【導(dǎo)讀】的職能，是民事、刑事訴訟所沒有的。與民事、刑事審判方相比，目前行政審判改革。仍然進展緩慢，甚至是舉步維艱，亟待引起社會各方面界的重視。《行政訴訟法》實施十年來，行政審判工作取得了前所未有的成績。訟相比，行政審判的進展仍然是緩慢的。量的行政爭議只能通過上訪等行政途徑解決。另一方面表現(xiàn)在，行政案件在法院所有。案件中的比例是最低的。當(dāng)事人訴權(quán)意識不足?！缎姓V訟法》頒布之初的幾年，行政訴訟收案數(shù)有較。怕日后行政機關(guān)報復(fù)，即便自己的權(quán)益受到行政機關(guān)損害，也不愿起訴。律規(guī)定，超過訴訟時效，而失去動作司法手段解決行政爭議的機會。法院行使行政立案審查權(quán)過于謹(jǐn)慎。有的法院對此類案件基本上不受理，即使受理也需要層層請示。受理案件范圍狹窄。政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。政審判權(quán)難以全面落實，受其他機關(guān)干涉現(xiàn)象較為普遍。在此情況下，只能動員原告撤訴，使行政審判撤訴率居高不下

　　

【正文】 國家參事院便是法國最高行政法院的前身。雖然《國家參事院組織條例》規(guī)定： “ 國家參事院對行政機關(guān)與法院之間所發(fā)生的爭議和業(yè)經(jīng)部長作出決定的訴訟案件進行裁決 ”[28] ，但是在訴訟中，國家參事院僅有 “ 保留審判權(quán) ” ，即公民不服行政機關(guān)的 中國最大的管理資源中心 第 22 頁 共 274 頁 決定或 認(rèn)為某一行政行為侵犯了自己的權(quán)利，他必須先向主管的部長提出申訴，只有當(dāng)其對部長的決定仍不滿意時，才可以向國家參事院提出復(fù)議申請，而國家參事院無權(quán)作出裁決，只能審理案件和向部長的上級 —— 國家元首提供解決方案，由國家元首作出最終的決定。這一制度一直持續(xù)到 1872 年，只在 1849 年至 1852 年期間中斷了幾年。后來根據(jù)有關(guān)法律，在各省也設(shè)立了省參事院，作為省長的咨詢機關(guān)，同時受理省內(nèi)少數(shù)行政案件。 1806 年，國家參事院增設(shè)了一個訴訟委員會，專門集中進行行政爭議的裁決。訴訟委員會就行政爭議作出裁決，由國家參事院大會批 準(zhǔn)后作為建議向國家元首提出。從此以后，行政爭議裁決職能和行政咨詢職能分開，行政審判向著專業(yè)化和獨立化的方向發(fā)展。訴訟委員會于 1849 年改稱為訴訟組，這一名稱沿用至今。 1870 年普法戰(zhàn)爭結(jié)束后，國防政府曾取消了國家參事院，但 1872 年 5 月 24 日通過的法律恢復(fù)了國家參事院，并賦予其委任審判權(quán)，規(guī)定其以 “ 法國人民 ” 的名義而不是以 “ 國家元首 ” 的名義進行審判。從此，國家參事院在法律上成為法國的最高行政法院。但是，由于這部法律并沒有對行政訴訟程序作出明確的規(guī)定，此前向部長申訴的慣例并未得到改變，當(dāng)事人仍然只有在 得到 “ 部長法官 ” 的裁定之后才能決定是否到國家參事院提起行政訴訟。 1889 年 12 月，國家參事院在卡多案件的判決中，正式廢除了向部長申訴的慣例。自此以后，國家參事院對于行政訴訟案件取得了普遍的管轄權(quán)限。行政上的一切爭議，凡是 法律 沒有規(guī)定由其他法院受理的，都可向國家參事院提出。這種制度一直持續(xù)到1953 年。 1889 年以后，法國對省參事院又陸續(xù)作了一些改革。 1926 年把每省一個參事院合并為數(shù)省一個，稱為省際參事 院。 1934 年和 1938 年的法律又把省際參事院的管轄權(quán)擴大到可以受理有關(guān)地方團體和公務(wù)法人的訴訟。 自從國家參事院對行政訴訟案件取得普遍管轄權(quán)后，受理的行政案件日益增多，積壓現(xiàn)象嚴(yán)重。