【正文】 ，公民權利是由普通法院的判例形成的，相反，公民利益是憲法的基礎。 因此，沒有公私法劃分的傳統(tǒng)、公民和政府之間的關系以及公民相互之間的關系原則上由普通法院適用普通法調 整的英國，行政法不是一個單獨的部門，也沒有明確的行政法概念。在星法院被撤銷、 中國最大的管理資源中心 第 8 頁 共 274 頁 樞密院的行政權力被削弱后，中央對治安法官的監(jiān)督完全由普通法院來行使。樞密院則是輔助英王行使立法權、行政權和司法權的最高政府機構。無論是差異還是共性，均有其深刻的歷史淵源和國情基礎，其不同的歷史發(fā)展模式均符合各國國情，適應各國的民族傳統(tǒng)、法律傳統(tǒng)、政治體制及社會 經濟狀況，是最適合本國的模式。筆者以為，依法行政首先應當是一種觀念，進而才逐漸形成一系列的具體運行制度。 摘要：本文首先對英國、美國、法國、日本及 中國 依法行政的 發(fā)展 演進 歷史 進行考察，進而 分析 總結 出西方發(fā)展國家依法行政的共同演變趨勢，在此基礎上提出了對我國依法行政的啟示。 ⒋ 建立符合行政訴訟特點的證據(jù)制度。在司法上，法院要加大行政審判權的介入深度，對行政行為雖然合法、但顯失公平的，應當予以糾正，以維護社會正義。在質證認證中也存在問題，主要是當庭認證比例較低，審判人員之所以不愿當庭認證，主要是為以后處 理留下余地。實行控辯式訴訟已是大勢所趨，但在行政審判中糾問色彩仍然較重。在行政訴訟中，暗箱操作現(xiàn)象仍然較為普遍。有不少的行政訴訟，并不是因為行政機關沒有法律依據(jù)，而是濫用自由裁量權（如隨意提高罰款幅度），引起當事人訴訟。對抽象行政行為進行審查，已經納入到行政復議程序中，而行政復議又往往是行政訴訟的前置程序，因此行政訴訟中也應有與此相銜接的規(guī)定。 ⒉ 行政訴訟的調整范圍狹窄。有的當事人受 “ 民不與官斗 ” 的觀念 影響 ，對行政訴訟顧慮重重，害怕日后行政機關報復，即便自己的權益受到 行政機關損害，也不愿起訴。行政審判案源不足，大量的行政爭議只能通過上訪等行政途徑解決。 一、行政審判中存在的 主要 問題 《行政訴訟法》實施十年來，行政審判工作取得了前所未有的成績。《行政訴訟法》頒布之初的幾年，行政訴訟收案數(shù)有較大幅度的增長。有此案件法院主要考慮到與行政機關的關系，也常常在事先通知行政機關后才予以立案。表現(xiàn)在地方政府作出的侵犯行政相對人權益的、非行政立法的抽象行政行為取得了司法豁免權，如一些亂集資、亂攤派的規(guī)定。行政審判只對具體行政行為的合法性進行審查，而不審查其合理性，以免審判權代替司法權，這曾是行政審判的一項原則。而在現(xiàn)行的法院管理體制下，法院在行政審判中無法抵御龐大的 社會 關系網，無法與掌握各種資源支配權的行政機關相抗衡，對公正裁判常?！?心有余而力不足 ” 。案件如何裁判，往 往不是合議庭決定，而常常要請示院長或由院長主持下的審判委員會去討論決定。行政行為合法性的舉證責任應當由被告承擔，但在審判實踐中，一些法院違反 法律 規(guī)定，為行政機關具體行政行為尋找法律依據(jù)，甚至要求原告負舉證責任。要充分發(fā)揮行政審判的職能作用，應當擴大行政訴訟的調整范圍。 ⒊ 強化庭審功能。同時加大行政審判的法制宣傳力度，對政府部門敗訴的典型案例應當適當宣傳，提高依法行政意識。 十七、十八世紀，隨著資本主義商品 經濟 的發(fā)展，資產階級的力量日益壯大，他 中國最大的管理資源中心 第 6 頁 共 274 頁 們不再 滿足于做君主的附庸，要求 政治 上的平等權利。 世界各國對依法行政的稱謂有較大差異，英國稱為 “ 法治 ” 或 “ 依法行政 ” ，美國將依法行政包括在 “ 法治 ” 原則之內，法國稱為 “ 行政法治 ” ，德國稱為 “ 依法行政 ” ，日本稱為 “ 依據(jù)法律行政 ” 或 “ 法治行政 ” ，我國稱為 “ 依法行政 ” 。這一時期的王權思想與法國行政法相當吻合，當時的樞 密院（ Privy Council）星法院（ Star Chamber）就類似于后來的法國國家參事院和行政法院。由于治安法官同時是行政官吏和司法官吏，所以中央對地方的監(jiān)督主要通過法院來實施。