【正文】 據(jù)此，筆者得出結(jié)論，法國(guó)的行政法治原則為： 行政行為必須根據(jù)法律； 行政行為 必須符合法律； 行政機(jī)關(guān)必須采取行動(dòng)保證法律規(guī)范的實(shí)施。法國(guó)行政法學(xué)者將這稱之為行政法治原則。但是二戰(zhàn)后， 隨著行政職能的變化，國(guó)家大量從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或把私人 企業(yè) 國(guó)有化，出現(xiàn)了大量的經(jīng)濟(jì)公務(wù)（或工商業(yè)公務(wù)），此外，隨著社會(huì)保障制度的建立、自由職業(yè)者組織同業(yè)公會(huì)負(fù)責(zé)審查會(huì)員的開(kāi)業(yè)咨格和維持職業(yè)的道德紀(jì)律，出現(xiàn)了社會(huì)公務(wù)、職業(yè)公務(wù)等，這些受私法支配、由普通法院管轄的公務(wù)，都超越了以往行政法上的公務(wù)范圍，也動(dòng)搖了公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)作為適用行政法標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。 權(quán)限爭(zhēng)議法庭在 1873 年布朗戈一案的判決中提出了以公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)作為適用行政法的標(biāo)準(zhǔn)。公共權(quán)力說(shuō)以主權(quán)觀念為基礎(chǔ)，認(rèn)為行政法是規(guī)定主權(quán)行使的法律。它不是從外部強(qiáng)加給行政部門的、旨在控制行政權(quán)的限制 性規(guī)則，而且在行政系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)展起來(lái)的、使行政活動(dòng)獲得有效性和正當(dāng)性 中國(guó)最大的管理資源中心 第 24 頁(yè) 共 274 頁(yè) 的支持性規(guī)則。前三種職能主要由訴訟組行使，當(dāng)遇到特別重大的行政案件時(shí)，由 “ 審判委員會(huì) ” 負(fù)責(zé)決策。 1934 年和 1938 年的法律又把省際參事院的管轄權(quán)擴(kuò)大到可以受理有關(guān)地方團(tuán)體和公務(wù)法人的訴訟。從此，國(guó)家參事院在法律上成為法國(guó)的最高行政法院。雖然《國(guó)家參事院組織條例》規(guī)定： “ 國(guó)家參事院對(duì)行政機(jī)關(guān)與法院之間所發(fā)生的爭(zhēng)議和業(yè)經(jīng)部長(zhǎng)作出決定的訴訟案件進(jìn)行裁決 ”[28] ，但是在訴訟中，國(guó)家參事院僅有 “ 保留審判權(quán) ” ，即公民不服行政機(jī)關(guān)的 中國(guó)最大的管理資源中心 第 22 頁(yè) 共 274 頁(yè) 決定或 認(rèn)為某一行政行為侵犯了自己的權(quán)利，他必須先向主管的部長(zhǎng)提出申訴，只有當(dāng)其對(duì)部長(zhǎng)的決定仍不滿意時(shí)，才可以向國(guó)家參事院提出復(fù)議申請(qǐng)，而國(guó)家參事院無(wú)權(quán)作出裁決，只能審理案件和向部長(zhǎng)的上級(jí) —— 國(guó)家元首提供解決方案，由國(guó)家元首作出最終的決定。公民對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法行為的申訴，只能向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出，由行政人員受理，國(guó)家元首掌握最后的決定權(quán)，這種制度稱為行政法官制。 1641 年，國(guó)王通過(guò)圣熱爾曼敕令剝奪了高等法院對(duì)涉及王室和行政部門的案件的管轄權(quán)，而將這一權(quán)力交給了王室顧問(wèn) 中國(guó)最大的管理資源中心 第 21 頁(yè) 共 274 頁(yè) 團(tuán)。