【正文】 譯法，但是如果沒有進(jìn)一步的解釋，英國的法官和律師們?nèi)圆恢錇楹挝铩?[5] 根據(jù)戴西的上述觀點，后來的法學(xué)家普遍認(rèn)為，在不注重公私法劃分的英國法律傳統(tǒng)中，存在一種與戴西的法治和行政法觀念相契合的 “ 私法模式 ” 的行政法 [6].這種行政法的性質(zhì)之所以是私法性質(zhì)的，是因為它試圖將私法精神與規(guī)則適用于行政法，即行政官員因公務(wù)與公民個人產(chǎn)生的關(guān)系等同于公民個人之間的關(guān)系，遵守同一種法律，服從同一種法院的管轄。并推導(dǎo)出行政法具有三個功能： 以國家和整體利益的名義，由法律創(chuàng)設(shè)并賦予行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行有關(guān)公共政策的權(quán)力，以促進(jìn)政府任務(wù)的完成； 調(diào)整行政機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)系； 調(diào)整公共事務(wù)中行政機(jī)構(gòu)與有關(guān)個人或私人組織之間的關(guān)系。 1929 年首席大法官 （ ） 中國最大的管理資源中心 第 11 頁 共 274 頁 發(fā)表了《新專制主義》一書，指出：英國正經(jīng)歷行政的法律虛無主義的危險，平衡憲法正遭受破壞，一個類似于古老斯圖亞特專制政治的行政正在復(fù)興并嚴(yán)重威脅英國傳統(tǒng)的法治和個人權(quán)利。委員會于 1957 年提出報告，認(rèn)為：作為司法體系的一種補充，行政裁判所存在的必要性是不容置疑的；裁判所在程序上必須堅持公開、公正、公平的原則；對于行政裁判所的司法控制，無論是直接上訴還是通 過特權(quán)令審查的形式，都應(yīng)保持下來并有必要拓展和加強；成立一個由法律界人士和非法律界專家（占多數(shù)）組成的常設(shè)的裁判所委員會，作為經(jīng)常性的一般監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督各種裁判所的組織及其活動程序。早在20 世紀(jì)以前，這一原則就構(gòu)成了英國行政法最具特色和最活躍的一部分，但是從 20 中國最大的管理資源中心 第 12 頁 共 274 頁 世紀(jì) 20 年代到 60 年代初，這一原則在行政領(lǐng)域被嚴(yán)重削弱，因為，二次大戰(zhàn)戰(zhàn)時的緊急狀態(tài)賦予行政機(jī)關(guān)許多不受該原則約束的特權(quán)，并且通過司法限制行政權(quán)以保護(hù)個人被認(rèn)為是有悖于公共利益的。 歐共體法并非是推動英國行政法國際化的唯一因素。 政府的行為必須遵守 法律 ，具有法律依據(jù)。 “ 行政法 ” 這一名稱在美國出現(xiàn)已經(jīng)是很晚近的事， 1893 年古德諾（ Frank ）出版《比較行政法》時，學(xué)術(shù)著作上才首先出現(xiàn)這個名稱。而政府的正當(dāng)權(quán)力，則系得自統(tǒng)治者的同意。三權(quán)分立體制在以下三個方面確保了政府依法行政： 立法機(jī)關(guān)創(chuàng)建行政機(jī)構(gòu)和設(shè)定行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的范圍； 司法機(jī)關(guān)控制行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使； 政府間的關(guān)系由法律調(diào)整，政府公務(wù)員依法管理。 [19]這一時期， 行政機(jī)關(guān)在 社會 生活中的作用不占主要地位， 經(jīng)濟(jì) 活動和社會活動主要不是由政府干預(yù)，而是由市場調(diào)節(jié)。