【正文】 ”的補貼發(fā)放，法律應當明確規(guī)定符合條件的農民申請補貼的基本程序和所需資料、申請受理機關與審批機關、申請結果的公示、補貼發(fā)放機關、補貼領取程序等內容。在這些程序性規(guī)定中，為了保證農民補貼領取權的充分實現，法律應當設計出農民因不服補貼申請結果和對補貼發(fā)放數額產生異議時的法律救濟程序。為了保障“糧食生產產業(yè)化促進補貼”的實效性，法律除了規(guī)定以上制度內容外，還應當對中央和地方財政保證該補貼預算資金的相關計劃、預算、劃撥及發(fā)放監(jiān)管等職權（職責）作出明確規(guī)定。 　　對于為實現非糧農作物產業(yè)化流轉行為國家引導性措施的立法化，筆者認為制度構建的思路應當是漸進式的，即只有根據國家糧食安全在特定階段的發(fā)展狀況和目標適時作出的相應政策的實施效果和成功經驗，方能確定特定時期國家引導性立法的具體規(guī)范內容，隨著國家糧食安全狀況的改善和目標的調整，相應的國家引導性立法內容也應當作出修正，因此，現在可行的做法是先在立法上（《農業(yè)法》或《農村土地承包法》）以原則和抽象的方式賦予國家及其特定機關得根據國家糧食安全的需要對非糧農作物產業(yè)化流轉行為進行引導或干預的概括授權，以此作為國家引導和干預性措施實行的權源基礎。另外，還可以部門規(guī)章的方式對于現行條件下明顯影響國家糧食安全實現且不利于國家整體經濟秩序的非糧農作物產業(yè)化流轉行為（典型的如生物能源產業(yè)化發(fā)展項目）進行具體的計劃和管制。【注釋】[①]《物權法》并未采納部分民法學者關于以大陸法系民法上的永佃權相關規(guī)則完全取代農村土地承包經營權的建議，不但保留了農村土地承包經營權的原有名稱，而且對于相關權利取得、行使的規(guī)定基本延續(xù)了《農村土地承包法》的相關內容，而《農村土地承包法》的規(guī)范內容很大程度上就是執(zhí)政黨自1993年來一系列農地政策的法律反映，這在柳隨年于第九屆全國人大常委會第二十二次會議上所作的《關于中華人民共和國農村土地承包法（草案）的說明》第一部分“制定農村土地承包法的必要性”中有明確反映。[②] 由于現在尚無官方發(fā)布的對全國農村土地承包經營權流轉現狀的統(tǒng)一調查資料，在學界也難覓學者對全國農村土地承包經營權流轉現狀的調查，以下對農村土地承包經營權流轉現狀的描述主要以學界和地方政府農業(yè)部門近幾年來公開發(fā)表的數份對不同地區(qū)農村土地承包經營權流轉現狀的調查報告為基礎，雖然這些調查報告只是對個別地方流轉情況的調查，但所反映的問題確是共性的。[③]《黑龍江省農村土地產權流轉制度改革研究》課題組：《黑龍江省農村土地承包經營權流轉情況調查報告》，載《北方經貿》2005年第12期。[④] 中共四川省委農辦課題組：《對我省農村土地流轉情況的調查》，載《四川改革》2007年第12期。[⑤] 李鑫：《河南省農村土地承包法律政策落實情況的調查與思考——對422戶農戶和262名鄉(xiāng)干部的問卷調查》，載《河南農業(yè)》2006年第4期。[⑥] 蔣正林：《海鹽縣土地承包經營權流轉調查》，載《新農村》2006年第3期。[⑦]湖北省委農辦課題組：《湖北省農村土地規(guī)模經營情況調查》，載《湖北社會科學》2008年第4期。[⑧]《黑龍江省農村土地產權流轉制度改革研究》課題組：《黑龍江省農村土地承包經營權流轉情況調查報告》，載《北方經貿》2005年第12期。[⑨]中共四川省委農辦課題組：《對我省農村土地流轉情況的調查》，載《四川改革》2007年第12期。[⑩]何洪華：《關于農村土地流轉情況的調查與思考》，載《金融與經濟》2008年第5期。[11]《黑龍江省農村土地產權流轉制度改革研究》課題組：《黑龍江省農村土地承包經營權流轉情況調查報告》，載《北方經貿》2005年第12期。[12]何洪華：《關于農村土地流轉情況的調查與思考》，載《金融與經濟》2008年第5期。[13]許亞芬：《制約農村土地流轉的主要因素及對策》，載《內蒙古農業(yè)科技》2008年第3期。