【正文】 中國最大的管理資源中心 第 1 頁 共 274 頁 試析行政審判的審理規(guī)則 行政訴訟是推行法治的一項重要制度，在推進依法治國的今天，行政審判對保護行政相對人的合法權(quán)益、促進依法行政具有十分重要的作用，行政訴訟調(diào)節(jié)行政權(quán)的職能，是民事、刑事訴訟所沒有的。與民事、刑事審判方相比， 目前 行政審判改革仍然進展緩慢，甚至是舉步維艱，亟待引起 社會 各方面界的重視。 一、行政審判中存在的 主要 問題 《行政訴訟法》實施十年來，行政審判工作取得了前所未有的成績。但與其他訴訟相比，行政審判的進展仍然是緩慢的。一方面表現(xiàn)在案件數(shù)量上增長緩慢，與社會高速 發(fā)展 、 法律 調(diào)整關(guān)系日益廣泛的現(xiàn)實相脫節(jié)， 1997 年全國法院行政案件收案數(shù)為僅 萬件， 1998 年上升為 11 萬件， 1999 年為 12 萬件。行政審判案源不足，大量的行政爭議只能通過上訪等行政途徑解決。另一方面表現(xiàn)在，行政案件在法院所有案件中的比例是最低的。 1999 年，全國法院受理的行政案件僅占全部案件數(shù)的 2%.第三方面表現(xiàn)在案件的質(zhì)量上，行政案件的總體審判質(zhì)量還不盡如人意，能夠作為典型案件 參考 、稱得上精品的行政案件很少，質(zhì)量上大有提高的余地，這比數(shù)量上的不足更令人擔(dān)憂。當(dāng)前，行政審判存在的問題主要有： 當(dāng)事人訴 權(quán)的行使保障不充分。 ? 當(dāng)事人訴權(quán)意識不足?！缎姓V訟法》頒布之初的幾年，行政訴訟收案數(shù)有較大幅度的增長。然而近年來，整個社會對行政訴訟的熱情下降，收案增長速度緩慢。而值得注意的是倒是行政機關(guān)提起的行政執(zhí)行案件迅速增加，在某些法院，非訴行政執(zhí)行案件和行政訴訟案件的比例甚至達到 10： ，原因當(dāng)然是多方面的。有的當(dāng)事人受 “ 民不與官斗 ” 的觀念 影響 ，對行政訴訟顧慮重重，害怕日后行政機關(guān)報復(fù)，即便自己的權(quán)益受到 行政機關(guān)損害，也不愿起訴。也有的當(dāng)事人認(rèn)為，由于自己勢單力薄，即使起訴，也不一定能夠勝訴。還有的當(dāng)事人因不懂法律規(guī)定，超過訴訟時效，而失去動作司法手段解決行政爭議的機會。 中國最大的管理資源中心 第 2 頁 共 274 頁 ? 法院行使行政立案審查權(quán)過于謹(jǐn)慎。在司法實踐中，即使當(dāng)事人的起訴符合《行政訴訟法》規(guī)定的受理條件，但法院也并不一定就立案受理。有此案件法院主要考慮到與行政機關(guān)的關(guān)系，也常常在事先通知行政機關(guān)后才予以立案。對一些當(dāng)?shù)攸h委政府關(guān)心的熱點、敏感案件，尤其是計劃生育、城鎮(zhèn)建設(shè)等案件，當(dāng)事人行使訴權(quán)更是困難重重。有的法院對此類案件基本上不受理 ，即使受理也需要層層請示。 ⒉ 行政訴訟的調(diào)整范圍狹窄。 ? 受理案件范圍狹窄。行政訴訟法是 1989 年制定的，十年來，社會形勢發(fā)生了巨大的變化。行政訴訟只能涉及具體行政行為，而不能對抽象行政行為進行調(diào)整，已經(jīng)暴露出不少弊端。特別是一些與具體行政行為密切相關(guān)的抽象行政行為沒有納入到行政訴訟中，使行政相對人的合法權(quán)益難以得到切實有效的保障。表現(xiàn)在地方政府作出的侵犯行政相對人權(quán)益的、非行政立法的抽象行政行為取得了司法豁免權(quán)，如一些亂集資、亂攤派的規(guī)定。當(dāng)事人對此意見紛紛，起訴卻又沒有法律依據(jù)。 1999 年制定的《行政復(fù)議法》第 7 條規(guī)定，公民、法人認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的縣級以上人民政府及國務(wù)院部門的規(guī)定不合法，對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。對抽象行政行為進行審查，已經(jīng)納入到行政復(fù)議程序中，而行政復(fù)議又往往是行政訴訟的前置程序，因此行政訴訟中也應(yīng)有與此相銜接的規(guī)定。此外，對道路 交通 事故責(zé)任認(rèn)定、醫(yī)療事故責(zé)任認(rèn)定等技術(shù)鑒定結(jié)論不服的，只能向上一級機構(gòu)申請重新鑒定。如果鑒定缺 乏公正性，沒有相應(yīng)的制約程序，使當(dāng)事人權(quán)益得不到有效的保障，有的不斷上訪。