【正文】 在指出我國依法行政、建設法治政府的時代背景方面的必要性之后，我們還可以從政府本身的角度來分析其必要性，也就是依法行政、建設法治政府對于我國政府工作所可能帶來的直接的好處。分為三種類型，即傳統(tǒng)型權威、魅力型權威和法理型權威，法理型權威作為把政治權力的合法性建立在法律制度之上依靠法律來確立和維系的權威，乃是現代社會尤其是現代民主社會的政府權威建立和維持的常規(guī)形式，這種法理型權威在日常政治統(tǒng)治和行政活動中的直接的現實體現就是依法行政。通過依法行政而形成的權威由于是把執(zhí)政黨和政府領導人的意志通過法律、法規(guī)和規(guī)章等進行制度轉換而依靠制度的運作而不是依靠領導人的主觀意志來形成的權威，這種權威的建立過程也就是依法行政的過程，它使政府權力本身的合法性得以充分體現，也使政府能力得到極大的提升，真正能夠做到政府政令貫徹通暢、令行禁止，從而能夠最大限度地消解上有政策、下有對稱之類的政府能力弱化和權威不足的問題，同時也能夠使政府政策保持相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不至于朝令夕改、反復無常。第二、依法行政、建設法治政府可以落實政府責任。一個社會能不能保持持久的穩(wěn)定性，能不能真正得到民眾的擁護，最主要的一個方面就是看政府在履行其社會管理職責的同時能不能真正落實其所承擔或者應該承擔的社會責任、政治責任和法律責任，這些責任在現代民主法治社會之中都是以包括憲法在內的法律來具體加以規(guī)定的。這首先要求法律對于各級政府之間尤其是中央政府和地方政府之間、以及各級政府內部各個職能部門之間權限劃分清晰、責任明確、而且這種權力制度結構保持相對的穩(wěn)定。同時，各級政府或者政府的各個職能部門在行使其法定職權時必須嚴格按照法律規(guī)定的權限運作，不得越界，同時還必須對由于行政權力本身所具有的基于日常事務管理而自然產生的那種權力擴張和權力濫用的傾向保持相當的警惕，嚴格依法行政就可以通過對于既有的制度的遵守而控制和克制權力的這種擴張和濫用的傾向。而且，依法行政、建設法治政府也就是要求政府在日常事務的處理或者說日常性的權力行使過程中，必須始終把對公民權利的日常保護與行政救濟作為政府行政權力運作或者政府活動的出發(fā)點與歸屬點，也是政府權力運作的實質評價標準，同時還是政府行政權力限制與自我克制的最根本性的理由。這樣，依法行政、建設法治政府，就便于政府、政府官員、人民群眾清楚地區(qū)分各級政府及其部門以及政府首長、政府部門領導人、具體的政府官員在其職權活動中所應該承擔的責任。這樣，一方面便于落實相關的職責擔當與任務分配，另一方面在出現了濫用職權或者怠惰行為的時候也便于分清具體的責任人，便于政府規(guī)范化和法制化管理。第三、依法行政、建設法治政府可以提高行政效率。正是由于在依法行政、建設法治政府的過程中，各級政府以及政府各個職能部門以及具體的政府官員，都具有在法律法規(guī)規(guī)定之下的制度化了的職能與權責擔當，在自己的權責范圍之內又具有法律保障的自由裁量權限，因此，大大減少了因為權力賦予沒有制度化而造成的職能分工模糊、權責規(guī)定不明確因而相互推委、互不負責而使公民權利受到損害和公共事務與公共利益受到損害的情況的發(fā)生。各級政府、政府各個職能部門以及各政府官員與工作人員的各司其職、各盡其責，各級政府及其各個職能部門的運作才能做到協調配合、順暢高效，也才能減少各種各樣的自然資源和社會資源的消耗與浪費，提高政府的行政效率。第四、依法行政、建設法治政府可以改善政府形象。