【正文】 費。二是土地開發(fā)支出。三是支農(nóng)支出。四是城市建設(shè)支出。五是其他支出。包括土地出讓業(yè)務(wù)費、繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會保障費用納入征地補(bǔ)償安置費用，切實保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。土地出讓收入的使用要重點向新農(nóng)村建設(shè)傾斜。五是增加安置途徑。國務(wù)院29號文件拓寬了安置途徑，規(guī)定：對有穩(wěn)定收益的項目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度；在城市規(guī)劃區(qū)外，征收農(nóng)民集體所有土地時，當(dāng)?shù)厝嗣裾诒拘姓^(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應(yīng)的工作崗位；對不具備基本生產(chǎn)生活條件的無地農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)異地移民安置。為貫徹落實國務(wù)院28號文件，國土資源部制定《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號），對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置作出了更為具體的規(guī)定。安置途徑的多樣化，更加有利于合理安置被征地農(nóng)民和保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。六是規(guī)范征地程序。為進(jìn)一步規(guī)范征地程序，國務(wù)院28號文件對征地程序作出了更為嚴(yán)格的規(guī)定，它規(guī)定：在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；確有必要的，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料。要加快建立和完善征地補(bǔ)償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。經(jīng)批準(zhǔn)的征地事項，除特殊情況外，應(yīng)予以公示。并明確規(guī)定征地補(bǔ)償安置不落實的，不得強(qiáng)行使用被征土地。（五）土地供應(yīng)方式改革近年來，我國的土地供應(yīng)方式發(fā)生了重大改革，從全部劃撥到開始有償使用，再到逐步擴(kuò)大有償使用的范圍，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用在日益顯現(xiàn)。一是確立國有土地有償使用方式。1954年以后，我國建立了高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制，國有土地的使用采取了無償行政劃撥的方式。1987年9月，深圳市規(guī)劃國土局以協(xié)議方式第一次向企業(yè)出讓了國有土地使用權(quán)，我國從此開始了土地有償使用的實踐探索。1994年頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》，首次從法律層面明確了有償使用國有土地的范圍，除國家機(jī)關(guān)和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地可以采用劃撥方式供應(yīng)外，其他國有土地必須以出讓等有償方式供應(yīng)。二是擴(kuò)大有償使用范圍。2001年4月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號）規(guī)定：各地要大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣。國有建設(shè)用地供應(yīng)，除涉及國家安全和保密要求外，都必須向社會公開。商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他土地供應(yīng)計劃公布后同一地塊有兩個以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地行政主管部門依法以招標(biāo)、拍賣方式提供，國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣必須公開進(jìn)行。國務(wù)院15號文件成為市場配置土地資源的綱領(lǐng)性文件，第一次明確具體地提出了國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣的范圍和界限，第一次為經(jīng)營性用地協(xié)議出讓亮起了“紅燈”，是國有土地實行市場配置的第一個國家政策，成為經(jīng)營性土地由非市場配置到市場配置的分水嶺，對土地資源市場配置制度的確立具有重要歷史意義。三是建立健全土地市場規(guī)范運行的六項基本制度。國土資源部2001年6月下發(fā)了《關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場秩序的通知》，強(qiáng)調(diào)建立健全六項土地市場規(guī)范運行基本制度：建設(shè)用地供應(yīng)總量控制制度；城市建設(shè)用地集中供應(yīng)制度；土地使用權(quán)公開交易制度；基準(zhǔn)地價定期更新和公布制度；土地登記可查詢制度；集體決策制度。四是規(guī)范國有土地招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議出讓的操作程序。2002年5月，國土資源部頒布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令11號），明確規(guī)定商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性國有土地使用權(quán)出讓，必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式。2003年6月，國土資源部頒布了《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第21號），明確了協(xié)議出讓的范圍和操作程序，要求協(xié)議出讓也必須公開和引入市場競爭機(jī)制。五是進(jìn)一步擴(kuò)大有償使用范圍。，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），明確提出：“經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地要逐步實行有償使用?！I(yè)用地也要創(chuàng)造條件逐步實行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓。”，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號），明確規(guī)定“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓底價和成交價格均不得低于所在地土地等別相對應(yīng)的最低價標(biāo)準(zhǔn)”。同年12月，國土資源部發(fā)布實施了《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》。，《物權(quán)法》發(fā)布，并于同年10月1日實施。《物權(quán)法》明確了建設(shè)用地使用權(quán)作為物權(quán)，具有財產(chǎn)和資產(chǎn)的基本屬性。全面肯定了經(jīng)營性土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，明確規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價的方式出讓”；“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”。依據(jù)《物權(quán)法》，2007年9月，國土資源部修訂發(fā)布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第39號）。，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（即國務(wù)院3號文件），明確要求深入推進(jìn)土地有償使用制度改革，嚴(yán)格落實工業(yè)和經(jīng)營性用地招拍掛出讓制度，充分發(fā)揮市場機(jī)制在配置土地資源中的基礎(chǔ)性作用，健全節(jié)約集約用地的長效機(jī)制。