【正文】 ，促進(jìn)依法行政。在司法上，法院要加大行政審判權(quán)的介入深度，對(duì)行政行為雖然合法、但顯失公平的，應(yīng)當(dāng)予以糾正，以維護(hù)社會(huì)正義。 隨著依法治國(guó)進(jìn)程的加快，行政訴訟的作用將越來越大。在質(zhì)證認(rèn)證中也存在問題，主要是當(dāng)庭認(rèn)證比例較低，審判人員之所以不愿當(dāng)庭認(rèn)證，主要是為以后處 理留下余地。 ? 證據(jù)規(guī)則不完善。實(shí)行控辯式訴訟已是大勢(shì)所趨，但在行政審判中糾問色彩仍然較重。承辦法官在行政訴訟中決策地位較低，常常是處于證據(jù)收集者、程序操作員的地位，而主管院長(zhǎng)、院長(zhǎng)則處于樞紐地位，經(jīng)常直接與行政機(jī)關(guān)就案件處理打交道。在行政訴訟中，暗箱操作現(xiàn)象仍然較為普遍。由于法院審理的行政案件，觸及行政機(jī)關(guān)的實(shí)際利益。有不少的行政訴訟，并不是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)沒有法律依據(jù)，而是濫用自由裁量權(quán)（如隨意提高罰款幅度），引起當(dāng)事人訴訟。 ? 行政審判審查深度不夠。對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查，已經(jīng)納入到行政復(fù)議程序中，而行政復(fù)議又往往是行政訴訟的前置程序，因此行政訴訟中也應(yīng)有與此相銜接的規(guī)定。特別是一些與具體行政行為密切相關(guān)的抽象行政行為沒有納入到行政訴訟中，使行政相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到切實(shí)有效的保障。 ⒉ 行政訴訟的調(diào)整范圍狹窄。在司法實(shí)踐中，即使當(dāng)事人的起訴符合《行政訴訟法》規(guī)定的受理?xiàng)l件，但法院也并不一定就立案受理。有的當(dāng)事人受 “ 民不與官斗 ” 的觀念 影響 ，對(duì)行政訴訟顧慮重重，害怕日后行政機(jī)關(guān)報(bào)復(fù)，即便自己的權(quán)益受到 行政機(jī)關(guān)損害，也不愿起訴。 ? 當(dāng)事人訴權(quán)意識(shí)不足。行政審判案源不足，大量的行政爭(zhēng)議只能通過上訪等行政途徑解決。與民事、刑事審判方相比， 目前 行政審判改革仍然進(jìn)展緩慢，甚至是舉步維艱，亟待引起 社會(huì) 各方面界的重視。 一、行政審判中存在的 主要 問題 《行政訴訟法》實(shí)施十年來，行政審判工作取得了前所未有的成績(jī)。另一方面表現(xiàn)在，行政案件在法院所有案件中的比例是最低的?！缎姓V訟法》頒布之初的幾年，行政訴訟收案數(shù)有較大幅度的增長(zhǎng)。也有的當(dāng)事人認(rèn)為，由于自己勢(shì)單力薄，即使起訴，也不一定能夠勝訴。有此案件法院主要考慮到與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，也常常在事先通知行政機(jī)關(guān)后才予以立案。 ? 受理案件范圍狹窄。表現(xiàn)在地方政府作出的侵犯行政相對(duì)人權(quán)益的、非行政立法的抽象行政行為取得了司法豁免權(quán)，如一些亂集資、亂攤派的規(guī)定。此外，對(duì)道路 交通 事故責(zé)任認(rèn)定、醫(yī)療事故責(zé)任認(rèn)定等技術(shù)鑒定結(jié)論不服的，只能向上一級(jí)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)重新鑒定。行政審判只對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不審查其合理性，以免審判權(quán)代替司法權(quán)，這曾是行政審判的一項(xiàng)原則。但對(duì)此類案件，法院的維持判決只會(huì)令當(dāng)事人對(duì)司法公正失去信心。而在現(xiàn)行的法院管理體制下，法院在行政審判中無法抵御龐大的 社會(huì) 關(guān)系網(wǎng)，無法與掌握各種資源支配權(quán)的行政機(jī)關(guān)相抗衡，對(duì)公正裁判常常“ 心有余而力不足 ” 。庭前準(zhǔn)備過于充分，在開庭之前法官頻繁接觸雙方當(dāng)事人，進(jìn)行案件詢問、查證、調(diào)解、動(dòng)員工作。案件如何裁判，往 往不是合議庭決定，而常常要請(qǐng)示院長(zhǎng)或由院長(zhǎng)主持下的審判委員會(huì)去討論決定。法官常常不自覺地對(duì)雙方進(jìn)行糾問，而且糾問的重點(diǎn)常常是原告行為的合法性，違背行政訴訟關(guān)于對(duì)被告行為進(jìn)行合法性審查的原則，甚至出現(xiàn)與被告一起審原告的情況。