【正文】 才是解決壟斷行業(yè)收入分配問題的現(xiàn)實(shí)選擇。（中經(jīng)評(píng)論北京）近年來，行業(yè)間收入分配不平等問題已成為我國(guó)各方關(guān)注的焦點(diǎn)，特別是壟斷性行業(yè)的收入水平遠(yuǎn)高于一般行業(yè)的現(xiàn)狀更是焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。壟斷行業(yè)收入水平過高、內(nèi)部分配不規(guī)范等問題已嚴(yán)重影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展，嚴(yán)重?cái)_亂了我國(guó)的收入分配秩序，也限制了壟斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的快速提高。因此，研究如何規(guī)制壟斷行業(yè)的收入分配問題有重大意義。一、改革政府監(jiān)管的可行性問題（一）有效破除行政壟斷短期內(nèi)不可行由于我國(guó)當(dāng)前的行政壟斷在很大程度上與所有制壟斷相聯(lián)系，消除行政壟斷意味著國(guó)有資本要放棄對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的控制，而交通、通信、金融、石油、石化等行業(yè)均為關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域，我國(guó)不能因?yàn)橐鉀Q收入分配問題，而放棄對(duì)這些領(lǐng)域的控制。2006年底，國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》，首次明確了國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制的主要領(lǐng)域?yàn)檐姽?、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)七大行業(yè)。而收入分配問題成為社會(huì)焦點(diǎn)的壟斷行業(yè)基本上都是《意見》中明確認(rèn)定的國(guó)有資本要重點(diǎn)控制的行業(yè)。因此，較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，要想從根本上解決這些行業(yè)的行政壟斷問題是不現(xiàn)實(shí)的，要想通過消除行政壟斷來解決壟斷行業(yè)的收入分配問題是不可行的。（二）“所有者缺位”問題短期內(nèi)很難有效解決“所有者缺位”是我國(guó)國(guó)有企業(yè)存在的普遍問題，多年來，關(guān)于這方面的改革探索有許多，但一直沒有徹底解決國(guó)有企業(yè)“所有者缺位”問題的有效辦法。因此，“所有者缺位”問題在短時(shí)期內(nèi)也無法有效解決。行政壟斷問題、“所有者缺位”問題短期無法解決，那么，要想解決壟斷行業(yè)收入分配問題只能從監(jiān)管方面人手。通過政府監(jiān)管改革來解決壟斷行業(yè)收入分配問題的基本思路應(yīng)是：放松管制與強(qiáng)化管制相結(jié)合，同時(shí)還要加強(qiáng)立法配合。二、放松對(duì)某些自然壟斷行業(yè)的某些業(yè)務(wù)領(lǐng)域的管制上世紀(jì)六七十年代以來，放松管制和激勵(lì)性規(guī)制理論開始在西方理論界興起，在實(shí)踐中，美國(guó)、日本、英國(guó)等國(guó)也開始對(duì)電信、運(yùn)輸、金融、能源等產(chǎn)業(yè)實(shí)行放松規(guī)制的政策，并且取得了較好的效果。這種管制改革措施值得我們借鑒。我國(guó)當(dāng)前不可能完全將這些壟斷行業(yè)由限制進(jìn)入改為自由進(jìn)入，也不可能完全取消價(jià)格規(guī)制，但可以適度引入競(jìng)爭(zhēng)，適度放松價(jià)格管制。具體來講，對(duì)壟斷行業(yè)實(shí)際放松管制，可根據(jù)壟斷行業(yè)的具體情況，采取不同的措施。（一）科學(xué)界定自然壟斷的邊界，放開非自然壟斷業(yè)務(wù)電信、電力、煤氣、自來水等都是自然壟斷行業(yè)，但這不等于這些行業(yè)的所有業(yè)務(wù)都有自然壟斷性質(zhì)。在特定的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，總是既有自然壟斷業(yè)務(wù)，又有非自然壟斷業(yè)務(wù)。對(duì)壟斷性業(yè)務(wù)只能由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，以獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)，應(yīng)由政府管制；對(duì)非自然壟斷業(yè)務(wù)，則應(yīng)實(shí)行多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)，以取得競(jìng)爭(zhēng)活力，政府應(yīng)放松管制。在我國(guó)當(dāng)前自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)體制中，自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)仍被捆綁在一起，由國(guó)有壟斷企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，長(zhǎng)期的行政壟斷局面導(dǎo)致缺乏競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果這類企業(yè)普遍存在運(yùn)營(yíng)效率低下問題。另外，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，這些行業(yè)的國(guó)有壟斷企業(yè)可獲得高額、穩(wěn)定的壟斷利潤(rùn)，而高額、穩(wěn)定的壟斷利潤(rùn)是這些行業(yè)工資水平、福利水平長(zhǎng)期處于高位的一個(gè)重要原因。這些行業(yè)的企業(yè)在內(nèi)部分配過程中，也不講求分配效率。因此，要想改變這類壟斷行業(yè)的收入分配問題，可適度引入競(jìng)爭(zhēng)。