調(diào)整，來強(qiáng)化對(duì)中國(guó)公民社會(huì)的影響。調(diào)查表明，官方發(fā)展援助對(duì) NGO 的影響度與 ODA 占這些 NGO 運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的比例成正相關(guān)關(guān)系（表 1）。官方發(fā)展援助對(duì)機(jī)構(gòu)影響很大的受訪 NGO 中， ODA 比例一般都保持在 20%以上。官方發(fā)展援助對(duì)機(jī)構(gòu)影響一般的受訪 NGO 中， ODA 比例一般占了 1520%。官方發(fā)展 援助對(duì)機(jī)構(gòu)影響較小或幾乎沒有影響的受訪 NGO 中， ODA 比例大體在 7%以下。受訪 NGO 認(rèn)為官方發(fā)展援助對(duì)于機(jī)構(gòu)的影響主要體現(xiàn)在籌資策略、項(xiàng)目領(lǐng)域、機(jī)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略以及項(xiàng)目運(yùn)作管理方式、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)等領(lǐng)域。 表 1 “ ODA 占機(jī)構(gòu)運(yùn)作經(jīng)費(fèi)比例”與“ ODA 對(duì)機(jī)構(gòu)影響大小”關(guān)系 ODA 影響度 ODA 比例 機(jī)構(gòu)編號(hào) 影響很大 90% NGOA17 50% NGOA16 35% NGOA07 影響較大 20% NGOA14 17% NGOA05 2% NGOA06 影響一般 20% NGOA12 20% NGOA15 16% NGOA13 15% NGOA11 影響較小 7% NGOA10 5% NGOA04 5% NGOA02 5% NGOA09 5% NGOA08 1% NGOA03 幾乎沒有影響 1% NGOA01 關(guān)于對(duì)華官方發(fā)展援助的近期變動(dòng) [10]，所調(diào)查的大多數(shù) NGO 都比較了解，當(dāng)然也有一小部分 NGO 并不是很清楚。針對(duì)目前以及未來對(duì)華官方發(fā)展援助的 不確定性，對(duì)于中國(guó)公民社會(huì)產(chǎn)生了程度不一的影響；這種影響主要取決于 NGO 對(duì)官方發(fā)展援助的依賴程度。因此，NGO 對(duì)于官方發(fā)展援助的調(diào)整持一種有限樂觀的謹(jǐn)慎態(tài)度?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，被調(diào)查機(jī)構(gòu)中， 30%的機(jī)構(gòu)表示“看情況而定”， 60%的機(jī)構(gòu)表示會(huì)做出相應(yīng)調(diào)整，并表示如果有調(diào)整，具體方面的傾向依次為：“調(diào)整籌資方向與策略”、“關(guān)注新領(lǐng)域，加強(qiáng)對(duì)新領(lǐng)域的學(xué)習(xí)與研究”、“及時(shí)了解對(duì)華援助的政策及重點(diǎn)領(lǐng)域的變化”、“探討項(xiàng)目與人才管理的新機(jī)制”、“調(diào)整機(jī)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”等等。 （三）、社會(huì)組織的問責(zé)機(jī)制 中國(guó) 社會(huì)組織的發(fā)展總體而言處于初級(jí)階段，在外部監(jiān)督的諸多方面與其他國(guó)家社會(huì)組織發(fā)展的類似階段有相似特征、并有向西方發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)傾向，主要表現(xiàn)在行業(yè)問責(zé)和社會(huì)問責(zé)方面，如資助方問責(zé)、行業(yè)自律行動(dòng)、媒體與公眾監(jiān)督；而在與政府有關(guān)的監(jiān)管與問責(zé)方面，與其他國(guó)家類似，普遍受本國(guó)政治文化和體制因素影響，表現(xiàn)為中國(guó)社會(huì)組織在政策制度環(huán)境和政府監(jiān)督管理方面有著明顯的中國(guó)特色。下面分別從政策制度環(huán)境、政府監(jiān)督管理、資助方的問責(zé)、行業(yè)自律行動(dòng)、媒體與公眾監(jiān)督五個(gè)方面分別闡述中國(guó)社會(huì)組織的外部監(jiān)督情況。 