【正文】 在長期的歷史演進中，從這一原則中逐漸衍生出許多更為具體和細致的公共行政準則 —— 行政行為的可靠性與可預見性原則、公開性與透明性原則、有效性與及時性原則、對某些行政行為主動說明理由原則等。公務學派強調行政主體直接以滿足公共利益為目的的一切活動都是公務，例如國防、 交通 、 教育 等。因此，哪些行政活動由公法調整，哪些行政活動由私法調整，便成為法國行政法的基 礎性問題。 另外，為了進一步減輕國家參事院的負擔， 1987 年《行政訴訟改革法》設立了上訴行政法院，以分擔國家參事院的大部分上訴審管轄權。訴訟委員會就行政爭議作出裁決，由國家參事院大會批 準后作為建議向國家元首提出。對于普通司法法院的法官而言，以任何形式干涉行政機構的活動都是一種罪行。這些變革的結果是將公共權力擴展與國家干預的合法化，轉變?yōu)槭构綑嗔θ诤?，以及使用私權力并通過市場機制達到公益目的方式合法化。二戰(zhàn)后，在該委員會報告的基礎上，國會于 1946 年制定了《聯(lián)邦行政程序法》。州際商業(yè)委員會是美國的第一個獨立管制機構，獨立于總統(tǒng)，具有制定運輸政策和決定運輸價格的立法權，具有執(zhí)行該政策的行政權，還具有裁決由此而引起的爭端的司法權。 ”[21] 司法審查包括違憲審查和違法審查兩部分。對公民的自由和權利的保護決定了依法行 政的必要。 1789 年第一屆國會成立時 ，通過法律設定行政機關，授予其立法權和裁決權。它們對英國行政法產(chǎn)生了重要影響，同時也是推動英國行政法國際化的重要因素。 1961 年，法學家國際委員會英國分會 “ 司法界 ” 任命了一個非官方的委員會，該委員會對這兩個問題提出 了一個稱為 “ 公民與行政 ” 的報告，建議：除涉及重大政策外，人民有權對行政自由裁量問題向裁判所申訴，設立一個有普遍管轄權的裁判所受理申訴；設立議會行政監(jiān)察專員，處理公民對 “ 不良行政 ” 的申訴。 “ 公法模式 ” 的行政法，其理論的產(chǎn)生是 20 世紀英國行政法發(fā)展的必然結果。 戴西之所以認為英國不存在真正的行政法，主要是因為他認為法國代表的 “ 真正 中國最大的管理資源中心 第 9 頁 共 274 頁 的行政法 ” 是建立在公共利益、官吏特權及分權原則的基礎之上的。在星法院未被撤銷以前，中央對地方的監(jiān)督主要通過星法院來行使，星法院發(fā)出提審狀、禁止狀和執(zhí)行狀等特權狀，撤銷治安法官的決定，命令治安法官為一定的 行為或不為一定的行為，這些監(jiān)督權屬于行政訴訟的范疇。 以英美為代表的普通法系國家，承認行政法的存在較晚，其依法行政的歷史演變軌跡形成了普通法系行政法的發(fā)展歷史和特點；以法德為代表的大陸法系國家，承認行政法較早，其依法行政的歷史演變軌跡形成了大陸法系行政法的發(fā)展歷史和特點；日本早先深受法德行政法理論的 影響 ，二戰(zhàn)后又接受了英美法治傳統(tǒng)和法律制度，其依法行政的歷史演變軌跡形成了既與大陸法系、英美法系有聯(lián)系，又與大陸法系、英美法系有區(qū)別的混合型特點。 ⒍ 提高審判人員的業(yè)務素質。在立法上，應當修改《行政訴訟法》的有關規(guī)定 ，規(guī)定當事人不服具體行政行為時，有權附帶請求對抽象行政行為進行合法性審查。 ⒋ 庭審方式改革相對問題滯后。但司法審查權有限原則在實踐中也出現(xiàn)了明顯的不足。對一些當?shù)攸h委政府關心的熱點、敏感案件，尤其是計劃生育、城鎮(zhèn)建設等案件，當事人行使訴權更是困難重重。但與其他訴訟相比，行政審判的進展仍然是緩慢的。而值得注意的是倒是行政機關提起的行政執(zhí)行案件迅速增加，在某些法院，非訴行政執(zhí)行案件和行政訴訟案件的比例甚至達到 10： ，原因當然是多方面的。 1999 年制定的《行政復議法》第 7 條規(guī)定，公民、法人認為具體行政行為所依據(jù)的縣級以上人民政府及國務院部門的規(guī)定不合法，對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請。 ? 公開審判的程度不高?