【正文】 ”的補(bǔ)貼發(fā)放，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定符合條件的農(nóng)民申請補(bǔ)貼的基本程序和所需資料、申請受理機(jī)關(guān)與審批機(jī)關(guān)、申請結(jié)果的公示、補(bǔ)貼發(fā)放機(jī)關(guān)、補(bǔ)貼領(lǐng)取程序等內(nèi)容。在這些程序性規(guī)定中，為了保證農(nóng)民補(bǔ)貼領(lǐng)取權(quán)的充分實現(xiàn)，法律應(yīng)當(dāng)設(shè)計出農(nóng)民因不服補(bǔ)貼申請結(jié)果和對補(bǔ)貼發(fā)放數(shù)額產(chǎn)生異議時的法律救濟(jì)程序。為了保障“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”的實效性，法律除了規(guī)定以上制度內(nèi)容外，還應(yīng)當(dāng)對中央和地方財政保證該補(bǔ)貼預(yù)算資金的相關(guān)計劃、預(yù)算、劃撥及發(fā)放監(jiān)管等職權(quán)（職責(zé)）作出明確規(guī)定。 　　對于為實現(xiàn)非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為國家引導(dǎo)性措施的立法化，筆者認(rèn)為制度構(gòu)建的思路應(yīng)當(dāng)是漸進(jìn)式的，即只有根據(jù)國家糧食安全在特定階段的發(fā)展?fàn)顩r和目標(biāo)適時作出的相應(yīng)政策的實施效果和成功經(jīng)驗，方能確定特定時期國家引導(dǎo)性立法的具體規(guī)范內(nèi)容，隨著國家糧食安全狀況的改善和目標(biāo)的調(diào)整，相應(yīng)的國家引導(dǎo)性立法內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)作出修正，因此，現(xiàn)在可行的做法是先在立法上（《農(nóng)業(yè)法》或《農(nóng)村土地承包法》）以原則和抽象的方式賦予國家及其特定機(jī)關(guān)得根據(jù)國家糧食安全的需要對非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行引導(dǎo)或干預(yù)的概括授權(quán)，以此作為國家引導(dǎo)和干預(yù)性措施實行的權(quán)源基礎(chǔ)。另外，還可以部門規(guī)章的方式對于現(xiàn)行條件下明顯影響國家糧食安全實現(xiàn)且不利于國家整體經(jīng)濟(jì)秩序的非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為（典型的如生物能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項目）進(jìn)行具體的計劃和管制。【注釋】[①]《物權(quán)法》并未采納部分民法學(xué)者關(guān)于以大陸法系民法上的永佃權(quán)相關(guān)規(guī)則完全取代農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的建議，不但保留了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的原有名稱，而且對于相關(guān)權(quán)利取得、行使的規(guī)定基本延續(xù)了《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)內(nèi)容，而《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)范內(nèi)容很大程度上就是執(zhí)政黨自1993年來一系列農(nóng)地政策的法律反映，這在柳隨年于第九屆全國人大常委會第二十二次會議上所作的《關(guān)于中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（草案）的說明》第一部分“制定農(nóng)村土地承包法的必要性”中有明確反映。[②] 由于現(xiàn)在尚無官方發(fā)布的對全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的統(tǒng)一調(diào)查資料，在學(xué)界也難覓學(xué)者對全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查，以下對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的描述主要以學(xué)界和地方政府農(nóng)業(yè)部門近幾年來公開發(fā)表的數(shù)份對不同地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查報告為基礎(chǔ)，雖然這些調(diào)查報告只是對個別地方流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查，但所反映的問題確是共性的。[③]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組：《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[④] 中共四川省委農(nóng)辦課題組：《對我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查》，載《四川改革》2007年第12期。[⑤] 李鑫：《河南省農(nóng)村土地承包法律政策落實情況的調(diào)查與思考——對422戶農(nóng)戶和262名鄉(xiāng)干部的問卷調(diào)查》，載《河南農(nóng)業(yè)》2006年第4期。[⑥] 蔣正林：《海鹽縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查》，載《新農(nóng)村》2006年第3期。[⑦]湖北省委農(nóng)辦課題組：《湖北省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營情況調(diào)查》，載《湖北社會科學(xué)》2008年第4期。[⑧]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組：《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[⑨]中共四川省委農(nóng)辦課題組：《對我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查》，載《四川改革》2007年第12期。