行政機構迅猛發(fā)展，繼1832 年的《濟貧法》和濟貧專員的出現(xiàn)，諸如公共衛(wèi)生委員會和學校委員會等行使交叉權力的特別機構大量出現(xiàn)， 70 年代以后，建立了現(xiàn)代的地方行政當局、新式的中央行政部門和現(xiàn)代文官制度。[2]這就是戴西命題 —— “ 英國不存在真正的行政法 ” 。 自 20 世紀開始，由于行政權力的加強，行政機關對各項活動的干預增多，行政法已逐漸被人們所承認和重視。這種行政法的性質之所以是公法性質的，是因為：它 是有關行政的法，決定行政機關的組織、權力和職責；以行政秩序、行政效率、公共利益、公共服務為價值取向；倡導發(fā)展獨立的公法體系和行政法院體制；強調政府管制和廣泛的行政自由裁量權。委員會于 1932 年提出報告，承認委任立法和行政審判權是當代行政所必需，但是提出了一些改進意見。 弗蘭克斯委員會的報告只是對行政裁判所和公開調查的改進提出意見，沒有討論這種程序以外的政府權力行使問題，也沒有對公民因 “ 不良行政 ”[13] 而受到的損害提出補救辦法。 1976 年英國法律委員會就司法審查的形式和程序提出了一個報告 [16]，根據(jù)該報告， 1977 年通過了《最高法院規(guī)則》第 53 號令修正案對司法審查程序進行了改革：強調了公私法訴訟程序的劃分，使得各種救濟形式可以在統(tǒng)一的公法程序中達到 “ 互相交替、互相補充 ” 的效果；相應地保證了公共機構的效率免受不負責任的長期訴訟的影響。 20xx 年 10 月 2 日《人權法》正式生效，同日，《歐洲人權公約》在英國具有了法律執(zhí)行效力。 “ 合理 ” 。在殖民地時期，美國就已經繼承了英國的司法審查傳統(tǒng)，對行政活動進行控制。同時，在美國建國時， 自然 法思想、三權分立 理論 以及法治理論都已深入人心，加之建國前殖民地相互獨立的特定背景，這些都 影響 到美國建國時期對國家政體的選擇，促使美國建立起一個權力有限并受到嚴格監(jiān)督的聯(lián)邦政府。 美國的《權利法案》和第 14 條憲法修正案規(guī)定了公民享有的基本自由和權利，公民的自由和權利為行政權的行使確立了最低標準，即聯(lián)邦政府及州政府的活動不得 中國最大的管理資源中心 第 16 頁 共 274 頁 侵犯公民的基本自由和權利。在需要制定法律進行干預的時候，立法機關往往會制定詳細的法律，直接規(guī)定公民的權利和義務。 ?? 國務卿不得剝奪他人既得的權利，如企圖剝奪他人的既得權利，則他應向法院陳述理由。美國許多學者認為， 1887年州際商業(yè)委員會的建立標志著美國行政法的開端。結果，聯(lián)邦國會于 1887 年制定《州際商業(yè)法》，建立了州際商業(yè)委員會控制鐵路運輸。這一時期，由于傳統(tǒng)的司法審查在適用時程序上受到很大的限制，不能適應行政機關權力擴張以后對權利救濟的需求，普通法上的司法審查逐漸為法定的司法審查所代替，并且，法院在司法審查中采取嚴格的審查標準，要求獨立管制機構行使權力必須符合下列條件： 對私人科處制裁必須法律的授權； 行政機關作出決定的程序，必須能 夠保證其決定符合授權法的規(guī)定； 行政決定必須接受司法審查； 行政決定的程序必須方便司法審查。在這一壓力下，羅斯?？偨y(tǒng)于1939 年命令司法部長任命一個委員會 研究 行政程序問題。法院還在司法審查中要求行政機關在非正式程序的裁決中必須說明理由并制作必要的行政記錄以供法院審查，也加強了行政人員對侵權行為的賠償責 任。現(xiàn)階段，四個范圍的管制革新標志著行政法新變革的開始： 將公共職能委托給私人部門； 以市場約束方式代替命令 — 控制方式； 應用 市場結構模式 ——政府公司化； 應用協(xié)商立法、行政爭議的非正式裁決程序等程序規(guī)則。 法國在 17 世紀時處于王政集權統(tǒng)治時期，但國王除了能掌握其私人顧問會議和專家顧問會議等的裁判權外，司法裁判權幾乎完全淪落到代表地方貴族利益的高等法院，尤其是巴黎高等法院。 ”[25] 第 13 條規(guī)定： “ 司法職能有別于、并始終獨立于行政職能。國王參事院本身沒有獨立的權力是王室的顧問機構，輔助國王行使立法權、行政權和司法權。 1806 年，國家參事院增設了一個訴訟委員會，專門集中進行行政爭議的裁決。自此以后，國家參事院對于行政訴訟案件取得了普遍的管轄權限。