政策制度環(huán)境 概況性 地說，中國(guó)社會(huì)組織所面臨的政策制度環(huán)境可謂“宏觀鼓勵(lì)”而“微觀約束”（俞可平， 2020： 2526）：這里的“宏觀鼓勵(lì)”是指，從總體上說，中國(guó)《憲法》和黨的基本政策對(duì)社會(huì)組織所持的肯定態(tài)度奠定了其政治合法性基礎(chǔ)，改革開放以來，中國(guó)政府的職能轉(zhuǎn)型與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又為社會(huì)組織開拓了現(xiàn)實(shí)的社會(huì)發(fā)展空間；這里的“微觀約束”是指，從政府有關(guān)部門針對(duì)社會(huì)組織所制定的各種法規(guī)條例、從政府職能部門對(duì)社會(huì)組織所實(shí)施的高門檻登記和雙重管理機(jī)制、從政府對(duì)社會(huì)組織的歷次宏觀“整理”調(diào)控來看，中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展受到了嚴(yán)格的管理控制。 正是在這種宏觀鼓勵(lì)而微觀約束的外部環(huán)境下，在這種制度空間要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)際空間的情況下，中國(guó)社會(huì)組織磕磕絆絆地走出了自己的發(fā)展之路，外部利益相關(guān)者也正是在這種外部環(huán)境下，與磕磕絆絆的中國(guó)社會(huì)組織展開了他們之間獨(dú)特的對(duì)話。 政府監(jiān)督管理 當(dāng)前，中國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管主要是從注冊(cè)登記、日常監(jiān)督管理、年度財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)審計(jì)三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行的，而稅務(wù)規(guī)制發(fā)揮作用很小，司法監(jiān)督通常也只在發(fā)現(xiàn)較嚴(yán)重違規(guī)行為時(shí)才介入；因此可以說，中國(guó)政府對(duì)公民社會(huì)監(jiān)督主要停留于行政問責(zé)層次。行政問責(zé)的管理方式具體包括：（ 1）由業(yè)務(wù)主管 單位審查許可（前提是社會(huì)組織需尋找和掛靠業(yè)務(wù)主管部門）和民政部門登記許可的登記管理制度（雙重許可）；（ 2）以業(yè)務(wù)主管部門為主、業(yè)務(wù)主管部門和民政部門共同負(fù)責(zé)的以監(jiān)督指導(dǎo)方式和重大活動(dòng)請(qǐng)示報(bào)告制度為主的日常監(jiān)督管理（雙重監(jiān)管）；（ 3）業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)情況的年度報(bào)告由業(yè)務(wù)主管初審、民政部門終審的年檢制度（雙重審核），其中，對(duì)于資產(chǎn)來源屬于國(guó)家資助或者社會(huì)捐贈(zèng)、資助的還需接受審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。 根據(jù)學(xué)者研究分析，目前中國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織監(jiān)督管理方面存在的主要問題及部分建議有（何增科， 2020： 156158；俞可平， 2020： 42；周志忍，陳慶云， 1999： 8390）： （ 1）實(shí)行雙重許可制度而未建立備案制作為補(bǔ)充，人為抬高“門檻”造成社會(huì)組織的登記困境、定位困境和之后的一系列內(nèi)部治理與外部監(jiān)管困境。建議實(shí)行“備案登記、法人登記和公益法人登記”的三級(jí)準(zhǔn)入制度 [11]。 （ 2）嚴(yán)進(jìn)寬管，重事前審批而輕事后監(jiān)督，審批從嚴(yán)而監(jiān)督缺位。造成這一現(xiàn)象的原因，一是沒有具有可操作性的規(guī)章條款，二是雙重管理體制內(nèi)在不足，譬如，政府監(jiān)管部門之間“監(jiān)督主體多元化而激勵(lì)不足”，業(yè)務(wù)主管單位內(nèi)在的“角色沖突”，業(yè)務(wù)主管單位與社會(huì)組織之間 的“雙重俘獲” [12]。