[⑩]何洪華：《關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考》，載《金融與經(jīng)濟(jì)》2008年第5期。[11]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組：《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[12]何洪華：《關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考》，載《金融與經(jīng)濟(jì)》2008年第5期。[13]許亞芬：《制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素及對策》，載《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)科技》2008年第3期。[14]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組：《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[15]都江堰市委黨校課題組：《完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制增強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)活力——都江堰市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查》，載《中共四川省委黨校學(xué)報》2007年第3期。[16]湖北省委農(nóng)辦課題組：《湖北省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營情況調(diào)查》，載《湖北社會科學(xué)》2008年第4期。[17]中共四川省委農(nóng)辦課題組：《對我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查》，載《四川改革》2007年第12期。[18]這在各地調(diào)查報告的分析中表現(xiàn)的很明顯，在重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查報告中，作者指出流轉(zhuǎn)效益低是當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)中存在的主要問題之一，主要表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)費用低和流轉(zhuǎn)后經(jīng)營項目的效益不高。福建永安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報告分析認(rèn)為，土地經(jīng)營收益不高，導(dǎo)致了農(nóng)民不樂意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，由于流轉(zhuǎn)收益低下，流出田地的農(nóng)戶無利可圖，大部分農(nóng)戶勉強(qiáng)將地種上，更有農(nóng)戶寧肯將田地拋荒也不愿流轉(zhuǎn)，據(jù)調(diào)查，%的農(nóng)戶認(rèn)為種田效益低是影響土地流轉(zhuǎn)的主要原因。[19]胡玉鴻：“法律技術(shù)的內(nèi)涵與范圍”，載《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第5期。[20]參見《牛津法律大辭典》，轉(zhuǎn)引自閆敏：“法律技術(shù)概念之探討”，載《法制與社會》2008年第9期（上）。[21]立法學(xué)界一般將立法技術(shù)依其內(nèi)容劃分為運(yùn)籌技術(shù)與結(jié)構(gòu)營造術(shù)，前者是指立法活動過程如何安排、調(diào)度、籌劃和控制有關(guān)事項的方法和操作技巧，后者則是指立法內(nèi)容的結(jié)構(gòu)設(shè)置、規(guī)范表述等方法和技術(shù)。參見閆敏：“法律技術(shù)概念之探討”，載《法制與社會》2008年第9期（上）。[22]通過梳理中央相關(guān)政策可知，正式確立“增人不增地、減人不減地”原則的是1993年11月5日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，其中對于該原則僅是“提倡”而并非要求，隨后，卻又有好幾個政策性文件明確提出了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策原則，如1995年3月28日國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》及1997年8月27日中共中央、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中都明確規(guī)定今后解決人地矛盾的主要方式是“小調(diào)整”，并規(guī)定兩次調(diào)整之間的期限不得短于5年，2008年10月12日中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》規(guī)定“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，這就意味著執(zhí)政黨對“增人不增地、減人不減地”原則的重新確認(rèn)。值得注意的是，在《農(nóng)村土地承包法》通過的2002年，在政策層面上尚存在著“增人不增地、減人不減地”原則與“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則的并存，立法者有意選擇了前者而對后者棄之不用，這種有選擇性的做法是否正對應(yīng)于法學(xué)界當(dāng)時盛行的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的呼聲，是值得研究的。[23]正式提出發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標(biāo)及其基本內(nèi)涵的是2007年《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》。[24]王超英主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法實用問答》，中國法制出版社2002年9月版，第8—10頁。[25]陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第1516頁。[26]陳小君：“農(nóng)村土地制度的物權(quán)分析”，載于中國農(nóng)地法律網(wǎng)。[27]韓松：“農(nóng)村改革與集體所有權(quán)的完善”，載于中國選舉與治理網(wǎng)。