通過實行依法行政、建設法治政府，政府自身深刻認識了行政權力的擴張本性和受到濫用的可能性，因而理解并通過制度設計對其加以限制的必要性，明確了行政權力的根本性指向以及政府的根本性的責任在于對公民權利的日常生活事務的行政保障；同時，實行依法治國、建設法治國家，政府的責任更明確了，政府也獲得了更大的和更穩(wěn)定的權威，行政效率也得到了極大的提高，而且這些明顯的優(yōu)勢又是有法律制度給予保障而不是暫時的現象。這將極大地促使廣大民眾對我們的政府產生高度的親切感和認同感，民眾也將更加擁護和理解政府的各項具體政策，也真心地愿意配合政府的各項政策的落實。這將極大地改善我國各級政府在我國民眾心目中的具體形象，就當前而言這無疑將極大地逐漸緩解我國民眾與各級政府、民眾與各級政府官員甚至一般工作人員之間的基于不信任而產生的直接對立和矛盾，逐步化解民眾與政府之間或者說官民之間所存在的緊張關系，從而建立起真正和諧的社會主義社會關系。二、法治政府的基本標志 法治的實質和核心乃是法律的統(tǒng)治，這幾乎是全球性的共識。法治政府，就是始終堅守和服從法律的統(tǒng)治即法律至上原則的政府，也就是政府的全部活動和行為都始終依據法律而展開并符合法律的實質和程序要求。在我看來，法治政府的基本標志就在于： 第二、政府的全部活動和行為必須符合法律。這有幾層意思：（1）各級政府在依法行政過程中，其進行抽象行政行為，也就是進行其權限范圍之類的立法和規(guī)章條例的制定活動，必須首先堅持合憲性原則，不得與憲法相矛盾和相抵觸；（評述2007年4月日國務院《訴訟費用交納辦法》）（2）政府的任何抽象行政行為都必須堅持合法性原則，具體說來就是必須注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等級；（評述河南李惠娟事件、《河南省種子條例》）（3）各級政府的全部活動和行為不僅要在實體內容上遵守法律的實體規(guī)定，而且也要在程序上遵守法律的程序性規(guī)定，做到實體合法與程序合法的統(tǒng)一。三、依法行政的基本原則和基本要求 我國是一個具有長久的專制主義傳統(tǒng)的國家，而且現實情況又是人口眾多、國情復雜，沒有任何民主、法治和憲政傳統(tǒng)；同時，從國家現代化的角度來看，我國是一個后發(fā)國家，從全球化的現實來看，在時間上我國又絕對沒有像西方社會那樣通過長期的自然的逐步進化而進行法治建設的任何可能性。這種歷史和現實的境況，決定了我國必須走政府主導和政府大力推動進行社會主義法治建設的道路。所以，在我國進行依法行政、建設法治政府，必須考慮我國的現實國情，必須堅持一些基本的原則并在此前提下按照一些基本要求去行動。（一）依法行政的基本原則 第一、必須堅持黨的領導的原則?，F代社會的民主、法治和憲政建設都是在現代政黨政治基礎上進行或者展開的，我國也不例外。在我國實行依法行政、建設法治政府，必須特別強調堅持黨的領導。這一方面是因為從歷史和現實來看中國共產黨都始終是我國社會主義建設事業(yè)的領導者，也是在我國凝聚民心、保持全社會在實踐中的思想統(tǒng)一和行動統(tǒng)一的關鍵；另一方面，作為執(zhí)政黨的中國共產黨對于我國依法行政、建設法治政府的領導，是保障我國社會在政治、經濟和社會方面長期穩(wěn)定的關鍵，法治建設不是去破壞而是去建設，因此它所需要的是一個相對和平、安定、理性的國內和國際環(huán)境，就這樣的國內環(huán)境的建立和保障而言，黨的領導是關鍵。當然，堅持黨的領導，同時也需要作為執(zhí)政黨的中國共產黨要改善其領導方式和執(zhí)政方式，這就是要根據法律、依靠法律、按照法律特別是憲法和基本法律來執(zhí)政和領導，也就是黨的章程所說的作為執(zhí)政黨的中國共產黨必須在憲法和法律的范圍之內活動。只有這樣，中國共產黨才能在全體人民面前樹立起作為執(zhí)政黨的法治楷模和標桿的良好形象，人民也才能真正愿意在黨的領導下努力從事包括法治在內的社會主義現代化建設事業(yè)。