通過分離自然壟斷行業(yè)的自然壟斷性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)，自然壟斷性業(yè)務(wù)仍實(shí)行國(guó)有企業(yè)壟斷性經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)化管制，而非壟斷性業(yè)務(wù)則實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，放松乃至完全解除管制，引入競(jìng)爭(zhēng)。一旦引入競(jìng)爭(zhēng)，從事這些業(yè)務(wù)的企業(yè)迫于競(jìng)爭(zhēng)壓力，自然會(huì)自發(fā)強(qiáng)化成本約束，自發(fā)提高企業(yè)內(nèi)部的分配效率，這些領(lǐng)域的高收入、高福利、內(nèi)部分配無效率等問題自然也就迎刃而解了。（二）實(shí)施產(chǎn)權(quán)變革產(chǎn)權(quán)變革實(shí)際上是放松管制、提高壟斷行業(yè)效率的一種重要途徑。產(chǎn)權(quán)變革在本質(zhì)上就是將非國(guó)有產(chǎn)權(quán)主動(dòng)引入國(guó)有企業(yè)，以提高國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。同時(shí)，對(duì)壟斷性國(guó)有企業(yè)而言，增強(qiáng)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)在國(guó)有壟斷企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的地位，這在一定程度上會(huì)緩解相關(guān)企業(yè)過去國(guó)有產(chǎn)權(quán)一股獨(dú)大時(shí)的高工資與高福利問題。對(duì)國(guó)有壟斷企業(yè)實(shí)施產(chǎn)權(quán)變革可以采取以下多種方式：一是允許非公有資本平等地進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，或不受限制地參與壟斷性業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)，使參與這些領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上實(shí)現(xiàn)多樣化；二是出售國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)現(xiàn)有的國(guó)有壟斷企業(yè)進(jìn)行存量部分的股份化改造，使其成為產(chǎn)權(quán)多元化的現(xiàn)代公司制企業(yè)。采用這類產(chǎn)權(quán)變革方式后，必然會(huì)增加相關(guān)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，而競(jìng)爭(zhēng)一旦形成，這些企業(yè)的收入分配問題自然也迎刃而解。三、強(qiáng)化管制放松管制途徑只適用于少數(shù)具有自然壟斷性質(zhì)的壟斷行業(yè)與它們的某些業(yè)務(wù)領(lǐng)域，而要想在行政壟斷一時(shí)無法破除、“所有者缺位”問題短時(shí)期內(nèi)無法有效解決的情況下，較有效地解決壟斷行業(yè)的收入分配問題，還需要依靠強(qiáng)化政府管制途徑。強(qiáng)化政府管制可從價(jià)格、工資、成本等多方面來實(shí)現(xiàn)。（一）加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格管制處于壟斷地位的國(guó)有壟斷企業(yè)能將高工資、高福利所產(chǎn)生的成本通過高定價(jià)途徑轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。這一結(jié)果與我國(guó)政府實(shí)施價(jià)格規(guī)制時(shí)所采用的價(jià)格規(guī)制模型不當(dāng)有關(guān)。價(jià)格規(guī)制主要有兩種模式：一是投資回報(bào)率管制。這一模式的基本思想是通過限制價(jià)格使被管制企業(yè)只能得到公平的投資回報(bào)率。二是價(jià)格上限管制模式。這一模型一方面使企業(yè)提高生產(chǎn)效率的壓力不斷增加，消費(fèi)者從中受益，對(duì)信息收集的要求相對(duì)較低，監(jiān)測(cè)成本也較低；另一方面也使價(jià)格水平規(guī)制政策的操作難度加大，如果一個(gè)價(jià)格控制期太短，被管制企業(yè)可能致力于尋租活動(dòng)而不是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。在我國(guó)現(xiàn)行的壟斷行業(yè)價(jià)格規(guī)制實(shí)踐中，政府基本上采用的就是投資回報(bào)率管制模式。但由于信息不對(duì)稱，政府往往只能默認(rèn)企業(yè)的實(shí)際成本，從而使產(chǎn)品價(jià)格的制定以企業(yè)個(gè)別成本為基礎(chǔ)，有明顯的成本加成性質(zhì)。這種價(jià)格形成機(jī)制不但缺乏對(duì)企業(yè)提高生產(chǎn)效率、降低成本的激勵(lì)，也為企業(yè)提高員工收入轉(zhuǎn)嫁成本提供了可能。因此，我國(guó)應(yīng)盡快用價(jià)格上限規(guī)制等高強(qiáng)度激勵(lì)規(guī)制模式代替日前普遍使用的投資回報(bào)率模式。這既有利于解決目前規(guī)制機(jī)構(gòu)面臨的價(jià)格規(guī)制失效問題，也有利于規(guī)范壟斷行業(yè)收入。（二）加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)的審計(jì)監(jiān)督這一措施主要是為了防止壟斷企業(yè)將國(guó)有利潤(rùn)轉(zhuǎn)移為工資、福利等個(gè)人收入。壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)多屬國(guó)有資產(chǎn)，為保證國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，防止壟斷行業(yè)將高工資和高福利的成本轉(zhuǎn)移給政府或社會(huì)，政府審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的審計(jì)監(jiān)督。