建議扭轉(zhuǎn)政府主管部門的管理重心，將對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管中心從事前審批登記轉(zhuǎn)向時(shí)候的監(jiān)督規(guī)范；相關(guān)部門制定具有可操作性的監(jiān)督法規(guī)等；改進(jìn)社會(huì)組織的政府監(jiān)管體制等。 （ 3）監(jiān)管重點(diǎn)的錯(cuò)位。目前政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管重點(diǎn)放在確保敵對(duì)性社會(huì)組織難以生存和社會(huì)組織無法從事敵對(duì)性政治活動(dòng)上；而對(duì)社會(huì)組織“非營(yíng)利性原則”缺乏有效的監(jiān)管手段。 （ 4）本應(yīng)在確保社會(huì)組織“非營(yíng)利性原則”上發(fā)揮重要作用的稅務(wù)部門在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮重要很小，缺乏免稅資格審核，稅務(wù)監(jiān)管乏力。而在其他國(guó)家（以美國(guó)為典型），稅務(wù)部門通常是社會(huì)組織的重要監(jiān)管主體。 （ 5）業(yè)務(wù)主管單位以監(jiān)督指導(dǎo)名義對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部管理進(jìn)行不同程度的干預(yù)，削弱了社會(huì)組織的自治性。 （ 6）重大活動(dòng)請(qǐng)示的事前審查制度建立在對(duì)社會(huì)組織不信任基礎(chǔ)上的；國(guó)際上通常的做法是建立事后追懲制，既可以增強(qiáng)民間組織的責(zé)任感和自主意識(shí)，又可以減少對(duì)立情緒。 （ 7）年檢制度停留于形式性程序而非實(shí)質(zhì)性審查，耗時(shí)耗力意義又不大，可考慮由獨(dú)立評(píng)估方的評(píng)估排名報(bào)告制度代替。等等。 簡(jiǎn)單綜上，當(dāng)前中國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織監(jiān)督管理的主要問題為：監(jiān)管重點(diǎn)錯(cuò)位，監(jiān)管體制較混亂，監(jiān)管方式有失恰適，以及 監(jiān)管有余而扶持不足等。 資助方的問責(zé) 目前中國(guó)社會(huì)組織資金來源比較單一。絕大部分社會(huì)組織所接受的資金援助主要源自海外的各類發(fā)展援助機(jī)構(gòu)（包括國(guó)際雙多邊機(jī)構(gòu)、國(guó)外基金會(huì)、國(guó)際非政府組織，以及通過國(guó)內(nèi)大型社會(huì)組織或其他機(jī)構(gòu)間接獲得的海外發(fā)展援助資金）；而且，海外發(fā)展援助資金其投向也極不均勻，少數(shù)知名的社會(huì)組織擁有資源較多，而為數(shù)眾多的草根社會(huì)組織擁有資源有限[13]。至于能接受其它渠道資金的社會(huì)組織往往需要具備特定的“資質(zhì)” —— 如跨國(guó)公司或國(guó)內(nèi)企業(yè)的捐贈(zèng)主要投向國(guó)內(nèi)有影響力的幾家大型社會(huì)組織；政府資助或 補(bǔ)貼主要投向部分官方社會(huì)組織和公益慈善機(jī)構(gòu)（如孤兒院、養(yǎng)老院）；公眾募捐也主要流向幾家大型公募基金會(huì)；而目前通過自身贏利維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)組織基本沒有。 海外發(fā)展援助機(jī)構(gòu)對(duì)于中國(guó)公民社會(huì)，尤其是自下而上的草根組織的生存和發(fā)展，具有舉足輕重的影響。這些捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)受國(guó)際或本國(guó)社會(huì)組織文化的影響，對(duì)中國(guó)社會(huì)組織的要求也相對(duì)較高（因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)也需要面對(duì)他們的捐資者，要對(duì)資金的效用負(fù)責(zé)）、外部監(jiān)督較強(qiáng) [14]；相應(yīng)的，中國(guó)社會(huì)組織的組織和項(xiàng)目管理文化受這些海外資助方的影響較大 [15]，受助機(jī)構(gòu)通常按照合作協(xié)議通過定期 提交項(xiàng)目進(jìn)度報(bào)告、財(cái)務(wù)執(zhí)行報(bào)告和項(xiàng)目績(jī)效和影響評(píng)估報(bào)告等回應(yīng)資助方的問責(zé)。