【正文】 的具體權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)為本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集團(tuán)的利益為思考的首要著眼點(diǎn)。（城市建設(shè)中的強(qiáng)制拆遷問題，農(nóng)村集體土地的強(qiáng)制征收問題。其反映出來的非法治的問題特別突出。）第四、必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則。從西方法治發(fā)達(dá)國家的具體情況來看，其包括行政法治或者說法治政府在內(nèi)的整個法治建設(shè)都是經(jīng)過了相當(dāng)長時間的不斷的摸索，在反復(fù)試錯并糾正錯誤也就是在實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的不斷總結(jié)提升之中前進(jìn)和成熟的，尤其是西方社會具有長久歷史的社會自治的基礎(chǔ)，社會民眾的公民意識相當(dāng)成熟而強(qiáng)烈。反觀我國社會，專制歷史相當(dāng)漫長，民主法治傳統(tǒng)缺失，民眾自治程度低而公民意識也相當(dāng)薄弱，在這樣的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)背景之中來進(jìn)行依法治國、建設(shè)法治政府的工作，無論是我們的政府首長、官員、一般政府工作人員還是廣大民眾本身，對于法治的觀念和制度都會感到相當(dāng)?shù)哪吧?，對于這種法治的觀念和制度的實(shí)際運(yùn)作及其社會效果也都會相當(dāng)?shù)夭贿m應(yīng)。在這種情況下，最為切實(shí)可行的方式不是要通過激烈的革命性的思想、觀念和制度的變革來強(qiáng)行性地、生硬地推行我國社會的法治化變革，而是要遵循循序漸進(jìn)、一點(diǎn)一滴地漸進(jìn)的改良的方式穩(wěn)妥地慢慢推進(jìn)。只有這樣的理性改良，我國依法行政、建設(shè)法治政府的努力才有可能真正取得實(shí)際的長遠(yuǎn)效果并形成制度化的實(shí)踐框架。（二）依法行政的基本要求國務(wù)院在所發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》文件中，把依法行政的基本要求歸納為六個方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正當(dāng)”、“高效便民”、“誠實(shí)守信”、“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。對于這幾個方面的概括，很多學(xué)者都已經(jīng)做出了詳細(xì)的闡釋。大家的基本共識在于：第一、合法行政。這是法制統(tǒng)一原則的具體化，也是社會主義法治國家建設(shè)在政府行政執(zhí)法領(lǐng)域的基本體現(xiàn)與表現(xiàn)。它要求，一方面，行政執(zhí)法的主體必須是合法主體，也就是說，行政執(zhí)法主體無論是組織、機(jī)構(gòu)或者個人都必須根據(jù)或者依據(jù)明確的法律而組建或者取得合法的行使具體行政管理與行政執(zhí)法權(quán)力的資格的授權(quán)，同時，政府及其行政部門也必須依據(jù)相關(guān)的法律來授權(quán)公民個人行使行政管理與行政執(zhí)法的權(quán)力資格，不得圖省事靠部門長官和領(lǐng)導(dǎo)的個人意志隨意進(jìn)行授權(quán)；另一方面，政府及其部門的所有行政管理和行政執(zhí)法活動都必須在法律明確規(guī)定即法律明確授權(quán)的法定職權(quán)的范圍之內(nèi)，不得超越法律明確規(guī)定的法定權(quán)限。這就是現(xiàn)代行政法的“越權(quán)無效”原則。第二、合理行政。行政合理性原則是現(xiàn)代行政法的基本原則之一，它要求行政活動和行政行為不僅要合法，而且要在遵循公平公正原則的基礎(chǔ)上，在需要運(yùn)用行政自由裁量權(quán)來處理有關(guān)事務(wù)的時候，一定要根據(jù)法律的目的采取與之相適應(yīng)、成比例的、必要的適當(dāng)手段和措施，而且應(yīng)該盡可能避免采取損害行政相對人權(quán)益的方式。合理行政除了強(qiáng)調(diào)行政手段和措施與法律規(guī)定的相應(yīng)的行政目的之間的妥當(dāng)性之外，實(shí)際上也表達(dá)了憐恤行政相對人特別是憐恤公民的意思。第三、程序正當(dāng)。現(xiàn)代法治特別強(qiáng)調(diào)程序的重要性，程序不僅是達(dá)到公正結(jié)果的過程與手段，而且本身就是直觀的公正，因此，在包括行政法治在內(nèi)的法治的所有方面，程序的正當(dāng)和公正一直被認(rèn)為是優(yōu)先于結(jié)果的正當(dāng)與公正的。行政的程序正當(dāng)要求政府的行政行為不僅要符合實(shí)體法律的要求而且還必須符合程序性法律的要求，符合程序性法律的要求是行政活動和行政行為合法的最起碼的要求。