【正文】 274 頁 樞密院的行政權力被削弱后，中央對治安法官的監(jiān)督完全由普通法院來行使。 [3]而這些都與英國的法治原則不相容，法治意味著： 法律的至上性，一切獨裁、特權、專橫的自由裁量權均應予以摒棄，任何公民除非違法而不因其他情形受到懲罰； 法律面前人人平等，行政官員執(zhí)行職務的行為與公民的私人行為一樣適用同一法律受同一法院管轄； 憲法不是公民權利的淵源，公民權利是由普通法院的判例形成的，相反，公民利益是憲法的基礎。在一戰(zhàn)前夕，為了解決老年津貼、失業(yè)保險和國民健康保險等立法中所發(fā)生的爭端，英國成立了一些行政裁判所。 [14] 自然 公正原則是英國普通法長期以來發(fā)展出的關于公正行使權力的 “ 最低限度 ” 的程序原則?；救藱囝I域因公共侵權而引發(fā)的司法最終救濟權已從國內(nèi)轉(zhuǎn)向國際。 美國在建國以前，組建美國的 13 個殖民地曾長期受到宗主國英國的專制統(tǒng)治，因此美國人對專制統(tǒng)治充滿恐懼。 如果說聯(lián)邦憲法是通過憲政體制的建立來確保政府依法行政的話，那么，司法審查制度則是通過法院的監(jiān)督來保證政府活動的合法。行政機關的行為要符合制定法的規(guī)定，制定 中國最大的管理資源中心 第 17 頁 共 274 頁 法沒有規(guī)定的，要符合普通法和衡平法原則。州際商業(yè) 委員會是對傳統(tǒng)三權分立體制的突破，是聯(lián)邦行政組織的一個創(chuàng)新，開辟了聯(lián)邦政府由不介入私人經(jīng)營活動到控制經(jīng)濟的新 時代 ，標志著美國現(xiàn)代行政權的擴張，在美國行政法的發(fā)展中具有劃時代的意義。這一時期，美國也放棄了主權豁免原則，承認了國家的賠償責任，制定了《聯(lián)邦侵權賠償法》，推動了美國行政法的現(xiàn)代化。美國的依法行政原則為： 中國最大的管理資源中心 第 20 頁 共 274 頁 承認法律的最高權威，要求政府依照法律行使權力，但法律必須符合一定的標準和包含一定的內(nèi)容，否則法律也可以作為專制統(tǒng)治的工具 ； 為了保護公民的利益不受政府和官員的侵犯，還必須在程序方面對政府權利的行使加以限制，政府行使權力必須遵守正當法律程序； 法律規(guī)定的權力和程序必須執(zhí)行，為此，必須有保障法律權威、限制政府權力、保護公民權利的機構。上述迄今為止仍然有效的兩個條款使行政機關獲得了很大的獨立性，并且導致了法國所特有的行政 糾紛解決專門機構 —— 行政法院的產(chǎn)生。訴訟委員會于 1849 年改稱為訴訟組，這一名稱沿用至今。 盡管上述國家參事院逐漸取得了完全的行政審判權，但在法國三權分立的 政治 架構中，其仍然是一個行政機構而不是司法機構。從法國行政法的發(fā)展與行政機關行政職能的發(fā)展來看，行政法院和權限爭議法庭（解決普通法院和行政法院之間管轄權爭議的機構）也提出或確認過不同的標準，學術界也據(jù)此建立了不同的學說。 [31]這些基本觀點比公共權力標準更能說明行政法的性質(zhì)，更接近于社會現(xiàn)實。當然，僅僅制定出一套完整的法律尚不足以確保行政法治的實現(xiàn)。 ”[33] 這一原則確立了公共行政部門對公民負責的方式和途徑：嚴格依照法律所規(guī)定的程序和實質(zhì)要求履行行政行為，并且嚴格將行為限制在法定的授權范圍之內(nèi)。在這一判例的基 中國最大的管理資源中心 第 25 頁 共 274 頁 礎上，法國波爾多大學教授萊昂。因此，行政法的重要原則由判例產(chǎn)生、具有獨立的行政法院系統(tǒng)、行政法自成獨立的法律體系、行政法沒有形成統(tǒng)一完整的法典構成了法國行政法的特點。為了減輕國家參事院的負擔，加速行政訴訟的進程， 1953 年的《行 中國最大的管理資源中心 第 23 頁 共 274 頁 政審判組織條例》和《公共行政條例》規(guī)定省際參事院為一般權限法院，凡法律未規(guī)定由其他法院管轄的一切行政訴訟案件都以省際參事院作為初審法院，國家參事院受理行政訴訟的權限以法律規(guī)定為限， [29]并將省際參事院改名為行政法庭。