為了減輕國家參事院的負擔(dān)，加速行政訴訟的進程， 1953 年的《行 中國最大的管理資源中心 第 23 頁 共 274 頁 政審判組織條例》和《公共行政條例》規(guī)定省際參事院為一般權(quán)限法院，凡法律未規(guī)定由其他法院管轄的一切行政訴訟案件都以省際參事院作為初審法院，國家參事院受理行政訴訟的權(quán)限以法律規(guī)定為限， [29]并將省際參事院改名為行政法庭。因此，國家參事院成為特定權(quán)限法院。 另外，為了進一步減輕國家參事院的負擔(dān)， 1987 年《行政訴訟改革法》設(shè)立了上訴行政法院，以分擔(dān)國家參事院的大部分上訴審管轄權(quán)。 [30]這樣，最高行政法院、上訴行政法院、行政法庭、行政爭議庭（法國海外沒有建省的領(lǐng)地內(nèi)受理行政訴訟的機構(gòu)）組成了普通行政法院，加上審計法院、預(yù)算和財務(wù)紀(jì)律法院兩種專門行政法院，共同構(gòu)成了完整的法國行政法院系統(tǒng)。 盡管上述國家參事院逐漸取得了完全的行政審判權(quán)，但在法國三權(quán)分立的 政治 架構(gòu)中，其仍然是一個行政機構(gòu)而不是司法機構(gòu)。國家參事院除了具有行政審判職能、裁決行政系統(tǒng)內(nèi)部管轄權(quán)的職能、指導(dǎo)下級行政法院工作的職能外，還具有咨詢職能。前三種職能主要由訴訟組行使，當(dāng)遇到特別重大的行政案件時，由 “ 審判委員會 ” 負責(zé)決策。咨詢職能主要由行政組行使，行政組的工作包括：監(jiān)督和指導(dǎo)地方行政機構(gòu)以及非營利性 社會 團體的活動，對行政部門日常管理工作中所涉及的憲法和法律 問題作出解釋，協(xié)調(diào)國家與教會之間的關(guān)系、協(xié)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間的關(guān)系，立法咨詢。 1963 年，國家參事院增設(shè)了一個報告委員會，后改稱報告和 研究 組。報告和研究組負責(zé) 總結(jié) 國家參事院的活動并每年向總統(tǒng)提出報告，以國家參事院的名義對法律、行政條例和一般行政提出改革意見，也負責(zé)提出行政判決的執(zhí)行措施。雖然存在這樣的職能劃 分，但是，國家參事院基本上是作為一個整體發(fā)揮作用的。訴訟組的人員經(jīng)常應(yīng)邀參與立法草案的討論，而行政組與報告和研究組的人員也可能參與某些涉及其專業(yè)領(lǐng)域的行政案件的審理。這種行政職能與司法職能相混合的制度安排體現(xiàn)了法國人對行政法的理解，也造就了法國行政法的特色。 在法國，行政法被理解為一套在行政管理實踐過程中逐步 發(fā)展 起來的、能夠保障行政管理活動順利進行的良好慣例。它不是從外部強加給行政部門的、旨在控制行政權(quán)的限制 性規(guī)則，而且在行政系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)展起來的、使行政活動獲得有效性和正當(dāng)性 中國最大的管理資源中心 第 24 頁 共 274 頁 的支持性規(guī)則。這種規(guī)則主要不是由立法機構(gòu)所制定的成文法來加以表述的，而是由國家參事院的判例來加以闡述和發(fā)展的。因此，行政法的重要原則由判例產(chǎn)生、具有獨立的行政法院系統(tǒng)、行政法自成獨立的法律體系、行政法沒有形成統(tǒng)一完整的法典構(gòu)成了法國行政法的特點。 需要說明的是，法國行政機關(guān)的活動并不完全屬于行政法的范圍和由行政法院管轄，一部分行政活動適用私法規(guī)則和由普通法院管轄。因此，哪些行政活動由公法調(diào)整，哪些行政活動由私法調(diào)整，便成為法國行政法的基 礎(chǔ)性問題。法國法律有時規(guī)定某事項適用行政法、某事項適用私法，但從來沒有規(guī)定一個適用行政法的標(biāo)準(zhǔn)。