[28]“糧食安全（foodsecurity）”的含義自1974年11月在羅馬世界糧食大會上由聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）首 次提出至今已發(fā)生過多次修正，分別是：1983年4月FAO總干事愛德華。薩烏馬的定義、1985年11月《世界糧食安全協(xié)約》的定義、1996年11月第二屆世界糧食首腦首腦會議通過的《羅馬宣言》的定義及2001年世界糧食安全委員會的定義，見盧良恕、王鍵：《糧食安全》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第3—4頁。[29]對于糧食安全法律制度所涉及的糧食品種，《農(nóng)業(yè)法》并未明確規(guī)定，國務(wù)院2008年制定公布的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》中將“糧食”明確界定“谷物（包括小麥、稻谷、玉米等）、豆類和薯類”。[30]【荷蘭】BerndvanderMeulen：“爭取食品權(quán)的國際人權(quán)”，孫娟娟譯，載人大復(fù)印資料《經(jīng)濟(jì)法學(xué)、勞動法學(xué)》2009年第2期。[31]李偉主編：《世界農(nóng)業(yè)法鑒（上）》，中國民主法制出版社2004年版，第140—141頁。[32]這一節(jié)比較詳細(xì)的規(guī)定了通過家庭承包取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法定方式、各類流轉(zhuǎn)方式發(fā)生的前提條件、各流轉(zhuǎn)方式的具體程序、流轉(zhuǎn)的原則、流轉(zhuǎn)合同、權(quán)利因流轉(zhuǎn)而生的變動方式及效力、流轉(zhuǎn)補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。[33]農(nóng)民集體土地所有權(quán)的本質(zhì)是一種權(quán)利內(nèi)容呈現(xiàn)“質(zhì)的分割”的“總有權(quán)”，集體組織享有管理、處分等團(tuán)體支配權(quán)，農(nóng)戶依其成員身份享有使用、收益等成員權(quán)，團(tuán)體支配權(quán)優(yōu)位于成員權(quán)并可依特定規(guī)則影響成員權(quán)的行使。詳細(xì)論述可參見黃河、李軍波：《試論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的本質(zhì)、內(nèi)容及實現(xiàn)形式》，載《中國土地科學(xué)》2008年第5期。[34]對于農(nóng)民集體組織成員資格的認(rèn)定，學(xué)界爭論很大，立法上也無任何規(guī)定，有主張單一標(biāo)準(zhǔn)者，即唯依其是否具備本集體組織戶籍為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，也有主張多重標(biāo)準(zhǔn)者，即依其戶籍為主，同時輔以為集體貢獻(xiàn)大小等其它輔助標(biāo)準(zhǔn)；筆者主張分別情況各自制定標(biāo)準(zhǔn)，如出生、嫁入（包括女子嫁入及男子入贅）就只能以戶籍為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，遷入則需要以戶籍、定居時間、對集體貢獻(xiàn)程度、農(nóng)民集體組織成員大會決議等多重標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)定，同時，這種成員資格的認(rèn)定并不是一成不變的，需要定時根據(jù)實際情況予以調(diào)整。[35]首次明確禁止“兩田制”的是1997年中國中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，該政策明確規(guī)定：“中央不提倡‘兩田制’，沒有實行‘兩田制’的地方不要再搞，已經(jīng)實行的必須按中央的土地承包政策認(rèn)真進(jìn)行整頓”。2002年的《農(nóng)村土地承包法》第35條規(guī)定：“……不得以劃分‘口糧田’和‘責(zé)任田’為由收回承包地搞招標(biāo)承包……”。[36]見《通典田制下》。[37]見《唐會要租稅》。[38]王超英主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法實用問答》，中國法制出版社2002年9月版，第87頁。[39]對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營的補(bǔ)貼現(xiàn)行法律上雖無規(guī)定，但一些地方政府已經(jīng)通過地方政府規(guī)章或其它規(guī)范性文件的形式進(jìn)行了規(guī)定，如武漢市人民政府2009年4月9日制定并發(fā)布了《武漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼實施辦法》，其中對補(bǔ)貼模式、對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、用途、程序、管理等都做了明確規(guī)定，宿遷市也于2008年制定了以補(bǔ)貼方式鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)向產(chǎn)業(yè)化和合作入股方向流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件。仔細(xì)分析這些地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件，不難發(fā)現(xiàn)，它們其實并非專門促進(jìn)和鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)向糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件，而是將向糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化與非糧農(nóng)作物生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)做同等促進(jìn)與扶持的規(guī)范性文件，因此，對于本文欲構(gòu)建的“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”并無直接的制度借鑒意義，但是，相關(guān)技術(shù)性和程序性措施卻還是有啟發(fā)意義的。第 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