【正文】 說(shuō)理不充分。法官常常不自覺(jué)地對(duì)雙方進(jìn)行糾問(wèn)，而且糾問(wèn)的重點(diǎn)常常是原告行為的合法性，違背行政訴訟關(guān)于對(duì)被告行為進(jìn)行合法性審查的原則，甚至出現(xiàn)與被告一起審原告的情況。庭前準(zhǔn)備過(guò)于充分，在開(kāi)庭之前法官頻繁接觸雙方當(dāng)事人，進(jìn)行案件詢(xún)問(wèn)、查證、調(diào)解、動(dòng)員工作。但對(duì)此類(lèi)案件，法院的維持判決只會(huì)令當(dāng)事人對(duì)司法公正失去信心。此外，對(duì)道路 交通 事故責(zé)任認(rèn)定、醫(yī)療事故責(zé)任認(rèn)定等技術(shù)鑒定結(jié)論不服的，只能向上一級(jí)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)重新鑒定。 ? 受理案件范圍狹窄。也有的當(dāng)事人認(rèn)為，由于自己勢(shì)單力薄，即使起訴，也不一定能夠勝訴。另一方面表現(xiàn)在，行政案件在法院所有案件中的比例是最低的。與民事、刑事審判方相比， 目前 行政審判改革仍然進(jìn)展緩慢，甚至是舉步維艱，亟待引起 社會(huì) 各方面界的重視。 ? 當(dāng)事人訴權(quán)意識(shí)不足。在司法實(shí)踐中，即使當(dāng)事人的起訴符合《行政訴訟法》規(guī)定的受理?xiàng)l件，但法院也并不一定就立案受理。特別是一些與具體行政行為密切相關(guān)的抽象行政行為沒(méi)有納入到行政訴訟中，使行政相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到切實(shí)有效的保障。 ? 行政審判審查深度不夠。由于法院審理的行政案件，觸及行政機(jī)關(guān)的實(shí)際利益。承辦法官在行政訴訟中決策地位較低，常常是處于證據(jù)收集者、程序操作員的地位，而主管院長(zhǎng)、院長(zhǎng)則處于樞紐地位，經(jīng)常直接與行政機(jī)關(guān)就案件處理打交道。 ? 證據(jù)規(guī)則不完善。 隨著依法治國(guó)進(jìn)程的加快，行政訴訟的作用將越來(lái)越大。法 院對(duì)敏感性案件，亦應(yīng)依法受理，促進(jìn)依法行政。人民法院要積 極尋求各級(jí)黨委、政府對(duì)行政訴訟的支持力度，進(jìn)一步加大非訴行政案件執(zhí)行力度。 我們知道，依法行政不僅是 現(xiàn)代 法治國(guó)家所普遍遵循的一項(xiàng)法治原則，而且是各國(guó)據(jù)此原則所建立的一整套行政 法律 制度；不僅是現(xiàn)代政府管理方式的一項(xiàng)重大變革，更是現(xiàn)代政府管理模式的一場(chǎng)深刻革命。所以，我們對(duì)依法行政的歷史考察主要從行政法發(fā)展軌跡的角度切入。 15 世紀(jì)末至 17 世紀(jì)前期，英國(guó)處于都鐸王朝和斯圖亞特王朝前期，國(guó)內(nèi)實(shí)行高度的君主專(zhuān)制，國(guó)王權(quán)力很大。治安法官同時(shí)是行政官吏和司法官吏，行政權(quán)和司法權(quán)不分，行政職務(wù)的執(zhí)行經(jīng)常采取司法形式。 19 世紀(jì)，依法行政的發(fā)展與國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張并駕齊驅(qū)。 ?? 在英國(guó)以及源于英國(guó)文明的國(guó)家（如美國(guó)），行政法的制度和原理在事實(shí)上尚未為人所知。因此，這種行政法是一種以普通法為基礎(chǔ)、以普通法院為中心的狹義的行政法，它排斥賦予行政官員廣泛的 自由裁量權(quán)和特權(quán)，主要是一種控制政府權(quán)力的法；這種行政法將自身的范疇限定為有關(guān)正當(dāng)程序和司法審查的法律；這種行政法主要由憲法原則、判例和習(xí)慣組成，這事實(shí)上漠視或排斥委任立法、 中國(guó)最大的管理資源中心 第 10 頁(yè) 共 274 頁(yè) 行政司法以及福利社會(huì)中 “ 積極行政 ” 領(lǐng)域中的法律問(wèn)題。 [9]由此可以看出，這是一種 “ 公法模式 ” 的行政法，并且關(guān)于其上述第三個(gè)功能的法律就是 “ 私法模式 ” 的行政法。 [10]在這種情況下， 1929 年，英國(guó)政府成立了一個(gè)由多方組成的部長(zhǎng)權(quán)力委員會(huì)，調(diào)查和研究委任立法和行政審判權(quán)問(wèn)題。 [12]這些建議直接導(dǎo)致了 1958 年《行政裁判所和調(diào)查法》的頒布。 