該案實際上是一個復(fù)審行政機(jī)關(guān)行為的案件，即要求行政機(jī)構(gòu)發(fā)給原告委任 狀，履行一定的義務(wù)。司法審查是確保依法行政的最終屏障。后來，鐵路運輸成為壟斷性行業(yè)，采取壟斷價格和歧視性的區(qū)別價格，這引起了農(nóng)民和中小 企 業(yè) 的不滿，他們要求政府對鐵路運輸進(jìn)行控制。但是，由于獨立管制機(jī)構(gòu)可以擺脫政治影響、發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，可以迅速對管理中出現(xiàn)的 問題作出反應(yīng)，可以以合議制的組織形式公正地行使 中國最大的管理資源中心 第 18 頁 共 274 頁 行政裁決權(quán)，美國法院對獨立管制機(jī)構(gòu)采取支持態(tài)度。隨著 獨立管制機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，對于某些獨立管制機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使，法律沒有規(guī)定必要的程序限制；對于授權(quán)行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)的部分法律，授權(quán)機(jī)關(guān)也沒有規(guī)定聽證程序，或雖規(guī)定了聽證程序但行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行。因此，對司法審查原告資格的限制被放寬，凡是受到行政決定影響的人，無論是直接當(dāng)事人，還是競爭權(quán)人、一般消費者，都有權(quán)提起司法審查。這些法律構(gòu)成了美國行政程序法的重要組成部分，使美國行政法朝著更大的政治參與、朝著行政決策程序的最大透明度方向發(fā)展。 法國行政法院的產(chǎn)生，與其近代歷史發(fā)展有著極為密切 的關(guān)系。 舊制度下的高等法院在大革命后被廢除。 1799 年，國家參事院即最高行政法院誕生。這一制度一直持續(xù)到 1872 年，只在 1849 年至 1852 年期間中斷了幾年。但是，由于這部法律并沒有對行政訴訟程序作出明確的規(guī)定，此前向部長申訴的慣例并未得到改變，當(dāng)事人仍然只有在 得到 “ 部長法官 ” 的裁定之后才能決定是否到國家參事院提起行政訴訟。 自從國家參事院對行政訴訟案件取得普遍管轄權(quán)后，受理的行政案件日益增多，積壓現(xiàn)象嚴(yán)重。咨詢職能主要由行政組行使，行政組的工作包括：監(jiān)督和指導(dǎo)地方行政機(jī)構(gòu)以及非營利性 社會 團(tuán)體的活動，對行政部門日常管理工作中所涉及的憲法和法律 問題作出解釋，協(xié)調(diào)國家與教會之間的關(guān)系、協(xié)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間的關(guān)系，立法咨詢。這種規(guī)則主要不是由立法機(jī)構(gòu)所制定的成文法來加以表述的，而是由國家參事院的判例來加以闡述和發(fā)展的。該學(xué)說認(rèn)為，國家行政行為可以一分為二。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)直接以滿足公共利益為目的的活動屬于公務(wù)活動，適用行政法；行政機(jī)關(guān)的財產(chǎn)管理活動屬于非公務(wù)活動，適用私法。 上述兩種標(biāo)準(zhǔn)在其提出初期都能說明當(dāng)時行政法的性質(zhì)，為行政法的適用范圍提供了 一個簡單一致的標(biāo)準(zhǔn)，能為大多數(shù)人所接受，但是后來隨著行政活動的發(fā)展，兩種標(biāo)準(zhǔn)都難以說明全部行政活動，不能在新形勢下作為行政法的基本觀念。