[14]《黑龍江省農村土地產權流轉制度改革研究》課題組：《黑龍江省農村土地承包經營權流轉情況調查報告》，載《北方經貿》2005年第12期。[15]都江堰市委黨校課題組：《完善土地流轉機制增強新農村建設活力——都江堰市農村土地流轉情況調查》，載《中共四川省委黨校學報》2007年第3期。[16]湖北省委農辦課題組：《湖北省農村土地規(guī)模經營情況調查》，載《湖北社會科學》2008年第4期。[17]中共四川省委農辦課題組：《對我省農村土地流轉情況的調查》，載《四川改革》2007年第12期。[18]這在各地調查報告的分析中表現的很明顯，在重慶市農村土地流轉狀況的調查報告中，作者指出流轉效益低是當地流轉中存在的主要問題之一，主要表現為流轉費用低和流轉后經營項目的效益不高。福建永安市農村土地流轉情況的調查報告分析認為，土地經營收益不高，導致了農民不樂意將土地進行流轉，由于流轉收益低下，流出田地的農戶無利可圖，大部分農戶勉強將地種上，更有農戶寧肯將田地拋荒也不愿流轉，據調查，%的農戶認為種田效益低是影響土地流轉的主要原因。[19]胡玉鴻：“法律技術的內涵與范圍”，載《現代法學》2006年第5期。[20]參見《牛津法律大辭典》，轉引自閆敏：“法律技術概念之探討”，載《法制與社會》2008年第9期（上）。[21]立法學界一般將立法技術依其內容劃分為運籌技術與結構營造術，前者是指立法活動過程如何安排、調度、籌劃和控制有關事項的方法和操作技巧，后者則是指立法內容的結構設置、規(guī)范表述等方法和技術。參見閆敏：“法律技術概念之探討”，載《法制與社會》2008年第9期（上）。[22]通過梳理中央相關政策可知，正式確立“增人不增地、減人不減地”原則的是1993年11月5日中共中央、國務院《關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施》，其中對于該原則僅是“提倡”而并非要求，隨后，卻又有好幾個政策性文件明確提出了“大穩(wěn)定、小調整”的政策原則，如1995年3月28日國務院批轉農業(yè)部《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》及1997年8月27日中共中央、國務院辦公廳《關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》中都明確規(guī)定今后解決人地矛盾的主要方式是“小調整”，并規(guī)定兩次調整之間的期限不得短于5年，2008年10月12日中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題決定》規(guī)定“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”，這就意味著執(zhí)政黨對“增人不增地、減人不減地”原則的重新確認。值得注意的是，在《農村土地承包法》通過的2002年，在政策層面上尚存在著“增人不增地、減人不減地”原則與“大穩(wěn)定、小調整”原則的并存，立法者有意選擇了前者而對后者棄之不用，這種有選擇性的做法是否正對應于法學界當時盛行的土地承包經營權物權化的呼聲，是值得研究的。[23]正式提出發(fā)展現代農業(yè)的目標及其基本內涵的是2007年《中共中央國務院關于積極發(fā)展現代農業(yè)扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》。[24]王超英主編：《中華人民共和國農村土地承包法實用問答》，中國法制出版社2002年9月版，第8—10頁。[25]陳小君等：《農村土地法律制度研究——田野調查解讀》，中國政法大學出版社2004年版，第1516頁。[26]陳小君：“農村土地制度的物權分析”，載于中國農地法律網。[27]韓松：“農村改革與集體所有權的完善”，載于中國選舉與治理網。[28]“糧食安全（foodsecurity）”的含義自1974年11月在羅馬世界糧食大會上由聯合國糧農組織（FAO）首 次提出至今已發(fā)生過多次修正，分別是：1983年4月FAO總干事愛德華。