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于 中國最大的管理資源中心 第 4 頁 共 274 頁 〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》對原告舉證情形作了明確的規(guī)定，除此以外，不得要求原告舉證。同時，要提高行政裁判文書的寫作質量，體現(xiàn)行政審判水平。新的法律支配權力的格局是以資產(chǎn)階級啟蒙思想家的政治主張為基礎，通過資產(chǎn)階級革命實現(xiàn)的，其核心就是人民主權，以代表民意的法律形式賦予權力并監(jiān)督權力的行使，依法行政的觀 念由此產(chǎn)生并發(fā)展起來。同時，由于星法院的不良影響，特別的行政法庭在英國人的心目中成了行政機關專橫權力的象征。到 19 世紀結束的時候，傳統(tǒng)依法行政在英國已經(jīng)樹立了穩(wěn)定的根基。 [7]同時，一批年輕的學者也逐漸擺脫戴西學術 觀點的影響，認為英國存在行政法，并樹立起了自己的行政法概念。 二戰(zhàn)后，由于政府對社會生活和經(jīng)濟生活的干預更加積極，實施社會安全立法。 1973 年英國正式成為歐共體成員國，這標志著英國行政法由本土化向世界化邁進。例如：地方政府要求房地產(chǎn) 發(fā)展 商無償 “ 捐出 ” 部分土地以作 “ 公用 ” ，或要求發(fā)展商將房屋按政府規(guī)定的標準和租金（通常比市場價格低）租給指定的人。 依法行政是美國憲法的要求，離開了憲法背景，很難對美國的行政法制度作出合理解釋。在官員違法侵害公民普通法上的權 利時，法院根據(jù)普通法上的特權令和衡平法上的制止令、確認判決來約束官員的違法行為，同時也根據(jù)普通法的規(guī)則科處官員個人的賠償責任。對于日益復雜的經(jīng)濟問題，立法機關也無力制定詳細的法律進行控制。 1929 年，美國爆發(fā)了嚴重的經(jīng)濟危機，直到 1933 年羅斯福當選總統(tǒng)，經(jīng)濟仍處在蕭條期。于是國會于 1966 年對《聯(lián)邦行政程序法》中關于行政公開的規(guī)定予以修訂，制定了《情報自由法》，該法規(guī)定除法定的 9 類文件外，其它政府文件必須全部公開，任何人有權要求查閱，行政機關不得拒絕。依據(jù)第一項權力，一切法令在執(zhí)行前必須先在高等法院登記，如果執(zhí)行了尚未登記的法令，或該法令雖已登記但執(zhí)行結果與法院見解相異，法院可以認為該執(zhí)行行為無效，并可以處罰該官吏。 1799 年，憲法第 52 條規(guī)定： “ 在執(zhí)政的領導下，國家參事院負責草擬法律草案和公共行政條例，解決行政上所發(fā)生的困難。這種制度一直持續(xù)到1953 年。訴訟組的人員經(jīng)常應邀參與立法草案的討論，而行政組與報告和研究組的人員也可能參與某些涉及其專業(yè)領域的行政案件的審理。但是到了 19 世紀下期，國家的行政職能不斷擴大，行政機關越來越多地干預經(jīng)濟 生活，并為滿足公共利益而提供大量的如并通、通訊、衛(wèi)生、救濟 等服務行為，這些行為既不是傳統(tǒng)的權力行為，也不是私人行為，不應受私法支配，應當適用行政法。因此，國家參事院認為，行政法不是只有一個基本觀念，而是具有幾 個基本觀念，這樣才能適應行政活動的不同目的和方式，所以，在決定管轄權時，不是采用一個標準，而是采用多個標準。 13 世紀之前的德意志，沒有國家這一概念，流行的是一種人格行政的觀念，統(tǒng)治者主要借助于個人對其效忠和人身依附關系實現(xiàn)對社會的控制。多元標準學說主要有：公共利益說、新公共權力說、區(qū)別行政法的基本觀念和行政法院的管轄權的標準說、區(qū)別廣義行政法和狹義行政法說、否認行政法的基本觀念說。另一種是 “ 管理行為 ” ，在這類行為中，行政機關與當事人處于平等地位，采取合同方式行為，故受私法支配和由普通法院管轄。報告和研究組負責 總結 國家參事院的活動并每年向總統(tǒng)提出報告，以國家參事院的名義對法律、行政條例和一般行政提出改革意見，也負責提出行政判決的執(zhí)行措施。自此以后，國家參事院對于行政訴訟案件取得了普遍的管轄權限。國王參事院本身沒有獨立的權力是王室的顧問機構，輔助國王行使立法權、行政權和司法權。 