行政法治是法國公共行政的傳統(tǒng)，這一傳統(tǒng)始于 1789 年《人權(quán)宣言》的第 15 條規(guī)定： “ 公眾有權(quán)要求任何政府官員對 中國最大的管理資源中心 第 26 頁 共 274 頁 其行政管理行為的 合法作出說明。 [34] 四、德國 在德國的不同歷史時期存在著不同歷史類型的行政，不同歷史類型的行政有著不同的性質(zhì)、范圍和行政方式，因此也就有不同類型的行政法。在法國，行政行為的合法性受到來自部長、議會、監(jiān)察員、公務(wù)員獎懲委員會、行政法院、調(diào)解專員等多方面的監(jiān)督與制約。 行政活動必須遵守法律，法律規(guī)定行政活動的機(jī)關(guān)、權(quán)限、手段、方式和違法的后果。所以在二戰(zhàn)以前，它一直是法國行政法的基本觀念。于是，在 19 世紀(jì) 70 年代，公共權(quán)力說被公務(wù)學(xué)說所取代。 在 19 世紀(jì)的絕大部分時間里，行政法院以公共權(quán)力作為適用行政法的標(biāo)準(zhǔn)。 在法國，行政法被理解為一套在行政管理實踐過程中逐步 發(fā)展 起來的、能夠保障行政管理活動順利進(jìn)行的良好慣例。國家參事院除了具有行政審判職能、裁決行政系統(tǒng)內(nèi)部管轄權(quán)的職能、指導(dǎo)下級行政法院工作的職能外，還具有咨詢職能。 1926 年把每省一個參事院合并為數(shù)省一個，稱為省際參事 院。 1870 年普法戰(zhàn)爭結(jié)束后，國防政府曾取消了國家參事院，但 1872 年 5 月 24 日通過的法律恢復(fù)了國家參事院，并賦予其委任審判權(quán)，規(guī)定其以 “ 法國人民 ” 的名義而不是以 “ 國家元首 ” 的名義進(jìn)行審判。國家參事院便是法國最高行政法院的前身。 從 1790 年至 1799 年，這一時期雖然禁止普通法院受理行政案件，但是對公民的申訴并沒有考慮設(shè)立獨立的行政法院來受理，行政審判的組織形式也無相關(guān)規(guī)定。普通法院利用其手中的權(quán)力拒絕登記、拒絕執(zhí)行行政部門反映資產(chǎn)階級利益和要求的法令，普通法院逐漸成為行政權(quán)的羈絆，普通法院與行政部門之間的對立與沖突也日趨激烈。 三、法國 法國是現(xiàn)代行政法的發(fā)源地，素有 “ 行政法母國 ” 之稱。 1974 年制定 《隱私權(quán)法》，以保護(hù)公民的隱私權(quán)和確保公民的自由。 《聯(lián)邦行政程序法》制定以后的 20 年內(nèi)，美國行政法沒有重大的發(fā)展。新政的主要內(nèi)容是加強國家對銀行、市場和農(nóng)業(yè)的控制，實行最低工資制、社會保障制等。以后，美國陸續(xù)建立了 60 多個獨立管制機(jī)構(gòu)，解決了大量的經(jīng)濟(jì)和社會問題。 當(dāng)時，首先需要解決的是鐵路運輸問題。行政機(jī)關(guān)必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)依法定程序行為，這是法院對行政行為進(jìn)行司法審查 的基礎(chǔ)性原則。 ”[20] 也正是這一案件使得聯(lián)邦最高法院成為聯(lián)邦憲法的最終解釋者。美國在建國之后的近 100 年間，行政法的特點就是：市場加法院，或者立法加法院，行政機(jī)關(guān)的作用不占主導(dǎo)地位。 麥迪遜曾說： “ 立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可以公正地斷定 是虐政?！丢毩⑿浴分袑懙溃?“ 我們認(rèn)為這些真理是不言而喻的：人人生而平等，他們都從他們的 ‘ 造物主 ’ 那里被賦予了某些不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利 ，包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。 