在法國(guó)行政法的發(fā)展過(guò)程中，行政法院（尤其是國(guó)家參事院即最高行政法院）發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，甚至可以說(shuō)，行政法院造就了法國(guó)行政法，造就了法國(guó)的行政法治。 1976 年制定《陽(yáng)光下的政府法》，規(guī)定合議機(jī)關(guān)的會(huì)議必須公開(kāi)。 60 年代以來(lái)，隨著國(guó)會(huì)立法從經(jīng)濟(jì)控制領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會(huì)控制領(lǐng)域、環(huán)保領(lǐng)域和消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域，福利行政、服務(wù)行政興起，行政權(quán)更為廣泛地影響到公民的生活，公民對(duì)行政權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)張及 自由裁量權(quán)的不受規(guī)制提出批評(píng)，司法審查的目的也不再局限于防止行政 中國(guó)最大的管理資源中心 第 19 頁(yè) 共 274 頁(yè) 機(jī)關(guān)濫用權(quán)力侵害私人權(quán)利，而趨向于擴(kuò)大公眾對(duì)行政程序的參與，以督促行政機(jī)關(guān)為公眾提供更多的福利和服務(wù)。為了執(zhí)行新政的各項(xiàng)措施，許多獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)得以建立、一批授權(quán)行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)的法律也被制定。 獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)自建立之是起就受到了反對(duì)，批評(píng)者認(rèn)為這些機(jī)構(gòu)違背了憲法的分權(quán)原則、限制了總統(tǒng)的權(quán)力。美國(guó)從 19 世紀(jì) 30 年代開(kāi)始興建鐵路，政府對(duì)私人修筑鐵路采取支持和鼓勵(lì)的政策。通過(guò)司法審查，可以糾正違憲行為，同時(shí)保障聯(lián)邦政府和州政府各自在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)；可以糾正違法行為，保障相對(duì)人的權(quán)益。該案除了其憲法意義之外，還具有重要的行政法意義。即這一時(shí)期，美國(guó)行政法的中心是由法院按照英國(guó)普通法和衡平法的原則對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行司法審查。 ”[18]美國(guó)憲法根據(jù)洛克、孟德斯鳩的分權(quán)理論及英國(guó)的 政治 體制，將立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分別授予國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和法院，三權(quán)相互制衡，以確保權(quán)力的合法行使。為了保障這些權(quán)利，所以才在人們中間 中國(guó)最大的管理資源中心 第 15 頁(yè) 共 274 頁(yè) 成立政府。美國(guó)將 “ 依法行政 ” 包含在 “ 法治 ” 原則之內(nèi)。 由此，筆者認(rèn) 為， 現(xiàn)代 英國(guó)的依法行政原則的涵義有以下四點(diǎn)： “ 合法 ” 。歐共體法對(duì)英國(guó)行政法產(chǎn)生了重大影響： 英國(guó)行政法從本土化走向世界化，服從于統(tǒng)一的歐洲行政法； 英國(guó)的議會(huì)立法受制于歐共體法和歐洲法院的司法審查，議會(huì)主權(quán)原則發(fā)生了變化，行政法憲政基礎(chǔ)動(dòng)搖；所有有悖于歐共體法的政府行為都能訴諸于歐洲法院進(jìn)行司法審查，歐洲法院是最高司法審查機(jī)構(gòu)； 歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和歐洲行政法的確立使傳統(tǒng)的國(guó)內(nèi)行政管制法發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn) 向； 基本人權(quán)原則、比例原則等新的行政法基本原則引入英國(guó)行政法。