行政行為合法性的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)，但在審判實(shí)踐中，一些法院違反 法律 規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)具體行政行為尋找法律依據(jù)，甚至要求原告負(fù)舉證責(zé)任。 ? 裁判文書說理不充分。要充分發(fā)揮行政審判的職能作用，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的調(diào)整范圍。 ⒉ 充分保障當(dāng)事人的行政訴權(quán)。 ⒊ 強(qiáng)化庭審功能。完善行政訴訟的舉證、質(zhì)證、認(rèn)證規(guī)則， 中國(guó)最大的管理資源中心 第 5 頁(yè) 共 274 頁(yè) 強(qiáng)化被告舉證意識(shí)，堅(jiān)決杜絕行政機(jī)關(guān)事后補(bǔ)證。同時(shí)加大行政審判的法制宣傳力度，對(duì)政府部門敗訴的典型案例應(yīng)當(dāng)適當(dāng)宣傳，提高依法行政意識(shí)。 關(guān)鍵詞：法治、依法行政、行政法治、法治行政、歷史考察 引言 雖然依法行政已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)官方和民間日常生活中不可或缺的話語，但關(guān)于“ 依法行政的歷史考察 ” 這樣的論題學(xué)界幾乎沒有人給予必要的關(guān)注。 十七、十八世紀(jì)，隨著資本主義商品 經(jīng)濟(jì) 的發(fā)展，資產(chǎn)階級(jí)的力量日益壯大，他 中國(guó)最大的管理資源中心 第 6 頁(yè) 共 274 頁(yè) 們不再 滿足于做君主的附庸，要求 政治 上的平等權(quán)利。這種觀念形成的歷史現(xiàn)在沒有一個(gè)定論，但我們相信，它應(yīng)當(dāng)來源于法治的確立。 世界各國(guó)對(duì)依法行政的稱謂有較大差異，英國(guó)稱為 “ 法治 ” 或 “ 依法行政 ” ，美國(guó)將依法行政包括在 “ 法治 ” 原則之內(nèi)，法國(guó)稱為 “ 行政法治 ” ，德國(guó)稱為 “ 依法行政 ” ，日本稱為 “ 依據(jù)法律行政 ” 或 “ 法治行政 ” ，我國(guó)稱為 “ 依法行政 ” 。筆者 認(rèn)為，研究依法行政的歷史演變，尤其是上述法治較完備的國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)，必將有助于把握當(dāng)今我國(guó)依法行政的發(fā)展方向。這一時(shí)期的王權(quán)思想與法國(guó)行政法相當(dāng)吻合，當(dāng)時(shí)的樞 密院（ Privy Council）星法院（ Star Chamber）就類似于后來的法國(guó)國(guó)家參事院和行政法院。 17 世紀(jì)英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)，普通法院和議會(huì)結(jié)成同盟對(duì)國(guó)王進(jìn)行斗爭(zhēng)議會(huì)取得了勝利，國(guó)王的特權(quán)受 到了限制。由于治安法官同時(shí)是行政官吏和司法官吏，所以中央對(duì)地方的監(jiān)督主要通過法院來實(shí)施。 因此可以說，到 1689 年君主立憲制的確立，開啟了英國(guó)由普通法院并適用普通法審理行政案件的傳統(tǒng)，并建立起了近代意義上的依法行政。行政機(jī)構(gòu)迅猛發(fā)展，繼1832 年的《濟(jì)貧法》和濟(jì)貧專員的出現(xiàn)，諸如公共衛(wèi)生委員會(huì)和學(xué)校委員會(huì)等行使交叉權(quán)力的特別機(jī)構(gòu)大量出現(xiàn)， 70 年代以后，建立了現(xiàn)代的地方行政當(dāng)局、新式的中央行政部門和現(xiàn)代文官制度。英國(guó)法學(xué)家戴西（ ）在 1885 年的《憲法研究導(dǎo)論》一書中指出：在許多大陸國(guó)家中，尤其是法國(guó)，存在一種被稱之為行政法（ droit administratif）的制度。[2]這就是戴西命題 —— “ 英國(guó)不存在真正的行政法 ” 。 [4] 因此，從上述觀點(diǎn)可以歸 納出英國(guó)的依法行政是法治的一部分，它從 “ 法律面前人人平等 ” 這一信條出發(fā)，強(qiáng)調(diào)兩條基本準(zhǔn)則： 行政官員同普通公民一樣，遵守同一種法律（普通法）； 服從同一種法院（普通法院）管轄。 自 20 世紀(jì)開始，由于行政權(quán)力的加強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)的干預(yù)增多，行政法已逐漸被人們所承認(rèn)和重視。 [8]韋德（ ）和布拉德利（ ）認(rèn)為行政法作為公法的一個(gè)分支，是關(guān)于各類行政機(jī)構(gòu)的組織、權(quán)力、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的法律，或簡(jiǎn)言之是關(guān)于公共行政的法律。這種行政法的性質(zhì)之所以是公法性質(zhì)的，是因?yàn)椋核?是有關(guān)行政的法，決定行政機(jī)關(guān)的組織、權(quán)力和職責(zé)；以行政秩序、行政效率、公共利益、公共服務(wù)為價(jià)值取向；倡導(dǎo)發(fā)展獨(dú)立的公法體系和行政法院體制；強(qiáng)調(diào)政府管制和廣泛的行政自由裁量權(quán)。在一戰(zhàn)中及戰(zhàn)后，政府為了應(yīng)付經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題，委任立法增加。委員會(huì)于 1932 年提出報(bào)告，承認(rèn)委任立法和行政審判權(quán)是當(dāng)代行政所必需，但是提出了一些改進(jìn)意見。輿論界對(duì)于政府在決定政策或解決行政爭(zhēng)端時(shí)的調(diào)查程序也提出批評(píng)。 弗蘭克斯委員會(huì)的報(bào)告只是對(duì)行政裁判所和公開調(diào)查的改進(jìn)提出意見，沒有討論這種程序以外的政府權(quán)力行使問題，也沒有對(duì)公民因 “ 不良行政 ”[13] 而受到的損害提出補(bǔ)救辦法。它包括兩個(gè)原則：任何人不能作為自己案件的法官；聽取對(duì)方的意見。 1976 年英國(guó)法律委員會(huì)就司法審查的形式和程序提出了一個(gè)報(bào)告 [16]，根據(jù)該報(bào)告， 1977 年通過了《最高法院規(guī)則》第 53 號(hào)令修正案對(duì)司法審查程序進(jìn)行了改革：強(qiáng)調(diào)了公私法訴訟程序的劃分，使得各種救濟(jì)形式可以在統(tǒng)一的公法程序中達(dá)到 “ 互相交替、互相補(bǔ)充 ” 的效果；相應(yīng)地保證了公共機(jī)構(gòu)的效率免受不負(fù)責(zé)任的長(zhǎng)期訴訟的影響。歐共體法對(duì)于英國(guó)國(guó)內(nèi)法和法院具有直接效力和優(yōu)先適用權(quán)。 20xx 年 10 月 2 日《人權(quán)法》正式生效，同日，《歐洲人權(quán)公約》在英國(guó)具有了法律執(zhí)行效力。 以上 20 世紀(jì)英國(guó)行政法發(fā)生的重大變革，導(dǎo)致了上述 “ 公法模式 ” 的行政法理論的產(chǎn)生，也使英國(guó)行政法的性質(zhì)具有了二重性，即使英國(guó)的傳統(tǒng)的私法性質(zhì)的行政法越來越具有了本土特色的公法色彩，這也賦予了現(xiàn)代英國(guó)依法行政以新的意義： 依法行 政同時(shí)體現(xiàn)公私法兩種規(guī)則和精神的治理，即既保持普通法院和普通法在保障個(gè)人權(quán)利方面的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，也在必要的行政領(lǐng)域引入了公法規(guī)則以更好地體現(xiàn)行政效率和公共利益的要求； 行政法制度在結(jié)構(gòu)上和救濟(jì)上體現(xiàn)公私法的二重性組合，普通法院和行政裁判所并存，私法救濟(jì)和公法救濟(jì)并存； 形成英國(guó)行政法的規(guī)范主義傳統(tǒng)和功能主義傳統(tǒng)與紅燈理論和綠燈理論兩種基礎(chǔ)觀念，這是英國(guó)依法行政在制度模式和理論上的一大特色； 在約束的主體、調(diào)查的領(lǐng)域、淵源上拓寬了行政法的范疇，使英國(guó)的行政法成為一個(gè)發(fā)達(dá)的綜合行政法體系。 “ 合理 ” 。 二、美國(guó) 在美國(guó)，雖然行政法作為一種獨(dú)立的法 律制度在 19 世紀(jì)末才出現(xiàn)，但美國(guó)依法行政的 歷史 卻和這個(gè)國(guó)家的歷史一樣悠久。在殖民地時(shí)期，美國(guó)就已經(jīng)繼承了英國(guó)的司法審查傳統(tǒng)，對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行控制?！丢?dú)立宣言》中寫道： “ 我們認(rèn)為這些真理是不言而喻的：人人生而平等，他們都從他們的 ‘ 造物主 ’ 那里被賦予了某些不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利 ，包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。