此類案件也應(yīng)納入到行政訴訟中。 ? 行政審判審查深度不夠。行政審判只對具體行政行為的合法性進行審查，而不審查其合理性，以免審判權(quán)代替司法權(quán)，這曾是行政審判的一項原則。但司法審查權(quán)有限原則在實踐中也出現(xiàn)了明顯的不足。就是對行政行為明顯不合理的，法院無法予以糾正。有不少的行政訴訟，并不是因為行政機關(guān)沒有法律依據(jù)，而是濫用自由裁量權(quán)（如隨意提高罰款幅度），引起當(dāng)事人訴訟。但對此類案件，法院的維持判決只會令當(dāng)事人對司法公正失去信心。 中國最大的管理資源中心 第 3 頁 共 274 頁 ⒊ 獨立行使行政審判權(quán)仍然困難 ? 法院獨立審判比較困難。人民法院獨立行政行政審判權(quán)難以全面落實，受其他機關(guān)干涉現(xiàn)象較為普遍。由于法院審理的行政案件，觸及行政機關(guān)的實際利益。而在現(xiàn)行的法院管理體制下，法院在行政審判中無法抵御龐大的 社會 關(guān)系網(wǎng)，無法與掌握各種資源支配權(quán)的行政機關(guān)相抗衡，對公正裁判常?！?心有余而力不足 ” 。在此情況下，只能動員原告撤訴，使行政審判撤訴率居高不下成為普遍性 問題 ，行政案件適用調(diào)解成了公開的秘密。 ? 公開審判的程度不高。在行政訴訟中，暗箱操作現(xiàn)象仍然較為普遍。庭前準(zhǔn)備過于充分，在開庭之前法官頻繁接觸雙方當(dāng)事人，進行案件詢問、查證、調(diào)解、動員工作。審判方式改革所要求的及時開庭率在行政訴訟中很低，能夠當(dāng)庭宣判的行政案件更是鳳毛麟角。 ? 合議庭的獨立裁判權(quán)較小。承辦法官在行政訴訟中決策地位較低，常常是處于證據(jù)收集者、程序操作員的地位，而主管院長、院長則處于樞紐地位，經(jīng)常直接與行政機關(guān)就案件處理打交道。案件如何裁判，往 往不是合議庭決定，而常常要請示院長或由院長主持下的審判委員會去討論決定。 ⒋ 庭審方式改革相對問題滯后。 ? 與控辯式庭審的要求距離較大。實行控辯式訴訟已是大勢所趨，但在行政審判中糾問色彩仍然較重。法官常常不自覺地對雙方進行糾問，而且糾問的重點常常是原告行為的合法性，違背行政訴訟關(guān)于對被告行為進行合法性審查的原則，甚至出現(xiàn)與被告一起審原告的情況。即使在辯論中，辯論的中心也往往不是行政機關(guān)行為的合法性，而是原告行為的合法性。作為被告的行政機關(guān)也不習(xí)慣與原告辯論，而仍以管理者的身份進行 “ 糾問 ” ，忽視當(dāng)事 人雙方地位的平等性。 ? 證據(jù)規(guī)則不完善。行政行為合法性的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)，但在審判實踐中，一些法院違反 法律 規(guī)定，為行政機關(guān)具體行政行為尋找法律依據(jù)，甚至要求原告負(fù)舉證責(zé)任。雖然在特定情況下，舉證責(zé)任會轉(zhuǎn)化到原告方面?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于 中國最大的管理資源中心 第 4 頁 共 274 頁 〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》對原告舉證情形作了明確的規(guī)定，除此以外，不得要求原告舉證。在質(zhì)證認(rèn)證中也存在問題，主要是當(dāng)庭認(rèn)證比例較低，審判人員之所以不愿當(dāng)庭認(rèn)證，主要是為以后處 理留下余地。 ? 裁判文書說理不充分。行政案件裁判文書還存在公式化現(xiàn)象，尤其對行政機關(guān)敗訴的案件，考慮諸多因素的 影響 ，沒有充分闡明判決理由，不能做到 “ 讓當(dāng)事人贏得堂堂正正，輸?shù)妹髅靼装?” 。 二、深化行政審判方式改革的途徑 擴大行政訴訟收案范圍、調(diào)整范圍。 隨著依法治國進程的加快，行政訴訟的作用將越來越大。要充分發(fā)揮行政審判的職能作用，應(yīng)當(dāng)擴大行政訴訟的調(diào)整范圍。在立法上，應(yīng)當(dāng)修改《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定 ，規(guī)定當(dāng)事人不服具體行政行為時，有權(quán)附帶請求對抽象行政行為進行合法性審查。對不服鑒定結(jié)論的訴訟、部分雖非行政機關(guān)但具有行政管理職能的行為（如學(xué)校拒發(fā)畢業(yè)證書）納入行政訴訟范圍。