如果資助方發(fā)現(xiàn)受助機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目運(yùn)作存在問題，則往往采用前面提到的“退出”方式實(shí)施消極問責(zé)（參見案例：某資助機(jī)構(gòu)與一農(nóng)民工 NGO 的合與分），同時(shí)，該信息可能通過網(wǎng)絡(luò)和熟人渠道很快在業(yè)內(nèi)傳播，但也有可能由于缺乏制度性的公信力信息共享平臺(tái)而“石沉大?！辈痪糜种匦律涎葜暗囊荒?。 與海外發(fā)展援助機(jī)構(gòu)相比，政府的資助方角色對(duì)中國(guó)社會(huì)組織影響還很有限；而企業(yè)方面，有跡象表明，它們對(duì)中國(guó)社會(huì)組織的影響潛力則還有很大的挖掘空間 [16]；至于個(gè)人捐贈(zèng)者的問責(zé)，目前國(guó)內(nèi)一個(gè)比較好的實(shí)踐模式是青基會(huì)的“一對(duì)一”結(jié)對(duì)救助模式 [17]，通過在捐贈(zèng)者與受益者之間建立的這種“看得見，摸得著”的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，不僅在資源動(dòng)員方面收到良好效果，同時(shí)帶給捐贈(zèng)者較大的心理滿足，而且從問責(zé)角度而言，建立了一種剛性的、強(qiáng)有力的自動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，從而有利于項(xiàng)目及組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。 行業(yè)自律行動(dòng) 政府管理的優(yōu)點(diǎn)在于它的強(qiáng)制性，但政府管理也由其先天不足之處，那就是“低標(biāo)準(zhǔn)”，相比較，行業(yè)自律既擁有一定的強(qiáng)制性，又可以提出更高的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和促進(jìn)社會(huì)組織的問責(zé)。然而，當(dāng)前中國(guó)既不存在 獨(dú)立的社會(huì)組織認(rèn)證、評(píng)估與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也不存在真正有效力的行業(yè)自律聯(lián)盟或規(guī)范，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)組織領(lǐng)域存在的仍是一些腳步較稀疏的行業(yè)自律行動(dòng)。 從 20 世紀(jì) 90 年代初開始，中國(guó)社會(huì)組織在一些會(huì)議上就已陸陸續(xù)續(xù)探討行業(yè)自律的話題，開啟了中國(guó)社會(huì)組織的自律行動(dòng)。其中，以 NPO 信息咨詢中心、中華慈善總會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)等幾家國(guó)內(nèi)較有影響力的社會(huì)組織在這方面的推動(dòng)作用最大；期間國(guó)內(nèi)幾件有標(biāo)志性的公信力危機(jī)事件也間接推動(dòng)了行業(yè)自律的腳步。 2020 年 10 月，“中國(guó)非營(yíng)利組織公信力標(biāo)準(zhǔn)”的出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó) 社會(huì)組織公信力建設(shè)進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的啟動(dòng)期。但是，從該“標(biāo)準(zhǔn)”目前在業(yè)內(nèi)推廣和接受的情況來看，效果并不理想。為什么由國(guó)內(nèi)數(shù)家目前最有實(shí)力的社會(huì)組織推動(dòng)的自律行動(dòng)至今仍未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展呢？原因之一 [18]是只注重在業(yè)內(nèi)推廣，沒有注重其他利益相關(guān)群體的利益需求，沒有整合不同利益相關(guān)群體的資源，而前面也曾提到，由于中國(guó)社會(huì)組織的先天不足，是不可能依靠自身去實(shí)現(xiàn)自律和他律建設(shè)的（王忠平， 2020： 124）。