1963 年上議院對(duì)里奇訴鮑德溫 [15]案的里程碑式的判決使司法自我節(jié)制主義轉(zhuǎn)向司法積極主義，自然公正原則重新受到重視并廣泛地適用于行政領(lǐng)域，此后，不受限制的行政自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)被完全否決了，程序正義的法律觀念在行政領(lǐng)域有了可靠的司法保障。 1998 年 11 月，英國(guó)頒布了期待已久的《人權(quán)法》，以國(guó)內(nèi)法的形式明確賦予《歐洲人權(quán)公約》在英國(guó)實(shí)施的法律效力。不得違反或超越法定的授權(quán)條款，不得尋求實(shí)現(xiàn)法外目標(biāo)。然而名稱(chēng)的不存在并不表示在此以前美國(guó)沒(méi)有行政法存在。 ??”[17] ，這體現(xiàn)了美國(guó)人追求自由、反抗暴政的精神。 美國(guó)在國(guó)家權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)上采用聯(lián)邦制，聯(lián)邦制決定了政府依法行政的必要 ：聯(lián)邦政府和州政府都只能在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)，聯(lián)邦政府不能隨意將自己的意志強(qiáng)加于州，州也不得行使屬于聯(lián)邦的權(quán)力，聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)限沖突由聯(lián)邦法院依法裁決；聯(lián)邦政府負(fù)有保障聯(lián)邦憲法被忠實(shí)執(zhí)行的義務(wù)、保障個(gè)人憲法權(quán)利的義務(wù)，當(dāng)州政府的行為侵犯公民的憲法權(quán)利時(shí)，受害人可以向法院起訴以獲得救濟(jì)。法院根據(jù)合同規(guī)則、侵權(quán)行為規(guī)則和財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)則對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督。馬歇爾大法官在判決中也充分肯定了對(duì)行政行為司法審查的必要： “ 每個(gè)人受到侵害時(shí)，都有權(quán)爭(zhēng)取法律的保護(hù)，政府的職責(zé)之一就是提供此項(xiàng)保護(hù)。 美國(guó)行政法制度是隨著行政權(quán)的擴(kuò)張而逐步發(fā)展的。最初是由州政府對(duì)鐵路公司進(jìn)行控制，但是鐵路運(yùn)輸超過(guò)一個(gè)州的范圍，州政府對(duì)此不能進(jìn)行有效控制，只有聯(lián)邦政府才能解決這個(gè)問(wèn)題。同時(shí)，法院也認(rèn)識(shí)到對(duì)享有巨大權(quán)力的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制的必要性，因此采取嚴(yán)格的司法審查態(tài)度，防止其對(duì)私人權(quán)利的侵害。因此，要求實(shí)現(xiàn)行政程序的標(biāo)準(zhǔn)化、法律化和加強(qiáng)司法審查的呼聲越來(lái)越高。司法審查中的主權(quán)豁免原則也被放棄，受到不利行政決定影響的人可以直接以美利堅(jiān)合眾國(guó)為被告。 美國(guó)行政法經(jīng)過(guò) 60 年代中期和 70 年代的改革后，直到現(xiàn)在，一直處于反思和改革狀態(tài)。法國(guó)的普通法院在歷史上所充當(dāng)?shù)慕巧欠▏?guó)獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)產(chǎn)生的重要?dú)v史因素。立憲會(huì)議于 1790 年 8 月頒布了《司法組織法典》，其中第 2 章第 10 條規(guī)定： “ 法院不得直接或間接地參與立法活動(dòng)，不得阻止或延緩立法機(jī)構(gòu)所頒布法令的執(zhí)行 ?? 違反本規(guī)定的相關(guān)責(zé)任人員將受到處罰。國(guó)家參事院的前身是舊制度下的國(guó)王參事院。后來(lái)根據(jù)有關(guān)法律，在各省也設(shè)立了省參事院，作為省長(zhǎng)的咨詢(xún)機(jī)關(guān)，同時(shí)受理省內(nèi)少數(shù)行政案件。 1889 年 12 月，國(guó)家參事院在卡多案件的判決中，正式廢除了向部長(zhǎng)申訴的慣例。為了減輕國(guó)家參事院的負(fù)擔(dān)，加速行政訴訟的進(jìn)程， 1953 年的《行 中國(guó)最大的管理資源中心 第 23 頁(yè) 共 274 頁(yè) 政審判組織條例》和《公共行政條例》規(guī)定省際參事院為一般權(quán)限法院，凡法律未規(guī)定由其他法院管轄的一切行政訴訟案件都以省際參事院作為初審法院，國(guó)家參事院受理行政訴訟的權(quán)限以法律規(guī)定為限， [29]并將省際參事院改名為行政法庭。 