后來根據(jù)有關法律，在各省也設立了省參事院，作為省長的咨詢機關，同時受理省內(nèi)少數(shù)行政案件。立憲會議于 1790 年 8 月頒布了《司法組織法典》，其中第 2 章第 10 條規(guī)定： “ 法院不得直接或間接地參與立法活動，不得阻止或延緩立法機構所頒布法令的執(zhí)行 ?? 違反本規(guī)定的相關責任人員將受到處罰。 美國行政法經(jīng)過 60 年代中期和 70 年代的改革后，直到現(xiàn)在，一直處于反思和改革狀態(tài)。因此，要求實現(xiàn)行政程序的標準化、法律化和加強司法審查的呼聲越來越高。最初是由州政府對鐵路公司進行控制，但是鐵路運輸超過一個州的范圍，州政府對此不能進行有效控制，只有聯(lián)邦政府才能解決這個問題。馬歇爾大法官在判決中也充分肯定了對行政行為司法審查的必要： “ 每個人受到侵害時，都有權爭取法律的保護，政府的職責之一就是提供此項保護。 美國在國家權力的縱向結構上采用聯(lián)邦制，聯(lián)邦制決定了政府依法行政的必要 ：聯(lián)邦政府和州政府都只能在憲法規(guī)定的權限范圍內(nèi)活動，聯(lián)邦政府不能隨意將自己的意志強加于州，州也不得行使屬于聯(lián)邦的權力，聯(lián)邦政府和州政府的權限沖突由聯(lián)邦法院依法裁決；聯(lián)邦政府負有保障聯(lián)邦憲法被忠實執(zhí)行的義務、保障個人憲法權利的義務，當州政府的行為侵犯公民的憲法權利時，受害人可以向法院起訴以獲得救濟。然而名稱的不存在并不表示在此以前美國沒有行政法存在。 1998 年 11 月，英國頒布了期待已久的《人權法》，以國內(nèi)法的形式明確賦予《歐洲人權公約》在英國實施的法律效力。 [12]這些建議直接導致了 1958 年《行政裁判所和調(diào)查法》的頒布。 [9]由此可以看出，這是一種 “ 公法模式 ” 的行政法，并且關于其上述第三個功能的法律就是 “ 私法模式 ” 的行政法。 ?? 在英國以及源于英國文明的國家（如美國），行政法的制度和原理在事實上尚未為人所知。治安法官同時是行政官吏和司法官吏，行政權和司法權不分，行政職務的執(zhí)行經(jīng)常采取司法形式。所以，我們對依法行政的歷史考察主要從行政法發(fā)展軌跡的角度切入。人民法院要積 極尋求各級黨委、政府對行政訴訟的支持力度，進一步加大非訴行政案件執(zhí)行力度。 隨著依法治國進程的加快，行政訴訟的作用將越來越大。承辦法官在行政訴訟中決策地位較低，常常是處于證據(jù)收集者、程序操作員的地位，而主管院長、院長則處于樞紐地位，經(jīng)常直接與行政機關就案件處理打交道。 ? 行政審判審查深度不夠。在司法實踐中，即使當事人的起訴符合《行政訴訟法》規(guī)定的受理條件，但法院也并不一定就立案受理。與民事、刑事審判方相比， 目前 行政審判改革仍然進展緩慢，甚至是舉步維艱，亟待引起 社會 各方面界的重視。也有的當事人認為，由于自己勢單力薄，即使起訴，也不一定能夠勝訴。此外，對道路 交通 事故責任認定、醫(yī)療事故責任認定等技術鑒定結論不服的，只能向上一級機構申請重新鑒定。庭前準備過于充分，在開庭之前法官頻繁接觸雙方當事人，進行案件詢問、查證、調(diào)解、動員工作。 ? 裁判文書說理不充分。完善行政訴訟的舉證、質(zhì)證、認證規(guī)則， 中國最大的管理資源中心 第 5 頁 共 274 頁 強化被告舉證意識，堅決杜絕行政機關事后補證。這種觀念形成的歷史現(xiàn)在沒有一個定論，但我們相信，它應當來源于法治的確立。 17 世紀英國資產(chǎn)階級革命時，普通法院和議會結成同盟對國王進行斗爭議會取得了勝利，國王的特權受 到了限制。英國法學家戴西（ ）在 1885 年的《憲法研究導論》一書中指出：在許多大陸國家中，尤其是法國，存在一種被稱之為行政法（ droit administratif）的制度。 [8]韋德（ ）和布拉德利（ ）認為行政法作為公法的一個分支，是關于各類行政機構的組織、權力、職責、權利和義務的法律，或簡言之是關于公共行政的法律。輿論界對于政府在決定政策或解決行政爭端時的調(diào)查程序也提出批評。歐共體法對于英國國內(nèi)法和法院具有直接效力和優(yōu)先適用權。 二、美國 在美國，雖然行政法作為一種獨立的法 律制度在 19 世紀末才出現(xiàn)，但美國依法行政的 歷史 卻和這個國家的歷史一樣悠久。 麥迪遜曾說： “ 立法權、行政權和司法權置于同一人手中，不論是一個人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可以公正地斷定 是虐政。 ”[20] 也正是這一案件使得聯(lián)邦最高法院成為聯(lián)邦憲法的最終解釋者。 當時，首先需要解決的是鐵路運輸問題。新政的主要內(nèi)容是加強國家對銀行、市場和農(nóng)業(yè)的控制，實行最低工資制、社會保障制等。 1974 年制定 《隱私權法》，以保護公民的隱私權和確保公民的自由。普通法院利用其手中的權力拒絕登記、拒絕執(zhí)行行政部門反映資產(chǎn)階級利益和要求的法令，普通法院逐漸成為行政權的羈絆，普通法院與行政部門之間的對立與沖突也日趨激烈。國家參事院便是法國最高行政法院的前身。 1926 年把每省一個參事院合并為數(shù)省一個，稱為省際參事 院。 在法國，行政法被理解為一套在行政管理實踐過程中逐步 發(fā)展 起來的、能夠保障行政管理活動順利進行的良好慣例。于是，在 19 世紀 70 年代，公共權力說被公務學說所取代。 行政活動必須遵守法律，法律規(guī)定行政活動的機關、權限、手段、方式和違法的后果。 [34] 四、德國 在德國的不同歷史時期存在著不同歷史類型的行政，不同歷史類型的行政有著不同的性質(zhì)、范圍和行政方式，因此也就有不同類型的行政法。 上述兩種標準在其提出初期都能說明當時行政法的性質(zhì)，為行政法的適用范圍提供了 一個簡單一致的標準，能為大多數(shù)人所接受，但是后來隨著行政活動的發(fā)展，兩種標準都難以說明全部行政活動，不能在新形勢下作為行政法的基本觀念。該學說認為，國家行政行為可以一分為二。咨詢職能主要由行政組行使，行政組的工作包括：監(jiān)督和指導地方行政機構以及非營利性 社會 團體的活動，對行政部門日常管理工作中所涉及的憲法和法律 問題作出解釋，協(xié)調(diào)國家與教會之間的關系、協(xié)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間的關系，立法咨詢。但是，由于這部法律并沒有對行政訴訟程序作出明確的規(guī)定，此前向部長申訴的慣例并未得到改變，當事人仍然只有在 得到 “ 部長法官 ” 的裁定之后才能決定是否到國家參事院提起行政訴訟。 1799 年，國家參事院即最高行政法院誕生。 法國行政法院的產(chǎn)生，與其近代歷史發(fā)展有著極為密切 的關系。因此，對司法審查原告資格的限制被放寬，凡是受到行政決定影響的人，無論是直接當事人，還是競爭權人、一般消費者，都有權提起司法審查。但是，由于獨立管制機構可以擺脫政治影響、發(fā)揮技術優(yōu)勢，可以迅速對管理中出現(xiàn)的 問題作出反應，可以以合議制的組織形式公正地行使 中國最大的管理資源中心 第 18 頁 共 274 頁 行政裁決權，美國法院對獨立管制機構采取支持態(tài)度。司法審查是確保依法行政的最終屏障。 [19]這一時期， 行政機關在 社會 生活中的作用不占主要地位， 經(jīng)濟 活動和社會活動主要不是由政府干預，而是由市場調(diào)節(jié)。而政府的正當權力，則系得自統(tǒng)治者的同意。 政府的行為必須遵守 法律 ，具有法律依據(jù)。早在20 世紀以前，這一原則就構成了英國行政法最具特色和最活躍的一部分，但是從 20