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)回避?！痹谝婪ㄐ姓?、建設(shè)法治政府的過程中，必須堅(jiān)決摒棄和糾正程序繁瑣沒有效率不如長官意志決定方便有效率的錯誤觀念。第四、高效便民。這里的高效不是純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，它所指的是行政活動與行政行為的制度效率，也就是行政活動與行政行為必須嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定時限及時地作出具體的行政行為與行政決定，客觀上要超越法定時限作出行政決定的必須依照相關(guān)的法律規(guī)定按照法定程序報(bào)批。依法行政、建設(shè)法治政府中的高效，絕對不是簡單的時間上的節(jié)約與快捷，甚至也不單純地是資源消耗的數(shù)量的減少，而是要求行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的最長時限范圍之內(nèi)，在遵循法定程序的前提下，盡可能縮短作出行政行為和行政決定的時間，不能無故而任意地拖拉。這種意義的高效顯然主要就是行政機(jī)關(guān)從行政相對人的角度來考慮的，當(dāng)然也就是體現(xiàn)方便老百姓的便民的要求。這一點(diǎn)在幅員遼闊、各個地方交通通訊情況差異很大的我國特別重要。第五、誠實(shí)守信。無論是自然人、法人或者其它組織、機(jī)構(gòu)，其是否誠實(shí)守信，乃是其是否能夠獲得其它主體的認(rèn)可與認(rèn)同、是否能夠被其它主體接納與受到尊重的非常重要的品格，這是我們每一個人在生活中所獲得的經(jīng)驗(yàn)常識。即使在以暴力和武力威脅來維持統(tǒng)治者對國家的控制和人民對于國家的服從的古代社會，統(tǒng)治者也依然在通過種種欺騙的方法來贏得人民對其表面上誠實(shí)守信的認(rèn)同，以期實(shí)現(xiàn)長治久安。在現(xiàn)代社會，政府在其行政行為和行政活動中，是否誠實(shí)、是否守信——不僅僅是一時一事的誠實(shí)和一時一事的守信，而是自始至終在法律規(guī)定應(yīng)該告知公民的所有事情上都誠實(shí)守信——是政府是否具有公民認(rèn)可和認(rèn)同并受到公民尊重的最為重要的道德品質(zhì)。法治政府的誠實(shí)守信，最為重要的標(biāo)志就是政府自覺地守法，政府由于其自覺地、一以貫之地遵守法律而在公民的心中所建立起來的誠實(shí)守信的人格形象乃是一種制度性的誠實(shí)守信形象，這種形象所獲得的公民的自覺認(rèn)可、認(rèn)同與尊重，也是最為長久和穩(wěn)定的。所以，政府自覺守法，絕對是政府誠實(shí)守信的最重要的表現(xiàn)。其一般的體現(xiàn)，在國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定為：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！睙o論出于何種目的考慮，政府及其部門故意隱瞞或歪曲客觀事實(shí)、虛構(gòu)或捏造事實(shí)，不僅僅是政府不誠實(shí)守信的表現(xiàn)，更為重要的是這種情況是政府及其領(lǐng)導(dǎo)人或者官員自身自我貶損其誠實(shí)守信的道德人格與品質(zhì)，也是在離間自己和人民、損害政府及其官員在人民心目中的道德形象與社會形象，造成政府與人民之間的利益與感情對立，其社會后果極其嚴(yán)重。由于政府守法與否、誠實(shí)守信與否，對于公民而言具有非常重要而直接的示范效應(yīng)，因此，政府是否誠實(shí)守信遵守法律，直接關(guān)系到公民是否自覺地誠實(shí)守信與遵守法律，當(dāng)然也就直接關(guān)系到我國法治政府和社會主義法治國家是否能夠建立起來。（吉化集團(tuán)松花江污染事件、安徽的劣質(zhì)奶粉事件、遼寧的劣質(zhì)豆?jié){事件、齊齊哈爾的劣質(zhì)注射針劑藥品事件、山西等省一再發(fā)生的煤礦礦難事件等）第六、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。政府所擁有的通過從事行政活動所體現(xiàn)出來的權(quán)力即行政權(quán)，也就是政府及其部門因?yàn)楸砻嫔暇佑谒械墓?、法人或者一般社會團(tuán)體之上的社會政治地位而對他人、對社會資源配置進(jìn)行特殊影響、控制和支配的力量，同時又是基于這種地位而對整個社會進(jìn)行日常管理的權(quán)力，這種因政府及其部門的“職位”而生的“權(quán)力”就是政府的“職權(quán)”。