在具體實(shí)施審計(jì)監(jiān)督時(shí)，不僅要對(duì)企業(yè)利潤(rùn)等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的真實(shí)性進(jìn)行審計(jì)，還要對(duì)壟斷行業(yè)員工特別是經(jīng)營(yíng)者獲得的各種貨幣性、實(shí)物性的隱性收入進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，對(duì)違規(guī)違法的要加大懲罰力度。同時(shí)，應(yīng)提高壟斷行業(yè)資產(chǎn)管理的透明度和社會(huì)公眾監(jiān)督力度，使壟斷行業(yè)利潤(rùn)、虧損和員工收入等信息透明化。（三）加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)工資水平的直接管制一是要完善工資指導(dǎo)線制度。該制度能有效指導(dǎo)和規(guī)范壟斷行業(yè)的整體收入水平，在一定程度上改變壟斷行業(yè)與其他行業(yè)之間嚴(yán)重的同工不同酬問題。完善工資指導(dǎo)線制度，除發(fā)布傳統(tǒng)的地區(qū)性工資增長(zhǎng)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)外，更重要的是發(fā)布行業(yè)工資增長(zhǎng)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)合理確定工資水平和增長(zhǎng)幅度，嚴(yán)控其工資快速增長(zhǎng)。二是要建立工資雙重控制制度。該制度就是改變過去單純控制工資總額為既控制工資水平也控制工資總額的制度，也就是根據(jù)壟斷企業(yè)員工的工資收入水平套算其工資總額，并對(duì)工資總額和工資水平進(jìn)行控制。三是要加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)高管薪酬的監(jiān)控。壟斷行業(yè)高管高薪酬也是壟斷行業(yè)高收入的一個(gè)重要表現(xiàn)。近年來，壟斷國(guó)企高管的高年薪已遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了中國(guó)的國(guó)情。因此，政府必須加強(qiáng)對(duì)壟斷國(guó)企高管薪酬的監(jiān)控。在確定壟斷企業(yè)高管薪酬時(shí)，要注意不能比照國(guó)外相關(guān)企業(yè)高管的薪金水平，確定壟斷企業(yè)高管薪酬水平時(shí)，要充分考慮我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情，我們不能過分追求高薪酬的激勵(lì)效應(yīng)，而忽視了其帶給社會(huì)的嚴(yán)重的負(fù)效應(yīng)。四、加強(qiáng)立法政府加強(qiáng)壟斷行業(yè)收入分配領(lǐng)域的監(jiān)管力度還必須盡快健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，要強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)管。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法制經(jīng)濟(jì)，政府在加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)收入分配領(lǐng)域的監(jiān)管過程中，再也不能走過去過分強(qiáng)調(diào)人治的老路，而應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的需要，走法治之路。當(dāng)前，我國(guó)在壟斷行業(yè)收入分配方面的相關(guān)立法存在許多問題。為解決壟斷行業(yè)收入分配問題提供有效的法律保障，在立法方面應(yīng)做以下工作：（一）完善《反壟斷法》從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，我國(guó)要修改《反壟斷法》，去除對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行保護(hù)的條款，解除行政壟斷壁壘，為這些行業(yè)的自由競(jìng)爭(zhēng)提供法律保障。當(dāng)然，由于政府產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的需要，短期內(nèi)這可能很難做到；從短期看，在不違背政府產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略實(shí)施的情況下，可通過修改《反壟斷法》中的相關(guān)條款來規(guī)范壟斷行業(yè)的行為。如，明晰對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行反壟斷規(guī)制的獨(dú)立機(jī)構(gòu)；明晰壟斷行業(yè)范圍；界定壟斷業(yè)務(wù)與非壟斷業(yè)務(wù)。（二）完善壟斷行業(yè)部門立法西方發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)自然壟斷的改革，首先就是立法，先立規(guī)矩再操作，這些經(jīng)驗(yàn)也值得我們借鑒。如，英國(guó)于上世紀(jì)80年代初相繼制定了《電信法》、《電力法》和《自來水法》等。這些部門立法不但確立了自然壟斷企業(yè)改革的目標(biāo)是建立有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使企業(yè)提高效率，增進(jìn)社會(huì)福利，而且還明確了政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)限和規(guī)制程序等，使政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的運(yùn)作有法可依。我國(guó)在實(shí)施壟斷行業(yè)的監(jiān)管改革過程中，可以借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，注重事前進(jìn)行部門立法，只有這樣才能使我國(guó)的壟斷行業(yè)的改革沿著市場(chǎng)機(jī)制的軌道向前發(fā)展，避免走上人治的老路。（經(jīng)濟(jì)縱橫，華中師范大學(xué)，潘勝文）