1963 年，國(guó)家參事院增設(shè)了一個(gè)報(bào)告委員會(huì)，后改稱(chēng)報(bào)告和 研究 組。因此，行政法的重要原則由判例產(chǎn)生、具有獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)、行政法自成獨(dú)立的法律體系、行政法沒(méi)有形成統(tǒng)一完整的法典構(gòu)成了法國(guó)行政法的特點(diǎn)。一種是 “ 權(quán)力行為 ” ，是指行政機(jī)關(guān)采取命令和禁止的方式行為，這類(lèi)行為適用 行政法并受行政法院管轄。在這一判例的基 中國(guó)最大的管理資源中心 第 25 頁(yè) 共 274 頁(yè) 礎(chǔ)上，法國(guó)波爾多大學(xué)教授萊昂。于是出現(xiàn)了多元標(biāo)準(zhǔn)學(xué)說(shuō)，即不像過(guò)去一樣以一個(gè)基本觀念為標(biāo)準(zhǔn)，而是從不同的角度提出了數(shù)個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。 ”[33] 這一原則確立了公共行政部門(mén)對(duì)公民負(fù)責(zé)的方式和途徑：嚴(yán)格依照法律所規(guī)定的程序和實(shí)質(zhì)要求履行行政行為，并且嚴(yán)格將行為限制在法定的授權(quán)范圍之內(nèi)。在諸多類(lèi)型的行政與行政法之中，唯一不變的因素就是依法行政。當(dāng)然，僅僅制定出一套完整的法律尚不足以確保行政法治的實(shí)現(xiàn)。 [32] 以上法國(guó)行政法的獨(dú)特制度安排與特點(diǎn)符合法國(guó)的國(guó)情，使法國(guó)的公共行政部門(mén)得以在合法性與效率之間保持一種理性的均衡，并且造就了法國(guó)模式的行政法治。 [31]這些基本觀點(diǎn)比公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)更能說(shuō)明行政法的性質(zhì)，更接近于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。因此，公共權(quán)力說(shuō)難以解釋這種情況。從法國(guó)行政法的發(fā)展與行政機(jī)關(guān)行政職能的發(fā)展來(lái)看，行政法院和權(quán)限爭(zhēng)議法庭（解決普通法院和行政法院之間管轄權(quán)爭(zhēng)議的機(jī)構(gòu)）也提出或確認(rèn)過(guò)不同的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界也據(jù)此建立了不同的學(xué)說(shuō)。這種行政職能與司法職能相混合的制度安排體現(xiàn)了法國(guó)人對(duì)行政法的理解，也造就了法國(guó)行政法的特色。 盡管上述國(guó)家參事院逐漸取得了完全的行政審判權(quán)，但在法國(guó)三權(quán)分立的 政治 架構(gòu)中，其仍然是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)而不是司法機(jī)構(gòu)。 1889 年以后，法國(guó)對(duì)省參事院又陸續(xù)作了一些改革。訴訟委員會(huì)于 1849 年改稱(chēng)為訴訟組，這一名稱(chēng)沿用至今。 ”[27] 據(jù)此，拿破侖仿造舊制度下的國(guó)王參事院設(shè)立了國(guó)家參事院，作為國(guó)家元首的咨詢(xún)機(jī)關(guān)，同時(shí)受理行政案件。上述迄今為止仍然有效的兩個(gè)條款使行政機(jī)關(guān)獲得了很大的獨(dú)立性，并且導(dǎo)致了法國(guó)所特有的行政 糾紛解決專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu) —— 行政法院的產(chǎn)生。依據(jù)第二項(xiàng)權(quán)力 ，高等法院的判決具有拘束力，這實(shí)質(zhì)上是司法機(jī)關(guān)在立法。美國(guó)的依法行政原則為： 中國(guó)最大的管理資源中心 第 20 頁(yè) 共 274 頁(yè) 承認(rèn)法律的最高權(quán)威，要求政府依照法律行使權(quán)力，但法律必須符合一定的標(biāo)準(zhǔn)和包含一定的內(nèi)容，否則法律也可以作為專(zhuān)制統(tǒng)治的工具 ； 為了保護(hù)公民的利益不受政府和官員的侵犯，還必須在程序方面對(duì)政府權(quán)利的行使加以限制，政府行使權(quán)力必須遵守正當(dāng)法律程序； 法律規(guī)定的權(quán)力和程序必須執(zhí)行，為此，必須有保障法律權(quán)威、限制政府權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利的機(jī)構(gòu)。 