這些原則不 僅適用于法院和行政裁判所的司法權(quán)，而且也適用于行政權(quán)。 1955 年，政府成立了弗蘭克斯委員會(huì)，研究行政審判與公開(kāi)調(diào)查問(wèn)題。這種情況引起了英國(guó)法學(xué)界中保守主義者 的憂慮，他們認(rèn)為委任立法和行政審判權(quán)侵奪了議會(huì)和法院的權(quán)力，違反了憲法的精神。根據(jù)這一寬泛的定義，行政 法不僅包括有關(guān)中央和地方政府結(jié)構(gòu)的法律，而且也包括有關(guān)社會(huì)服務(wù)、公用事業(yè)以及各種基于社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、環(huán)境的原因而對(duì)私人活動(dòng)施加控制和管理的法律。在此基礎(chǔ)上，韋德（ ）對(duì)英國(guó)傳統(tǒng)的依法行政作了四項(xiàng)權(quán)威的概括： 政府行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說(shuō)明其嚴(yán)格的法律依據(jù)，受到影響的人都可以訴諸法院； 政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事； 對(duì)政府行為是否合法的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)由完全獨(dú)立于行政之外的法官裁決； 法律必須平等地對(duì)待政府和公民，政府不應(yīng)當(dāng)在普通法律上享有不必要的特權(quán)和豁免權(quán)。這種制度建立在若干法律觀念之上，迥異于我們英國(guó)普通法的基本原理，特別是我們一向所稱道的法治原則（ the rule of law）， ?? 專就 droit administratif 這一術(shù)語(yǔ)而言，英國(guó)法律詞匯中尚未有對(duì)應(yīng)物。同時(shí)， “ 否認(rèn)公法、私法之分對(duì)于英國(guó)法學(xué)家來(lái)說(shuō)在實(shí)際上就成了傳統(tǒng) ” 。結(jié)果， 1642 年廢除了星法院和除大法官法院外的其他特權(quán)法院， 1688 年取消了樞密院的許多行政權(quán)力，全國(guó)只有普通法院受理公法關(guān)系和私法關(guān)系所發(fā)生的一切訴訟。因此，本文擬以英、美、法、德、日及我國(guó)為考察對(duì)象。在我們的分析過(guò)程中，也曾努力通過(guò)尋找到一個(gè)標(biāo)致性的歷史事件或一個(gè)代表性的歷史人物來(lái)作為依法行政產(chǎn)生的源頭，其結(jié)果卻是相當(dāng)困難的，以至于我們相信依法行政制度的形成歷史可能是各種相關(guān)制度綜合的一個(gè)結(jié)果，比如依法行政的發(fā)展歷史與民主政治、法治觀念、人民主權(quán) 理論 等都有相當(dāng) 的關(guān)系，我們甚至于想到，這個(gè)結(jié)果可能是很偶然的因素，介于此因，我們選擇了這樣的路徑 —— 通過(guò)對(duì)各主要西方發(fā)達(dá)國(guó)家依法行政制度的形成發(fā)展歷史逐一進(jìn)行考察，以希通過(guò)這種實(shí)證分析 方法 所觀察到的層面讓讀者從中得到一些有益的啟示。其歷史發(fā)展形成過(guò)程中的很多不確定性要素給探尋這個(gè) 問(wèn)題 帶來(lái)了很大的困難?？梢詫?shí)行庭前證據(jù)交換制度，提高庭審效率，提高行政機(jī)關(guān)的證據(jù)意識(shí)減少一個(gè)案件多次開(kāi)庭形象。嚴(yán)格執(zhí)行《行政訴訟法》，不予受理的應(yīng)當(dāng)發(fā)給當(dāng)事人裁定書，當(dāng)事人對(duì)此不服的有權(quán)上訴。行政案件裁判文書還存在公式化現(xiàn)象，尤其對(duì)行政機(jī)關(guān)敗訴的案件，考慮諸多因素的 影響 ，沒(méi)有充分闡明判決理由，不能做到 “ 讓當(dāng)事人贏得堂堂正正，輸?shù)妹髅靼装?” 