但同時，在現(xiàn)代社會，這種“職權(quán)”本身就是由憲法和法律來賦予的，于是，一方面政府及其部門對經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各項(xiàng)社會事務(wù)進(jìn)行管理，是其不可推脫的法定義務(wù)和責(zé)任；另一方面政府及其部門在行使其“職權(quán)”即對社會、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)進(jìn)行管理，必須依照法律的實(shí)體規(guī)定和程序規(guī)定進(jìn)行，政府及其部門不履行相應(yīng)的法定義務(wù)、違法地去“執(zhí)法”、濫用這種權(quán)力，就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，給他人造成損失的必須承擔(dān)行政賠償責(zé)任。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定為：“行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償?！彼摹⑷绾螆?jiān)持依法行政、進(jìn)行法治政府建設(shè)在我國推行依法行政、建設(shè)法治政府，是一項(xiàng)相當(dāng)重要、艱巨而長期的工作，絕對不可能一蹴而就，但是準(zhǔn)確地認(rèn)識和理解在我國現(xiàn)實(shí)背景之下和已有的歷史沉淀之中來進(jìn)行依法行政、建設(shè)法治政府工作的目標(biāo)、核心內(nèi)容，以及在具體操作中的具有方向性的具體措施，對于我國堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治政府的實(shí)踐具有非常重要的理論與實(shí)踐意義。（一）依法行政、建設(shè)法治政府的實(shí)質(zhì)目標(biāo)說到底，我國推行依法行政、建設(shè)法治政府的工作，既是我國在歷史與現(xiàn)實(shí)的共同作用之下，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐的一種當(dāng)然的邏輯延展，又是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)在全球化背景之下順應(yīng)世界范圍的民主、法治和憲政發(fā)展的強(qiáng)大洪流而自主地進(jìn)行的一種制度實(shí)踐的調(diào)適，這是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨和我國政府審時度事、理性應(yīng)對時代的巨大變遷的有效方略。其實(shí)質(zhì)性的目標(biāo)，在我看來，主要體現(xiàn)為：第一、制度化地推進(jìn)并充分保障我國政府（國家）治理方式的變革。當(dāng)今世界，是一個人們思想高度活躍、理論和制度創(chuàng)新特別顯著的世界，在社會治理或者說在社會的調(diào)控方面，聯(lián)合國在全球范圍內(nèi)也一再強(qiáng)調(diào)了社會與政府治理的方式的變革或者說革命，也就是所謂的“治道變革”。這個變革過程實(shí)際上早就開始了而可能永遠(yuǎn)也不會結(jié)束，其基本的變革方式與主題實(shí)際上就是從單純的以政治統(tǒng)治為核心的社會“統(tǒng)治”到社會或者國家從社會公共利益出發(fā)的對于社會公共事務(wù)的“管理”，再到體現(xiàn)出了作為構(gòu)成社會之主體的廣大民眾的根本利益指向以及在自治基礎(chǔ)上對于社會的以社會民眾為主體的“治理”，再到體現(xiàn)了社會整體的以人的獨(dú)立自主為最大的價(jià)值取向的、以法律為核心而展開的規(guī)則化的、制度化的“善治”?？梢哉f，依法治國、建設(shè)法治國家，所尋求的也就是在一個國家或者社會中的、通過法律這種特殊的制度化的方式而實(shí)現(xiàn)廣泛的“善治”的過程和努力。第二、推進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)。依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，已經(jīng)是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨和我國政府的治國方略，而法治顯然并不是、也不能是僅僅只體現(xiàn)在社會生活中的某一個方面的，而是要全方位地立體型地全面體現(xiàn)在我國社會生活的所有層面和所有領(lǐng)域的。在我國政府對于日常行政事務(wù)的處置中全面地引進(jìn)法制和實(shí)行法治，也就是全面推行依法治國、建設(shè)法治國家，實(shí)際也就是從一個側(cè)面即政府事務(wù)的法制化與法治實(shí)踐的角度，對于社會主義法治國家建設(shè)的一種有力的推動。（二）依法行政、建設(shè)法治政府的核心內(nèi)容從人類政治文明和法律文明的基本共識出發(fā)來考慮，任何特殊的民主、法治和憲政制度的共同實(shí)質(zhì)與目的指向都不能不具有并體現(xiàn)出某些共同性的因素。我認(rèn)為，這些共同性的因素也構(gòu)成了我國依法行政、建設(shè)法治政府的最核心的內(nèi)容。這就是：第一、充分保障我國公民的權(quán)利。