法國在 17 世紀時處于王政集權統(tǒng)治時期，但國王除了能掌握其私人顧問會議和專家顧問會議等的裁判權外，司法裁判權幾乎完全淪落到代表地方貴族利益的高等法院，尤其是巴黎高等法院。法院還在司法審查中要求行政機關在非正式程序的裁決中必須說明理由并制作必要的行政記錄以供法院審查，也加強了行政人員對侵權行為的賠償責 任。這一時期，由于傳統(tǒng)的司法審查在適用時程序上受到很大的限制，不能適應行政機關權力擴張以后對權利救濟的需求，普通法上的司法審查逐漸為法定的司法審查所代替，并且，法院在司法審查中采取嚴格的審查標準，要求獨立管制機構行使權力必須符合下列條件： 對私人科處制裁必須法律的授權； 行政機關作出決定的程序，必須能 夠保證其決定符合授權法的規(guī)定； 行政決定必須接受司法審查； 行政決定的程序必須方便司法審查。美國許多學者認為， 1887年州際商業(yè)委員會的建立標志著美國行政法的開端。在需要制定法律進行干預的時候，立法機關往往會制定詳細的法律，直接規(guī)定公民的權利和義務。同時，在美國建國時， 自然 法思想、三權分立 理論 以及法治理論都已深入人心，加之建國前殖民地相互獨立的特定背景，這些都 影響 到美國建國時期對國家政體的選擇，促使美國建立起一個權力有限并受到嚴格監(jiān)督的聯(lián)邦政府。 “ 合理 ” 。 1976 年英國法律委員會就司法審查的形式和程序提出了一個報告 [16]，根據(jù)該報告， 1977 年通過了《最高法院規(guī)則》第 53 號令修正案對司法審查程序進行了改革：強調了公私法訴訟程序的劃分，使得各種救濟形式可以在統(tǒng)一的公法程序中達到 “ 互相交替、互相補充 ” 的效果；相應地保證了公共機構的效率免受不負責任的長期訴訟的影響。委員會于 1932 年提出報告，承認委任立法和行政審判權是當代行政所必需，但是提出了一些改進意見。 自 20 世紀開始，由于行政權力的加強，行政機關對各項活動的干預增多，行政法已逐漸被人們所承認和重視。行政機構迅猛發(fā)展，繼1832 年的《濟貧法》和濟貧專員的出現(xiàn)，諸如公共衛(wèi)生委員會和學校委員會等行使交叉權力的特別機構大量出現(xiàn)， 70 年代以后，建立了現(xiàn)代的地方行政當局、新式的中央行政部門和現(xiàn)代文官制度。這一時期的王權思想與法國行政法相當吻合，當時的樞 密院（ Privy Council）星法院（ Star Chamber）就類似于后來的法國國家參事院和行政法院。 十七、十八世紀，隨著資本主義商品 經(jīng)濟 的發(fā)展，資產(chǎn)階級的力量日益壯大，他 中國最大的管理資源中心 第 6 頁 共 274 頁 們不再 滿足于做君主的附庸，要求 政治 上的平等權利。 ⒊ 強化庭審功能。行政行為合法性的舉證責任應當由被告承擔，但在審判實踐中，一些法院違反 法律 規(guī)定，為行政機關具體行政行為尋找法律依據(jù)，甚至要求原告負舉證責任。而在現(xiàn)行的法院管理體制下，法院在行政審判中無法抵御龐大的 社會 關系網(wǎng)，無法與掌握各種資源支配權的行政機關相抗衡，對公正裁判常常“ 心有余而力不足 ” 。表現(xiàn)在地方政府作出的侵犯行政相對人權益的、非行政立法的抽象行政行為取得了司法豁免權，如一些亂集資、亂攤派的規(guī)定?！缎姓V訟法》頒布之初的幾年，行政訴訟收案數(shù)有較大幅度的增長。行政審判案源不足，大量的行政爭議只能通過上訪等行政途徑解決。 ⒉ 行政訴訟的調整范圍狹窄。有不少的行政訴訟，并不是因為行政機關沒有法律依據(jù)，而是濫用自由裁量權（如隨意提高罰款幅度），引起當事人訴訟。實行控辯式訴訟已是大勢所趨，但在行政審判中糾問色彩仍然較重。在司法上，法院要加大行政審判權的介入深度，對行政行為雖然合法、但顯失公平的，應當予以糾正，以維護社會正義。 摘要：本文首先對英國、美國、法國、日本及 中國 依法行政的 發(fā)展 演進 歷史 進行考察，進而 分析 總結 出西方發(fā)展國家依法行政的共同演變趨勢，在此基礎上提出了對我國依法行政的啟示。無論是差異還是共性，均有其深刻的歷史淵源和國情基礎，其不同的歷史發(fā)展模式均符合各國國情，適應各國的民族傳統(tǒng)、法律傳統(tǒng)、政治體制及社會 經(jīng)濟狀況，是最適合本國的模式。在星法院被撤銷、 中國最大的管理資源中心 第 8 頁 共