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，能夠有效履行行業(yè)認(rèn)證或評(píng)估的獨(dú)立問責(zé)機(jī)構(gòu)，通常是能在政府、社會(huì)和公眾之間扮演積極的橋梁溝通角色的組 織 [19]。 媒體與公眾監(jiān)督 雖然前面提到，媒體與公眾就利益相關(guān)性而言，可能比不上其他內(nèi)部利益相關(guān)者與社會(huì)組織的關(guān)系，但鑒于社會(huì)組織本身的角色（如倡導(dǎo)角色）、服務(wù)的性質(zhì)（為公眾提供服務(wù)）和提供服務(wù)的方式（需要接受社會(huì)的捐助，以及對(duì)有形和無形網(wǎng)絡(luò)的較大依賴），社會(huì)組織的活動(dòng)并不缺乏媒體與公眾的關(guān)注。近年來，在中國(guó)，媒體特別是互聯(lián)網(wǎng)與公眾一起互動(dòng)，發(fā)揮了越來越有力的監(jiān)督功能。譬如在“青基會(huì)違規(guī)投資事件”、“胡曼莉事件”、“董玉閣事件”、“陽(yáng)光兒童村事件”等等事件的背后，我們都看到了媒體與公眾聯(lián)合互動(dòng)的作 用；而且，在每一次類似事件的曝光過程，也是社會(huì)組織和公眾反思、改進(jìn)的過程。對(duì)于上述現(xiàn)象，有學(xué)者將其總結(jié)為，這是當(dāng)前中國(guó)外部監(jiān)管制度還不完善的條件下，一個(gè)“成功的外部監(jiān)督”的基本模式：內(nèi)部人舉報(bào) —— 媒體曝光 —— 政府或司法干預(yù) —— 當(dāng)事人身敗名裂或被繩之以法（康曉光，馮利， 2020： 137）。 當(dāng)然，我們也應(yīng)該看到媒體監(jiān)督與公眾監(jiān)督存在的不足之處。如媒體職業(yè)的天性是要吸引眼球，對(duì)于一般性的違規(guī)或者可能從正面推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的行動(dòng)，也許并不能進(jìn)入媒體的視線 [20]。而對(duì)于公眾監(jiān)督，能否打破漠視的平靜，首先是一個(gè)社 會(huì)監(jiān)督意識(shí)的培養(yǎng)問題，其次則是制度性問責(zé)渠道的建設(shè)問題，如信息公開機(jī)制、投訴機(jī)制等等 [21]。 總而言之，媒體與公眾的社會(huì)監(jiān)督與其它外部監(jiān)督方式之間不是相互孤立的，外部監(jiān)督與內(nèi)部治理之間如前面分析的，也是一個(gè)互動(dòng)的、有機(jī)的整體。社會(huì)組織的存在合法性及其生存與發(fā)展資源天生對(duì)外部的依賴性，決定了社會(huì)組織問責(zé)機(jī)制的建設(shè)是內(nèi)外部持久互動(dòng)建設(shè)的過程；社會(huì)組織由其本身性質(zhì)和使命決定的問責(zé)對(duì)象身份，也意味著主動(dòng)地回應(yīng)內(nèi)外問責(zé)和積極建設(shè)問責(zé)機(jī)制應(yīng)該成為社會(huì)組織本身的一種義務(wù)和內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。 （四）、社會(huì)組織的人力資 源 社會(huì)組織往往按照政府系統(tǒng)進(jìn)行管理，其人員、人事的設(shè)立基本仿照政府系列的設(shè)置。這種行政系列的設(shè)置無法滿足提供面對(duì)“公民社會(huì)”工作的人力資源管理的制度激勵(lì)，從而使很多這類的組織在人力資源的配置上顯得不具有適應(yīng)性和彈性，造成相當(dāng)普遍的人力資源管理困惑。 對(duì)于大多數(shù)社會(huì)組織來說，其人力資源管理基本上處于以下四種狀態(tài)。一種是行政系統(tǒng)的干部管理模式，第二種是公司式的員工管理模式，第三種是比較簡(jiǎn)單的領(lǐng)導(dǎo)人加員工的單一模式，第四種是行政加公司式的管理模式。采用第一種人力資源管理模式的大多為較大型的、與政府關(guān)系比較密切 的非營(yíng)利組織，采用第二種管理模式的大多為設(shè)有掛靠單位的相對(duì)較有規(guī)模的 NPO，采用第三種管理模式的多為剛剛起步而且規(guī)模較小的 NPO，而采用第四種人力資源管理模式的大多是相對(duì)較大規(guī)模而且從事較大項(xiàng)目的具有掛靠單位的