從法國行政法的發(fā)展與行政機關(guān)行政職能的發(fā)展來看，行政法院和權(quán)限爭議法庭（解決普通法院和行政法院之間管轄權(quán)爭議的機構(gòu)）也提出或確認(rèn)過不同的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界也據(jù)此建立了不同的學(xué)說。 在 19 世紀(jì)的絕大部分時間里，行政法院以公共權(quán)力作為適用行政法的標(biāo)準(zhǔn)。公共權(quán)力說以主權(quán)觀念為基礎(chǔ)，認(rèn)為行政法是規(guī)定主權(quán)行使的法律。該學(xué)說認(rèn)為，國家行政行為可以一分為二。一種是 “ 權(quán)力行為 ” ，是指行政機關(guān)采取命令和禁止的方式行為，這類行為適用 行政法并受行政法院管轄。另一種是 “ 管理行為 ” ，在這類行為中，行政機關(guān)與當(dāng)事人處于平等地位，采取合同方式行為，故受私法支配和由普通法院管轄。法國在 19 世紀(jì)上期，國家的行政職能主要限于國防、警察、稅收、司法等方面，行政機關(guān)的行為均為行使公共權(quán)力的行為，所以行政活動基本上都受行政法的支配。但是到了 19 世紀(jì)下期，國家的行政職能不斷擴大，行政機關(guān)越來越多地干預(yù)經(jīng)濟 生活，并為滿足公共利益而提供大量的如并通、通訊、衛(wèi)生、救濟 等服務(wù)行為，這些行為既不是傳統(tǒng)的權(quán)力行為，也不是私人行為，不應(yīng)受私法支配，應(yīng)當(dāng)適用行政法。因此，公共權(quán)力說難以解釋這種情況。于是，在 19 世紀(jì) 70 年代，公共權(quán)力說被公務(wù)學(xué)說所取代。 權(quán)限爭議法庭在 1873 年布朗戈一案的判決中提出了以公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)作為適用行政法的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，行政機關(guān)直接以滿足公共利益為目的的活動屬于公務(wù)活動，適用行政法；行政機關(guān)的財產(chǎn)管理活動屬于非公務(wù)活動，適用私法。在這一判例的基 中國最大的管理資源中心 第 25 頁 共 274 頁 礎(chǔ)上，法國波爾多大學(xué)教授萊昂。狄驥（ Leon Duguit），建立公務(wù)學(xué)說，狄驥及其追隨者在法國稱為公務(wù)學(xué) 派。公務(wù)學(xué)派強調(diào)行政主體直接以滿足公共利益為目的的一切活動都是公務(wù)，例如國防、 交通 、 教育 等。當(dāng)某種公共利益難以由私人進行維護或私人活動不能滿足需要時，國家就把它確定為一種公務(wù)，并保證其實施。 [31]這些基本觀點比公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)更能說明行政法的性質(zhì)，更接近于社會現(xiàn)實。所以在二戰(zhàn)以前，它一直是法國行政法的基本觀念。但是二戰(zhàn)后， 隨著行政職能的變化，國家大量從事經(jīng)濟活動或把私人 企業(yè) 國有化，出現(xiàn)了大量的經(jīng)濟公務(wù)（或工商業(yè)公務(wù)），此外，隨著社會保障制度的建立、自由職業(yè)者組織同業(yè)公會負責(zé)審查會員的開業(yè)咨格和維持職業(yè)的道德紀(jì)律，出現(xiàn)了社會公務(wù)、職業(yè)公務(wù)等，這些受私法支配、由普通法院管轄的公務(wù)，都超越了以往行政法上的公務(wù)范圍，也動搖了公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)作為適用行政法標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。 