在司法上，法院要加大行政審判權(quán)的介入深度，對行政行為雖然合法、但顯失公平的，應(yīng)當(dāng)予以糾正，以維護社會正義。 ⒉ 充分保障當(dāng)事人的行政訴權(quán)。嚴(yán)格執(zhí)行《行政訴訟法》，不予受理的應(yīng)當(dāng)發(fā)給當(dāng)事人裁定書，當(dāng)事人對此不服的有權(quán)上訴。當(dāng)事人對法院在規(guī)定期限內(nèi)既不受理又不下裁定的，可視為法院已經(jīng)作出不予受理的裁定，當(dāng)事人有權(quán)直接向上級法院上訴。法 院對敏感性案件，亦應(yīng)依法受理，促進依法行政。 ⒊ 強化庭審功能。通過實行審判長選任制等形式，充分發(fā)揮合議庭職能，減少案件向上級法院層層請示、減少審判委員會討論案件、減少院長直接拍板定案，提高當(dāng)庭宣判率。同時，要提高行政裁判文書的寫作質(zhì)量，體現(xiàn)行政審判水平。 ⒋ 建立符合行政訴訟特點的證據(jù)制度。完善行政訴訟的舉證、質(zhì)證、認(rèn)證規(guī)則， 中國最大的管理資源中心 第 5 頁 共 274 頁 強化被告舉證意識，堅決杜絕行政機關(guān)事后補證。可以實行庭前證據(jù)交換制度，提高庭審效率，提高行政機關(guān)的證據(jù)意識減少一個案件多次開庭形象。 ⒌ 創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。人民法院要積 極尋求各級黨委、政府對行政訴訟的支持力度，進一步加大非訴行政案件執(zhí)行力度。同時加大行政審判的法制宣傳力度，對政府部門敗訴的典型案例應(yīng)當(dāng)適當(dāng)宣傳，提高依法行政意識。 ⒍ 提高審判人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。努力建設(shè)一支高素質(zhì)、適應(yīng) 時代 要求、符合審判方式改革方向的行政審判隊伍，從經(jīng)驗型向?qū)＜倚头ü龠^度，不斷提高行政案件的審判質(zhì)量。 摘要：本文首先對英國、美國、法國、日本及 中國 依法行政的 發(fā)展 演進 歷史 進行考察，進而 分析 總結(jié) 出西方發(fā)展國家依法行政的共同演變趨勢，在此基礎(chǔ)上提出了對我國依法行政的啟示。 關(guān)鍵詞：法治、依法行政、行政法治、法治行政、歷史考察 引言 雖然依法行政已經(jīng)成為當(dāng)代中國官方和民間日常生活中不可或缺的話語，但關(guān)于“ 依法行政的歷史考察 ” 這樣的論題學(xué)界幾乎沒有人給予必要的關(guān)注。其歷史發(fā)展形成過程中的很多不確定性要素給探尋這個 問題 帶來了很大的困難。困難大并不意味著就應(yīng)放棄對它的 研究 。 我們知道，依法行政不僅是 現(xiàn)代 法治國家所普遍遵循的一項法治原則，而且是各國據(jù)此原則所建立的一整套行政 法律 制度；不僅是現(xiàn)代政府管理方式的一項重大變革，更是現(xiàn)代政府管理模式的一場深刻革命。 十七、十八世紀(jì)，隨著資本主義商品 經(jīng)濟 的發(fā)展，資產(chǎn)階級的力量日益壯大，他 中國最大的管理資源中心 第 6 頁 共 274 頁 們不再 滿足于做君主的附庸，要求 政治 上的平等權(quán)利。一些資產(chǎn)階級啟蒙思想家提出了 “ 分權(quán)與制衡 ” 、 “ 民主與法治 ” 等一系列政治主張，英國的憲章運動、法國的資產(chǎn)階級革命、 1787 年美國憲法的頒布等，主要資本主義國家都逐漸走過了從權(quán)力支配法律到法律支配權(quán)力的轉(zhuǎn)換過程。新的法律支配權(quán)力的格局是以資產(chǎn)階級啟蒙思想家的政治主張為基礎(chǔ)，通過資產(chǎn)階級革命實現(xiàn)的，其核心就是人民主權(quán)，以代表民意的法律形式賦予權(quán)力并監(jiān)督權(quán)力的行使，依法行政的觀 念由此產(chǎn)生并發(fā)展起來。筆者以為，依法行政首先應(yīng)當(dāng)是一種觀念，進而才逐漸形成一系列的具體運行制度。這種觀念形成的歷史現(xiàn)在沒有一個定論，但我們相信，它應(yīng)當(dāng)來源于法治的確立。在我們的分析過程中，也曾努力通過尋找到一個標(biāo)致性的歷史事件或一個代表性的歷史人物來作為依法行政產(chǎn)生的源頭，其結(jié)果卻是相當(dāng)困難的，以至于我們相信依法行政制度的形成歷史可能是各種相關(guān)制度綜合的一個結(jié)果，比如依法行政的發(fā)展歷史與民主政治、法治觀念、人民主權(quán) 理論 等都有相當(dāng) 的