還明確提出，今后對國家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地要積極探索實行有償使用。（六）農(nóng)村土地管理制度改革隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，土地資源的供求矛盾日益緊張，集體土地的有償使用問題已經(jīng)提上日程。通過土地有償使用實現(xiàn)集體建設(shè)用地的優(yōu)化配置，提高土地使用效率已是我國土地利用的必然選擇和未來的發(fā)展趨勢，也是科學(xué)合理利用土地資源的客觀要求。近年來，國務(wù)院針對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)出臺了一系列政策規(guī)定。2003年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》（中發(fā)〔2003〕3號）明確提出，“通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地轉(zhuǎn)換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問題，降低企業(yè)搬遷的成本”。國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于落實中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見有關(guān)政策措施的通知》（國辦函〔2003〕15號）中，明確由國土資源部會同國務(wù)院法制辦等有關(guān)部門制定《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》。2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2007〕71號，以下簡稱71號文件）。71號文件的下發(fā)在嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策，堅決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。國務(wù)院71號文件重申了現(xiàn)有法律政策對農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)定，并要求嚴(yán)格執(zhí)行，包括以下內(nèi)容：一是嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度。這是最嚴(yán)格土地管理制度的核心。使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。土地利用規(guī)劃和管理是國家權(quán)力，違反規(guī)劃和不經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途都是違法行為。任何小組土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。二是嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅，可以使用農(nóng)民集體所有土地，并要依法發(fā)行審批手續(xù)。農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。三是嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)禁以各種名義擅自擴(kuò)大集體建設(shè)用地規(guī)模，并重點對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點作出了明確的限制。四是嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為。71號文件要求嚴(yán)肅查處“以租代征”行為，明確國家機(jī)關(guān)工作人員批準(zhǔn)“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法批地的法律責(zé)任；單位和個人擅自通過“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法占地的法律責(zé)任。五是嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管。國土資源部要會同發(fā)展改革、監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門，依據(jù)土地管理的法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管，堅決制止亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法違規(guī)行為。此外，71號文件還對嚴(yán)格管理農(nóng)村集體建設(shè)用地提出了新的舉措，即：加強(qiáng)部門聯(lián)運。文件強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，要求各有關(guān)部門對未取得合法用地手續(xù)的農(nóng)村集體建設(shè)項目，要在項目審批核準(zhǔn)、規(guī)劃許可、產(chǎn)權(quán)登記、貸款發(fā)放和企業(yè)登記等環(huán)節(jié)予以嚴(yán)格限制。對未取得合法用地手續(xù)的建設(shè)項目，發(fā)展改革部門不得辦理項目審批、核準(zhǔn)手續(xù)，規(guī)劃部門不得辦理建設(shè)規(guī)劃許可，建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證，電力和市政部門不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請，房產(chǎn)部門不得辦理房屋所有權(quán)登記手續(xù)，金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)放貸款。未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)占用農(nóng)用地設(shè)立企業(yè)的，工商部門不得登記。同時，各派駐地方的國家土地督察局，也要加強(qiáng)對地方政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制落實情況的督察，加強(qiáng)對地方政府土地執(zhí)法問責(zé)制落實情況的督察。2009年3月，國土資源部出臺《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》（國土資發(fā)〔2009〕27號，以下簡稱27號文件），對實現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)下一步需要開展的工作進(jìn)行了規(guī)定。27號文件規(guī)定，對需要流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，要重點開展集體所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，特別要開展集體經(jīng)營性用地的認(rèn)定和確權(quán)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供條件。沒有經(jīng)過土地確權(quán)登記發(fā)證、所有權(quán)主體不清或使用者不明的集體土地使用權(quán)不允許有償使用和流轉(zhuǎn)，不得進(jìn)入市場交易。27號文件強(qiáng)調(diào)，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，首先要明確土地市場準(zhǔn)入條件，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在城鎮(zhèn)工礦建設(shè)規(guī)模范圍外，除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，可采用出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)。其次要完善土地資源配置機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。集體建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動要堅持“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”的原則。第 41 頁 共 41 頁