1972 年，國(guó)會(huì)制定了《聯(lián)邦咨詢(xún)委員會(huì)法》，規(guī)定咨詢(xún)委員會(huì)會(huì)議必須公開(kāi)。這一時(shí)期，美國(guó)也放棄了主權(quán)豁免原則，承認(rèn)了國(guó)家的賠償責(zé)任，制定了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》，推動(dòng)了美國(guó)行政法的現(xiàn)代化。為了擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，羅斯福總統(tǒng)推行復(fù)興經(jīng)濟(jì)的新政。州際商業(yè) 委員會(huì)是對(duì)傳統(tǒng)三權(quán)分立體制的突破，是聯(lián)邦行政組織的一個(gè)創(chuàng)新，開(kāi)辟了聯(lián)邦政府由不介入私人經(jīng)營(yíng)活動(dòng)到控制經(jīng)濟(jì)的新 時(shí)代 ，標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代行政權(quán)的擴(kuò)張，在美國(guó)行政法的發(fā)展中具有劃時(shí)代的意義。因而只有試圖利用行政力量來(lái)解決這些問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)的行為要符合制定法的規(guī)定，制定 中國(guó)最大的管理資源中心 第 17 頁(yè) 共 274 頁(yè) 法沒(méi)有規(guī)定的，要符合普通法和衡平法原則。 一般認(rèn)為，美國(guó)法院的司法審查權(quán)是由 1803 年馬伯里訴麥迪遜一案確立的，馬歇爾大法官在該案的判決中表明： “ 任何一種法律如果與憲法相抵觸，最高法院都有權(quán)把它宣告為無(wú)效，從而使聯(lián)邦法院成為聯(lián)邦憲法保護(hù)者。 如果說(shuō)聯(lián)邦憲法是通過(guò)憲政體制的建立來(lái)確保政府依法行政的話，那么，司法審查制度則是通過(guò)法院的監(jiān)督來(lái)保證政府活動(dòng)的合法。美國(guó)憲法對(duì)政府依法行政的要求來(lái)源于對(duì)三權(quán)分立、聯(lián)邦制、公民基本權(quán)利的規(guī)定。 美國(guó)在建國(guó)以前，組建美國(guó)的 13 個(gè)殖民地曾長(zhǎng)期受到宗主國(guó)英國(guó)的專(zhuān)制統(tǒng)治，因此美國(guó)人對(duì)專(zhuān)制統(tǒng)治充滿恐懼。 “ 程序正當(dāng) ” ； “ 符合比例原則 ” ?；救藱?quán)領(lǐng)域因公共侵權(quán)而引發(fā)的司法最終救濟(jì)權(quán)已從國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)向國(guó)際。歐共體法主要是由行政法規(guī)則 構(gòu)成，歐共體是建立在行政法基礎(chǔ)上的共同體，因此，歐共體事實(shí)上正在促進(jìn)統(tǒng)一的 “ 歐洲行政法 ” 的形成。 [14] 自然 公正原則是英國(guó)普通法長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展出的關(guān)于公正行使權(quán)力的 “ 最低限度 ” 的程序原則。行政裁判所大量涌現(xiàn)，重新引起了法學(xué)界的討論。在一戰(zhàn)前夕，為了解決老年津貼、失業(yè)保險(xiǎn)和國(guó)民健康保險(xiǎn)等立法中所發(fā)生的爭(zhēng)端，英國(guó)成立了一些行政裁判所。詹寧斯（ ）認(rèn)為行政法是關(guān)于公共行政的全部法律，是公法的一個(gè)部門(mén)，其 內(nèi)容 除行政訴訟外，還包括行政機(jī)關(guān)的組織、權(quán)力、義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任。 [3]而這些都與英國(guó)的法治原則不相容，法治意味著： 法律的至上性，一切獨(dú)裁、特權(quán)、專(zhuān)橫的自由裁量權(quán)均應(yīng)予以摒棄，任何公民除非違法而不因其他情形受到懲罰； 法律面前人人平等，行政官員執(zhí)行職務(wù)的行為與公民的私人行為一樣適用同一法律受同一法院管轄； 憲法不是公民權(quán)利的淵源