二、美國 在美國，雖然行政法作為一種獨立的法 律制度在 19 世紀(jì)末才出現(xiàn)，但美國依法行政的 歷史 卻和這個國家的歷史一樣悠久。 以上 20 世紀(jì)英國行政法發(fā)生的重大變革，導(dǎo)致了上述 “ 公法模式 ” 的行政法理論的產(chǎn)生，也使英國行政法的性質(zhì)具有了二重性，即使英國的傳統(tǒng)的私法性質(zhì)的行政法越來越具有了本土特色的公法色彩，這也賦予了現(xiàn)代英國依法行政以新的意義： 依法行 政同時體現(xiàn)公私法兩種規(guī)則和精神的治理，即既保持普通法院和普通法在保障個人權(quán)利方面的傳統(tǒng)優(yōu)勢，也在必要的行政領(lǐng)域引入了公法規(guī)則以更好地體現(xiàn)行政效率和公共利益的要求； 行政法制度在結(jié)構(gòu)上和救濟(jì)上體現(xiàn)公私法的二重性組合，普通法院和行政裁判所并存，私法救濟(jì)和公法救濟(jì)并存； 形成英國行政法的規(guī)范主義傳統(tǒng)和功能主義傳統(tǒng)與紅燈理論和綠燈理論兩種基礎(chǔ)觀念，這是英國依法行政在制度模式和理論上的一大特色； 在約束的主體、調(diào)查的領(lǐng)域、淵源上拓寬了行政法的范疇，使英國的行政法成為一個發(fā)達(dá)的綜合行政法體系。歐共體法對于英國國內(nèi)法和法院具有直接效力和優(yōu)先適用權(quán)。它包括兩個原則：任何人不能作為自己案件的法官；聽取對方的意見。輿論界對于政府在決定政策或解決行政爭端時的調(diào)查程序也提出批評。在一戰(zhàn)中及戰(zhàn)后，政府為了應(yīng)付經(jīng)濟(jì)問題和社會問題，委任立法增加。 [8]韋德（ ）和布拉德利（ ）認(rèn)為行政法作為公法的一個分支，是關(guān)于各類行政機(jī)構(gòu)的組織、權(quán)力、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的法律，或簡言之是關(guān)于公共行政的法律。 [4] 因此，從上述觀點可以歸 納出英國的依法行政是法治的一部分，它從 “ 法律面前人人平等 ” 這一信條出發(fā)，強調(diào)兩條基本準(zhǔn)則： 行政官員同普通公民一樣，遵守同一種法律（普通法）； 服從同一種法院（普通法院）管轄。英國法學(xué)家戴西（ ）在 1885 年的《憲法研究導(dǎo)論》一書中指出：在許多大陸國家中，尤其是法國，存在一種被稱之為行政法（ droit administratif）的制度。 因此可以說，到 1689 年君主立憲制的確立，開啟了英國由普通法院并適用普通法審理行政案件的傳統(tǒng)，并建立起了近代意義上的依法行政。 17 世紀(jì)英國資產(chǎn)階級革命時，普通法院和議會結(jié)成同盟對國王進(jìn)行斗爭議會取得了勝利，國王的特權(quán)受 到了限制。筆者 認(rèn)為，研究依法行政的歷史演變，尤其是上述法治較完備的國家的歷史經(jīng)驗，必將有助于把握當(dāng)今我國依法行政的發(fā)展方向。這種觀念形成的歷史現(xiàn)在沒有一個定論，但我們相信，它應(yīng)當(dāng)來源于法治的確立。 關(guān)鍵詞：法治、依法行政、行政法治、法治行政、歷史考察 引言 雖然依法行政已經(jīng)成為當(dāng)代中國官方和民間日常生活中不可或缺的話語，但關(guān)于“ 依法行政的歷史考察 ” 這樣的論題學(xué)界幾乎沒有人給予必要的關(guān)注。完善行政訴訟的舉證、質(zhì)證、認(rèn)證規(guī)則， 中國最大的管理資源中心 第 5 頁 共 274 頁 強化被告舉證意識，堅決杜絕行政機(jī)關(guān)事后補證。 ⒉ 充分保障當(dāng)事人的行政訴權(quán)。 ? 裁判文書