同時(shí)，在美國(guó)建國(guó)時(shí)， 自然 法思想、三權(quán)分立 理論 以及法治理論都已深入人心，加之建國(guó)前殖民地相互獨(dú)立的特定背景，這些都 影響 到美國(guó)建國(guó)時(shí)期對(duì)國(guó)家政體的選擇，促使美國(guó)建立起一個(gè)權(quán)力有限并受到嚴(yán)格監(jiān)督的聯(lián)邦政府。 麥迪遜曾說： “ 立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可以公正地?cái)喽?是虐政。 美國(guó)的《權(quán)利法案》和第 14 條憲法修正案規(guī)定了公民享有的基本自由和權(quán)利，公民的自由和權(quán)利為行政權(quán)的行使確立了最低標(biāo)準(zhǔn)，即聯(lián)邦政府及州政府的活動(dòng)不得 中國(guó)最大的管理資源中心 第 16 頁(yè) 共 274 頁(yè) 侵犯公民的基本自由和權(quán)利。美國(guó)在建國(guó)之后的近 100 年間，行政法的特點(diǎn)就是：市場(chǎng)加法院，或者立法加法院，行政機(jī)關(guān)的作用不占主導(dǎo)地位。在需要制定法律進(jìn)行干預(yù)的時(shí)候，立法機(jī)關(guān)往往會(huì)制定詳細(xì)的法律，直接規(guī)定公民的權(quán)利和義務(wù)。 ”[20] 也正是這一案件使得聯(lián)邦最高法院成為聯(lián)邦憲法的最終解釋者。 ?? 國(guó)務(wù)卿不得剝奪他人既得的權(quán)利，如企圖剝奪他人的既得權(quán)利，則他應(yīng)向法院陳述理由。行政機(jī)關(guān)必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)依法定程序行為，這是法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查 的基礎(chǔ)性原則。美國(guó)許多學(xué)者認(rèn)為， 1887年州際商業(yè)委員會(huì)的建立標(biāo)志著美國(guó)行政法的開端。 當(dāng)時(shí)，首先需要解決的是鐵路運(yùn)輸問題。結(jié)果，聯(lián)邦國(guó)會(huì)于 1887 年制定《州際商業(yè)法》，建立了州際商業(yè)委員會(huì)控制鐵路運(yùn)輸。以后，美國(guó)陸續(xù)建立了 60 多個(gè)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，解決了大量的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。這一時(shí)期，由于傳統(tǒng)的司法審查在適用時(shí)程序上受到很大的限制，不能適應(yīng)行政機(jī)關(guān)權(quán)力擴(kuò)張以后對(duì)權(quán)利救濟(jì)的需求，普通法上的司法審查逐漸為法定的司法審查所代替，并且，法院在司法審查中采取嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，要求獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)行使權(quán)力必須符合下列條件： 對(duì)私人科處制裁必須法律的授權(quán)； 行政機(jī)關(guān)作出決定的程序，必須能 夠保證其決定符合授權(quán)法的規(guī)定； 行政決定必須接受司法審查； 行政決定的程序必須方便司法審查。新政的主要內(nèi)容是加強(qiáng)國(guó)家對(duì)銀行、市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)的控制，實(shí)行最低工資制、社會(huì)保障制等。在這一壓力下，羅斯?？偨y(tǒng)于1939 年命令司法部長(zhǎng)任命一個(gè)委員會(huì) 研究 行政程序問題。 《聯(lián)邦行政程序法》制定以后的 20 年內(nèi)，美國(guó)行政法沒有重大的發(fā)展。法院還在司法審查中要求行政機(jī)關(guān)在非正式程序的裁決中必須說明理由并制作必要的行政記錄以供法院審查，也加強(qiáng)了行政人員對(duì)侵權(quán)行為的賠償責(zé) 任。 1974 年制定 《隱私權(quán)法》，以保護(hù)公民的隱私權(quán)和確保公民的自由?，F(xiàn)階段，四個(gè)范圍的管制革新標(biāo)志著行政法新變革的開始： 將公共職能委托給私人部門； 以市場(chǎng)約束方式代替命令 — 控制方式； 應(yīng)用 市場(chǎng)結(jié)構(gòu)模式 ——政府公司化；