充分保障公民的權(quán)利乃是民主社會中的任何政府都必須承擔(dān)并著力加以完成的重大的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。政府對于公民權(quán)利的保障，體現(xiàn)為我國在依法行政、建設(shè)法治政府過程中我們的各級政府不僅必須高度尊重并充分保障公民的“權(quán)利”，而且，政府對公民“權(quán)利”的尊重和保障還必須是“平等”的、“一視同仁”的給予尊重和保障。政府對公民“權(quán)利”的平等的尊重和保障的義務(wù)和責(zé)任的存在在“私法”領(lǐng)域自不待言，其在“公法”領(lǐng)域的存在同樣不可置疑，這是現(xiàn)代社會民主、法治、憲政之原則與制度的基礎(chǔ)性觀念共識。正如日本法學(xué)家川島武宜先生所言：“所謂公法是‘法’，并不僅僅是因?yàn)閲液腿嗣裰g的關(guān)系以第幾條的形式被寫進(jìn)成文法。國家和人民的關(guān)系，自不待言是以國家的權(quán)力作為媒介的關(guān)系。但是，如果這種關(guān)系只是作為‘直接的’權(quán)力關(guān)系來表現(xiàn)的話，‘公法’關(guān)系，恐怕只能是‘權(quán)力’關(guān)系。在真正意義上的公法關(guān)系中，國家和人民之間的關(guān)系并不是上級和下級之間的關(guān)系，而是作為平等的主體之間的關(guān)系存在。因此，國家對人民的要求并不是靠權(quán)力而是靠‘權(quán)利’，同時人民對國家也具有‘權(quán)利’即‘自由’，這一點(diǎn)不僅在條文上而且必須在現(xiàn)實(shí)生活中存在；國家對人民的義務(wù)也是主體人對主體人的義務(wù)，國家對人民負(fù)有義務(wù)這一點(diǎn)也不僅是在條文上的，而且必須用現(xiàn)實(shí)生活中的事實(shí)來保證。這么說是因?yàn)?，所謂權(quán)利，是人和人之間力量上的緊張關(guān)系，是相互抑制的關(guān)系。因此正確意義上的‘公法’，理所當(dāng)然地要受私法同化。只有這種事實(shí)存在，國家同人民之間的權(quán)力及其強(qiáng)制關(guān)系才能作為非單純權(quán)力關(guān)系的獨(dú)立法律關(guān)系而得到穩(wěn)定。換句話說，這里需要兩種同樣的自覺的規(guī)范意識存在，即對于人民方面來說，它具有從國家權(quán)力這種‘外來的強(qiáng)制’中獨(dú)立出來的自覺遵守規(guī)范的意識；對國家方面來說它具有對自己權(quán)力的抑制意識，之所以遵守只是單純地因?yàn)樗怯煞梢?guī)定的?！保ǎ廴眨荽◢u武宜：《現(xiàn)代化與法》（中譯本），中國政法大學(xué)出版社1994年版，第93頁。）更進(jìn)一步說，平等地尊重和保障公民的“權(quán)利”，乃是政府無可推卸的道德義務(wù)與責(zé)任、政治義務(wù)與責(zé)任和法律義務(wù)與憲法責(zé)任。美國著名法學(xué)家路易斯?亨金針對美國的情況曾指出：“憲法對當(dāng)今政府的主要限制，就是政府必須尊重個人權(quán)利。當(dāng)下，憲政事實(shí)上已成為保護(hù)個人權(quán)利的同義語，而且保護(hù)個人權(quán)利業(yè)已成為我們憲法法理學(xué)中的最為主要的部分?！保ǎ勖溃?路易斯?亨金：《憲政?民主?對外事務(wù)》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店1996年版，第136頁。）杰弗里?賴曼認(rèn)為：“尊重和保護(hù)人類所享有的基本權(quán)利是作為一個正當(dāng)政府的最主要條件。如果一個正當(dāng)?shù)恼軌虺掷m(xù)而有效地監(jiān)控其正當(dāng)性條件，那么它就能不斷對‘人民實(shí)際上擁有什么權(quán)利’這一問題做出回應(yīng)，并在其實(shí)踐中確立這一問題的答案?！睋?jù)此，杰弗里?賴曼強(qiáng)調(diào)說；“這意味著，與其把合法政府理解為在既定限制內(nèi)運(yùn)行的政府，不如說我們需要在更為動態(tài)的角度上思考合法的政府，即把它理解為連續(xù)和有效地監(jiān)督自己正當(dāng)性的政府。這解釋了為什么要把合法政府理解為，它是不斷有效地監(jiān)督承諾基本權(quán)利的充分性的政府。將這種解釋恰當(dāng)?shù)剡m用于作為道德承諾的憲法上，一個合法的政府就是這樣的政府：它包括一種制度安排，該安排是通過把憲法作為活的東西這一途徑而創(chuàng)立的，我們根據(jù)對權(quán)利的最好的理解來解釋該安排，而權(quán)利是人民擁有的權(quán)利并且是我們理解政府所必須的權(quán)利?！保ń芨ダ?賴曼：《憲法?權(quán)利和正當(dāng)性的條件》，載［美］阿蘭?s?羅森鮑姆編：《憲政的哲學(xué)之維》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店2001年版，第178—17188—189頁。）從其獨(dú)特的“權(quán)利”觀出發(fā)，德沃金也強(qiáng)調(diào)了政