第二、必須堅持法制統(tǒng)一的原則。法制統(tǒng)一的原則，首先強調的是政府的一切活動和行為必須首先根據于并符合于我國的憲法，必須在精神原則上與我國憲法保持高度的一致。同時，法制統(tǒng)一原則還要求我國各級政府的所有活動和行為必須符合我國法律的效力等級層次，必須把部門利益和地方利益等本位利益置于國家和地方的整體的公共利益之下而不能居于其上。堅持法制統(tǒng)一原則，還要求我國各級政府在依法行政、建設法治政府的過程之中還必須具有國際和全球眼光，在抽象行政行為和具體行政行為中把國際法也就是相關的國際條約的具體規(guī)定納入思考范圍之中，盡可能與其保持一致。第三、必須堅持以人為本的原則。堅持以人為本的原則也就是要始終堅持法治化行政中以公民的權利保障和權利救濟為核心和重點，一切具體的行政措施必須首先從公民的具體權利的法律保障入手展開，對于公民權利或者合法權益的損害必須給予充分的、足夠的、公正的賠償；基于公共利益的需要而對公民權利的妨礙或者合法權益的征收，必須給予公正而合理的補償；政府的抽象行政行為必須以公民的基本權利的具體保障為依歸?？傊?，各級政府的各種行政活動與行政行為都必須以民生為本，以公民的具體權利保障和權利救濟為本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集團的利益為思考的首要著眼點。（城市建設中的強制拆遷問題，農村集體土地的強制征收問題。其反映出來的非法治的問題特別突出。）第四、必須堅持循序漸進的原則。從西方法治發(fā)達國家的具體情況來看，其包括行政法治或者說法治政府在內的整個法治建設都是經過了相當長時間的不斷的摸索，在反復試錯并糾正錯誤也就是在實踐的經驗教訓的不斷總結提升之中前進和成熟的，尤其是西方社會具有長久歷史的社會自治的基礎，社會民眾的公民意識相當成熟而強烈。反觀我國社會，專制歷史相當漫長，民主法治傳統(tǒng)缺失，民眾自治程度低而公民意識也相當薄弱，在這樣的歷史傳統(tǒng)和現實背景之中來進行依法治國、建設法治政府的工作，無論是我們的政府首長、官員、一般政府工作人員還是廣大民眾本身，對于法治的觀念和制度都會感到相當的陌生，對于這種法治的觀念和制度的實際運作及其社會效果也都會相當地不適應。在這種情況下，最為切實可行的方式不是要通過激烈的革命性的思想、觀念和制度的變革來強行性地、生硬地推行我國社會的法治化變革，而是要遵循循序漸進、一點一滴地漸進的改良的方式穩(wěn)妥地慢慢推進。只有這樣的理性改良，我國依法行政、建設法治政府的努力才有可能真正取得實際的長遠效果并形成制度化的實踐框架。（二）依法行政的基本要求 國務院在所發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》文件中，把依法行政的基本要求歸納為六個方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正當”、“高效便民”、“誠實守信”、“權責統(tǒng)一”。對于這幾個方面的概括，很多學者都已經做出了詳細的闡釋。大家的基本共識在于： 第一、合法行政。這是法制統(tǒng)一原則的具體化，也是社會主義法治國家建設在政府行政執(zhí)法領域的基本體現與表現。它要求，一方面，行政執(zhí)法的主體必須是合法主體，也就是說，行政執(zhí)法主體無論是組織、機構或者個人都必須根據或者依據明確的法律而組建或者取得合法的行使具體行政管理與行政執(zhí)法權力的資格的授權，同時，政府及其行政部門也必須依據相關的法律來授權公民個人行使行政管理與行政執(zhí)法的權力資格，不得圖省事靠部門長官和領導的個人意志隨意進行授權；另一方面，政府及其部門的所有行政管理和行政執(zhí)法活動都必須在法律明確規(guī)定即法律明確授權的法定職權的范圍之內，不得超越法律明確規(guī)定的法定權限。