。即使在辯論中，辯論的中心也往往不是行政機(jī)關(guān)行為的合法性，而是原告行為的合法性。審判方式改革所要求的及時(shí)開(kāi)庭率在行政訴訟中很低，能夠當(dāng)庭宣判的行政案件更是鳳毛麟角。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 3 頁(yè) 共 274 頁(yè) ⒊ 獨(dú)立行使行政審判權(quán)仍然困難 ? 法院獨(dú)立審判比較困難。如果鑒定缺 乏公正性，沒(méi)有相應(yīng)的制約程序，使當(dāng)事人權(quán)益得不到有效的保障，有的不斷上訪。行政訴訟法是 1989 年制定的，十年來(lái)，社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了巨大的變化。還有的當(dāng)事人因不懂法律規(guī)定，超過(guò)訴訟時(shí)效，而失去動(dòng)作司法手段解決行政爭(zhēng)議的機(jī)會(huì)。 1999 年，全國(guó)法院受理的行政案件僅占全部案件數(shù)的 2%.第三方面表現(xiàn)在案件的質(zhì)量上，行政案件的總體審判質(zhì)量還不盡如人意，能夠作為典型案件 參考 、稱得上精品的行政案件很少，質(zhì)量上大有提高的余地，這比數(shù)量上的不足更令人擔(dān)憂。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 1 頁(yè) 共 274 頁(yè) 試析行政審判的審理規(guī)則 行政訴訟是推行法治的一項(xiàng)重要制度，在推進(jìn)依法治國(guó)的今天，行政審判對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益、促進(jìn)依法行政具有十分重要的作用，行政訴訟調(diào)節(jié)行政權(quán)的職能，是民事、刑事訴訟所沒(méi)有的。當(dāng)前，行政審判存在的問(wèn)題主要有： 當(dāng)事人訴 權(quán)的行使保障不充分。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 2 頁(yè) 共 274 頁(yè) ? 法院行使行政立案審查權(quán)過(guò)于謹(jǐn)慎。行政訴訟只能涉及具體行政行為，而不能對(duì)抽象行政行為進(jìn)行調(diào)整，已經(jīng)暴露出不少弊端。此類案件也應(yīng)納入到行政訴訟中。人民法院獨(dú)立行政行政審判權(quán)難以全面落實(shí)，受其他機(jī)關(guān)干涉現(xiàn)象較為普遍。 ? 合議庭的獨(dú)立裁判權(quán)較小。作為被告的行政機(jī)關(guān)也不習(xí)慣與原告辯論，而仍以管理者的身份進(jìn)行 “ 糾問(wèn) ” ，忽視當(dāng)事 人雙方地位的平等性。 二、深化行政審判方式改革的途徑 擴(kuò)大行政訴訟收案范圍、調(diào)整范圍。當(dāng)事人對(duì)法院在規(guī)定期限內(nèi)既不受理又不下裁定的，可視為法院已經(jīng)作出不予受理的裁定，當(dāng)事人有權(quán)直接向上級(jí)法院上訴。 ⒌ 創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。困難大并不意味著就應(yīng)放棄對(duì)它的 研究 。再者，由于現(xiàn)代意義上的行政法是與依法行政同生同發(fā)展的，行政法的發(fā)展變化即是依法行政的發(fā)展變化，即依法行政與行政法在本質(zhì)上具有同一性，是互動(dòng)式前進(jìn)的。 西方國(guó)家依法行政的歷史考察 一、英國(guó) 在英國(guó)，依法行政是議會(huì)主權(quán)原則和法治原則在行政領(lǐng)域的 應(yīng)用 。在地方上，行政權(quán)力主要掌握在治安法官手中。 [1] 18 世紀(jì)是英國(guó)法治的全盛時(shí)期，普通法院穩(wěn)定地發(fā)展了 “ 越權(quán)無(wú)效 ” 等司法審查原則并將之廣泛地應(yīng)用于議會(huì)新成立的法定機(jī)構(gòu)，為其 監(jiān)督政府依法行政奠定了基礎(chǔ)。僅以字面含義而言， “administrative law” 算是最相稱的