薩烏馬的定義、1985年11月《世界糧食安全協約》的定義、1996年11月第二屆世界糧食首腦首腦會議通過的《羅馬宣言》的定義及2001年世界糧食安全委員會的定義，見盧良恕、王鍵：《糧食安全》，浙江大學出版社2007年版，第3—4頁。[29]對于糧食安全法律制度所涉及的糧食品種，《農業(yè)法》并未明確規(guī)定，國務院2008年制定公布的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》中將“糧食”明確界定“谷物（包括小麥、稻谷、玉米等）、豆類和薯類”。[30]【荷蘭】BerndvanderMeulen：“爭取食品權的國際人權”，孫娟娟譯，載人大復印資料《經濟法學、勞動法學》2009年第2期。[31]李偉主編：《世界農業(yè)法鑒（上）》，中國民主法制出版社2004年版，第140—141頁。[32]這一節(jié)比較詳細的規(guī)定了通過家庭承包取得的農村土地承包經營權流轉的法定方式、各類流轉方式發(fā)生的前提條件、各流轉方式的具體程序、流轉的原則、流轉合同、權利因流轉而生的變動方式及效力、流轉補償等內容。[33]農民集體土地所有權的本質是一種權利內容呈現“質的分割”的“總有權”，集體組織享有管理、處分等團體支配權，農戶依其成員身份享有使用、收益等成員權，團體支配權優(yōu)位于成員權并可依特定規(guī)則影響成員權的行使。詳細論述可參見黃河、李軍波：《試論農民集體土地所有權的本質、內容及實現形式》，載《中國土地科學》2008年第5期。[34]對于農民集體組織成員資格的認定，學界爭論很大，立法上也無任何規(guī)定，有主張單一標準者，即唯依其是否具備本集體組織戶籍為認定標準，也有主張多重標準者，即依其戶籍為主，同時輔以為集體貢獻大小等其它輔助標準；筆者主張分別情況各自制定標準，如出生、嫁入（包括女子嫁入及男子入贅）就只能以戶籍為認定標準，遷入則需要以戶籍、定居時間、對集體貢獻程度、農民集體組織成員大會決議等多重標準予以認定，同時，這種成員資格的認定并不是一成不變的，需要定時根據實際情況予以調整。[35]首次明確禁止“兩田制”的是1997年中國中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發(fā)布的《關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》，該政策明確規(guī)定：“中央不提倡‘兩田制’，沒有實行‘兩田制’的地方不要再搞，已經實行的必須按中央的土地承包政策認真進行整頓”。2002年的《農村土地承包法》第35條規(guī)定：“……不得以劃分‘口糧田’和‘責任田’為由收回承包地搞招標承包……”。[36]見《通典田制下》。[37]見《唐會要租稅》。[38]王超英主編：《中華人民共和國農村土地承包法實用問答》，中國法制出版社2002年9月版，第87頁。[39]對于農村土地承包經營權流轉及規(guī)模經營的補貼現行法律上雖無規(guī)定，但一些地方政府已經通過地方政府規(guī)章或其它規(guī)范性文件的形式進行了規(guī)定，如武漢市人民政府2009年4月9日制定并發(fā)布了《武漢市農村土地流轉和規(guī)模經營補貼實施辦法》，其中對補貼模式、對象、標準、方式、用途、程序、管理等都做了明確規(guī)定，宿遷市也于2008年制定了以補貼方式鼓勵農村土地承包經營權向產業(yè)化和合作入股方向流轉的規(guī)范性文件。仔細分析這些地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件，不難發(fā)現，它們其實并非專門促進和鼓勵農村土地承包經營權向糧食生產產業(yè)化流轉的規(guī)范性文件，而是將向糧食生產產業(yè)化與非糧農作物生產產業(yè)化流轉做同等促進與扶持的規(guī)范性文件，因此，對于本文欲構建的“糧食生產產業(yè)化促進補貼”并無直接的制度借鑒意義，但是，相關技術性和程序性措施卻還是有啟發(fā)意義的。第 17 頁 共 17 頁