這就是現代行政法的“越權無效”原則。第二、合理行政。行政合理性原則是現代行政法的基本原則之一，它要求行政活動和行政行為不僅要合法，而且要在遵循公平公正原則的基礎上，在需要運用行政自由裁量權來處理有關事務的時候，一定要根據法律的目的采取與之相適應、成比例的、必要的適當手段和措施，而且應該盡可能避免采取損害行政相對人權益的方式。合理行政除了強調行政手段和措施與法律規(guī)定的相應的行政目的之間的妥當性之外，實際上也表達了憐恤行政相對人特別是憐恤公民的意思。第三、程序正當?，F代法治特別強調程序的重要性，程序不僅是達到公正結果的過程與手段，而且本身就是直觀的公正，因此，在包括行政法治在內的法治的所有方面，程序的正當和公正一直被認為是優(yōu)先于結果的正當與公正的。行政的程序正當要求政府的行政行為不僅要符合實體法律的要求而且還必須符合程序性法律的要求，符合程序性法律的要求是行政活動和行政行為合法的最起碼的要求。國務院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定：“行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避?！痹谝婪ㄐ姓⒔ㄔO法治政府的過程中，必須堅決摒棄和糾正程序繁瑣沒有效率不如長官意志決定方便有效率的錯誤觀念。第四、高效便民。這里的高效不是純粹的經濟學的概念，它所指的是行政活動與行政行為的制度效率，也就是行政活動與行政行為必須嚴格按照相關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定時限及時地作出具體的行政行為與行政決定，客觀上要超越法定時限作出行政決定的必須依照相關的法律規(guī)定按照法定程序報批。依法行政、建設法治政府中的高效，絕對不是簡單的時間上的節(jié)約與快捷，甚至也不單純地是資源消耗的數量的減少，而是要求行政機關在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的最長時限范圍之內，在遵循法定程序的前提下，盡可能縮短作出行政行為和行政決定的時間，不能無故而任意地拖拉。這種意義的高效顯然主要就是行政機關從行政相對人的角度來考慮的，當然也就是體現方便老百姓的便民的要求。這一點在幅員遼闊、各個地方交通通訊情況差異很大的我國特別重要。第五、誠實守信。無論是自然人、法人或者其它組織、機構，其是否誠實守信，乃是其是否能夠獲得其它主體的認可與認同、是否能夠被其它主體接納與受到尊重的非常重要的品格，這是我們每一個人在生活中所獲得的經驗常識。即使在以暴力和武力威脅來維持統(tǒng)治者對國家的控制和人民對于國家的服從的古代社會，統(tǒng)治者也依然在通過種種欺騙的方法來贏得人民對其表面上誠實守信的認同，以期實現長治久安。在現代社會，政府在其行政行為和行政活動中，是否誠實、是否守信——不僅僅是一時一事的誠實和一時一事的守信，而是自始至終在法律規(guī)定應該告知公民的所有事情上都誠實守信——是政府是否具有公民認可和認同并受到公民尊重的最為重要的道德品質。法治政府的誠實守信，最為重要的標志就是政府自覺地守法，政府由于其自覺地、一以貫之地遵守法律而在公民的心中所建立起來的誠實守信的人格形象乃是一種制度性的誠實守信形象，這種形象所獲得的公民的自覺認可、認同與尊重，也是最為長久和穩(wěn)定的。所以，政府自覺守法，絕對是政府誠實守信的最重要的表現。其一般的體現，在國務院《全面推進依法行政實施綱要》中規(guī)定為：“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償?！睙o論出于何種目的考慮，政府及其部門故意隱瞞或歪曲客觀事實、虛構或捏造事實，不