因此，國家參事院成為特定權限法院。報告和研究組負責 總結 國家參事院的活動并每年向總統(tǒng)提出報告，以國家參事院的名義對法律、行政條例和一般行政提出改革意見，也負責提出行政判決的執(zhí)行措施。 需要說明的是，法國行政機關的活動并不完全屬于行政法的范圍和由行政法院管轄，一部分行政活動適用私法規(guī)則和由普通法院管轄。另一種是 “ 管理行為 ” ，在這類行為中，行政機關與當事人處于平等地位，采取合同方式行為，故受私法支配和由普通法院管轄。狄驥（ Leon Duguit），建立公務學說，狄驥及其追隨者在法國稱為公務學 派。多元標準學說主要有：公共利益說、新公共權力說、區(qū)別行政法的基本觀念和行政法院的管轄權的標準說、區(qū)別廣義行政法和狹義行政法說、否認行政法的基本觀念說。在長期的 歷史 演進過程中，盡管法國的政治體制和憲法幾經改變，但這一行政法治并對公民承擔 “ 說明責任 ” 的原則卻一直得到堅持，從而使法國行政系統(tǒng)成為法國社會中維護秩序和穩(wěn)定的最重要的力量。 13 世紀之前的德意志，沒有國家這一概念，流行的是一種人格行政的觀念，統(tǒng)治者主要借助于個人對其效忠和人身依附關系實現(xiàn)對社會的控制。同時，行政法治的傳統(tǒng)并沒有消除行政機構在處理具體問題時所必不可少的自由裁量權，只是試圖把自由裁量權限制在一定的范圍內，從而防止行政權力的濫用。因此，國家參事院認為，行政法不是只有一個基本觀念，而是具有幾 個基本觀念，這樣才能適應行政活動的不同目的和方式，所以，在決定管轄權時，不是采用一個標準，而是采用多個標準。當某種公共利益難以由私人進行維護或私人活動不能滿足需要時，國家就把它確定為一種公務，并保證其實施。但是到了 19 世紀下期，國家的行政職能不斷擴大，行政機關越來越多地干預經濟 生活，并為滿足公共利益而提供大量的如并通、通訊、衛(wèi)生、救濟 等服務行為，這些行為既不是傳統(tǒng)的權力行為，也不是私人行為，不應受私法支配，應當適用行政法。法國法律有時規(guī)定某事項適用行政法、某事項適用私法，但從來沒有規(guī)定一個適用行政法的標準。訴訟組的人員經常應邀參與立法草案的討論，而行政組與報告和研究組的人員也可能參與某些涉及其專業(yè)領域的行政案件的審理。 [30]這樣，最高行政法院、上訴行政法院、行政法庭、行政爭議庭（法國海外沒有建省的領地內受理行政訴訟的機構）組成了普通行政法院，加上審計法院、預算和財務紀律法院兩種專門行政法院，共同構成了完整的法國行政法院系統(tǒng)。這種制度一直持續(xù)到1953 年。從此以后，行政爭議裁決職能和行政咨詢職能分開，行政審判向著專業(yè)化和獨立化的方向發(fā)展。 1799 年，憲法第 52 條規(guī)定： “ 在執(zhí)政的領導下，國家參事院負責草擬法律草案和公共行政條例，解決行政上所發(fā)生的困難。 ”[26] 這反映了法國人對分權原則的理解：行政機關不能行使司法權，同樣，司法機關也不能行使行政權；裁決行政糾紛的活動屬于行政權的范圍，裁決其他糾紛的活動屬于司法權的范圍，行政糾紛應由行政機關處理，不應由司法機關即普通法院處理，否則便是司法權代替行政權。依據(jù)第一項權力，一切法令在執(zhí)行前必須先在高等法院登記，如果執(zhí)行了尚未登記的法令，或該法令雖已登記但執(zhí)行結果與法院見解相異，法院可以認為該執(zhí)行行為無效，并可以處罰該官吏。 [24] 綜上，筆者認為，美國的行政組織制度、行政程序制度、司法審查制度、行政賠償制度以及國會和總統(tǒng)對行政的控制，保障了美國的依法行政。于是國會于 1966 年對《聯(lián)邦行政程序法》中關于行政公開的規(guī)定予以修訂，制定了《情報自由法》，該法規(guī)定除法定的 9 類文件外，其它政府文件必須全部公開，任何人有權要求查閱，行政機關不得拒絕。該法規(guī)定了制定行政法規(guī)的程序 、行政裁決的程序、司法審查的形式和范圍、聽證官員的地位和權力，統(tǒng)一了聯(lián)邦行政機關的行政程序，為聯(lián)邦行政機關規(guī)定了一個最低的程序要求，對于保障依法行政具有重要意義。 1929 年，美國爆發(fā)了嚴重的經濟危機，直到 1933 年羅斯福當