上述兩種標(biāo)準(zhǔn)在其提出初期都能說明當(dāng)時行政法的性質(zhì)，為行政法的適用范圍提供了 一個簡單一致的標(biāo)準(zhǔn)，能為大多數(shù)人所接受，但是后來隨著行政活動的發(fā)展，兩種標(biāo)準(zhǔn)都難以說明全部行政活動，不能在新形勢下作為行政法的基本觀念。于是出現(xiàn)了多元標(biāo)準(zhǔn)學(xué)說，即不像過去一樣以一個基本觀念為標(biāo)準(zhǔn)，而是從不同的角度提出了數(shù)個標(biāo)準(zhǔn)。多元標(biāo)準(zhǔn)學(xué)說主要有：公共利益說、新公共權(quán)力說、區(qū)別行政法的基本觀念和行政法院的管轄權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)說、區(qū)別廣義行政法和狹義行政法說、否認(rèn)行政法的基本觀念說。這一系列學(xué)說雖然也都能從某一角度說明行政活動，但是也還不能說明全部行政活動。因此，國家參事院認(rèn)為，行政法不是只有一個基本觀念，而是具有幾 個基本觀念，這樣才能適應(yīng)行政活動的不同目的和方式，所以，在決定管轄權(quán)時，不是采用一個標(biāo)準(zhǔn)，而是采用多個標(biāo)準(zhǔn)。 [32] 以上法國行政法的獨特制度安排與特點符合法國的國情，使法國的公共行政部門得以在合法性與效率之間保持一種理性的均衡，并且造就了法國模式的行政法治。 行政活動必須遵守法律，法律規(guī)定行政活動的機關(guān)、權(quán)限、手段、方式和違法的后果。法國行政法學(xué)者將這稱之為行政法治原則。行政法治是法國公共行政的傳統(tǒng)，這一傳統(tǒng)始于 1789 年《人權(quán)宣言》的第 15 條規(guī)定： “ 公眾有權(quán)要求任何政府官員對 中國最大的管理資源中心 第 26 頁 共 274 頁 其行政管理行為的 合法作出說明。 ”[33] 這一原則確立了公共行政部門對公民負責(zé)的方式和途徑：嚴(yán)格依照法律所規(guī)定的程序和實質(zhì)要求履行行政行為，并且嚴(yán)格將行為限制在法定的授權(quán)范圍之內(nèi)。在長期的 歷史 演進過程中，盡管法國的政治體制和憲法幾經(jīng)改變，但這一行政法治并對公民承擔(dān) “ 說明責(zé)任 ” 的原則卻一直得到堅持，從而使法國行政系統(tǒng)成為法國社會中維護秩序和穩(wěn)定的最重要的力量。在長期的歷史演進中，從這一原則中逐漸衍生出許多更為具體和細致的公共行政準(zhǔn)則 —— 行政行為的可靠性與可預(yù)見性原則、公開性與透明性原則、有效性與及時性原則、對某些行政行為主動說明理由原則等。同時，行政法治的傳統(tǒng)并沒有消除行政機構(gòu)在處理具體問題時所必不可少的自由裁量權(quán)，只是試圖把自由裁量權(quán)限制在一定的范圍內(nèi)，從而防止行政權(quán)力的濫用。當(dāng)然，僅僅制定出一套完整的法律尚不足以確保行政法治的實現(xiàn)。在法國，行政行為的合法性受到來自部長、議會、監(jiān)察員、公務(wù)員獎懲委員會、行政法院、調(diào)解專員等多方面的監(jiān)督與制約。據(jù)此，筆者得出結(jié)論，法國的行政法治原則為： 行政行為必須根據(jù)法律； 行政行為 必須符合法律； 行政機關(guān)必須采取行動保證法律規(guī)范的實施。 [34] 四、德國 在德國的不同歷史時期存在著不同歷史類型的行政，不同歷史類型的行政有著不同的性質(zhì)、范圍和行政方式，因此也就有不同類型的行政法。在諸多類型的行政與行政法之中，唯一不變的因素就是依法行政。 13 世紀(jì)之前的德意志，沒有國家這一概念，流行的是一種人格行政的觀念，統(tǒng)治者主要借助于個人對其效忠和人身依附關(guān)系實現(xiàn)對社會的控制。 自 15 世紀(jì)至 1 18 世紀(jì)，諸侯國林立的德意志開始產(chǎn)生有關(guān)警察與秩序的法律，