【正文】 治區(qū)、直轄市)設置70余個，超過中央編制部門規(guī)定機構限額15個左右。連最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權這個“小政府”也不甘示弱，逐漸龐大。50年代末期成立人民公社時，全國共有2．7萬個公社?，F在全國共有6萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可謂是“龐大的小政府”。政府機構多，人員必然就多。有資料顯示，中國黨政機關干部1979年為279．12萬人，到1991年底，全國靠財政預算支付工資的人員(包括企業(yè)干部、黨政干部、教師、軍隊干部、事業(yè)單位干部)為3400萬人。若再加上“以工代干”則機關人數接近4000萬人。官民比例為1：30左右，而解放初是1：294，日本官民比例為1：236；美國1987年官民比例為1：83。中國的官民比例為日本的近8倍，為美國的近3倍。臃腫的機構導致官僚主義與行政效率低下。第二、財政管理體制不完善。①管理不統(tǒng)一，財政預算被分為預算內和預算外兩塊。預算外資金長期脫離財政管理，亂支濫用、收支不入帳等現象嚴重。近年來雖已將部分預算外資金納入財政專戶管理，但管理制度較軟，缺乏預算約束。 ②管理乏力，支出約束不強。一是支出缺乏嚴格可行的標準，造成列支口徑不一，支出普遍超標準。二是預算約束力不強，批條子追加過多。據各地統(tǒng)計，年度追加預算一般占年初預算的20％一30％，有的甚至高達50％。預算約束軟化。使行政單位對追加預算的依賴性越來越大，降低了自身控制支出的自覺性。三是監(jiān)督查處不力，違紀現象相當嚴重。 ③缺乏成本效益意識，財政資金使用的激勵與約束機制不健全。財政資金使用不計成本，財政資金使用效益好壞沒有考核獎懲制度。財政資金一拔了之，使用結果不了了之。④管理不嚴，支出秩序混亂。一些地方和單位支出缺乏嚴格的管理和統(tǒng)籌安排，該壓縮的沒有壓縮下來，該保證的未切實保證，無錢發(fā)工資，有錢購買小車；無錢出差，有錢出國不合理現象大量存在。（3）改進措施第一、決策程序科學化和民主化，使公民能得到充分的信息進行監(jiān)督。第二、對行政支出的絕對量或占財政支出的比重，規(guī)定法律標準，并由國家立法機關和審計部門施行嚴格審計監(jiān)督。第三、積極推進政府機構改革，將為控制行政管理費的增長帶來契機并提供前提條件。第四、財政部門本身對行政支出加強管理監(jiān)督，規(guī)范行政管理費的供應范圍，完善經費考核辦法。四、國防費費:國防費,民兵建設費,國防科研事業(yè)費,防空經費.國防費絕對規(guī)模上升，相對規(guī)模下降。1980至1997年，國防費總量增長了4．19倍，年均增長8．28%，但若按國家統(tǒng)計局公布的同期全國商品零售價格年均指數9．36％折算，國防費實際為負增長1．08％。若以不變價格計算，這期間我國國防費實際增加的年份只有6年，下降的年份卻有12年。以1980年的物價指數為標準，1995年國防費的相對規(guī)模只有120．24億元，比1981年凈減少43．8億元，下降26．7％。我國年度國防費的增加，主要是在社會經濟發(fā)展和人均收入提高的情況下，保證軍隊人員的生活水平能夠同步提高。這種狀況說明，這些年國防建設是在實際國防費滑坡的條件下進行的?？瓷先蕾M不斷增加，而國防部門在不斷緊縮開支的情況下，仍感入不敷出，其原因在此。中國國防支出一覽表 單位：億元年 份國防支出財政支出國防支出／財政支出國內生產總值(GDP)國防支出／GDP1980193．841228．8315．77％4517．84．29％1981167．971 138．4114．75％4901．43．43％1982176．351 229．9814．34％5489．23．21％1983177. 131 409．5212．57％6076．32．92％1984180．761 701．0210．63％7164. 42．52％1985191．532004．259．56％8792．12．18％1986200. 752204．919．1％10132．81．98％1987209．622262．189．27％11954．51．75％19882182491．218．75％14922．31．46％1989251．472823．788．91％16917．81．49％1990290．313083．599．41％18598．41．56％1991330．313 386．629．75％21 662．51．52％1992377．863742．210．1％26651．91．42％1993425．84642．39．17％34560．51．23％1994550. 715 792．629．51％466701．18％1995636．726823．729．37％57494．91．11％1996720．067912．759．1％68577．11．05％1997812．579233．758. 8％74547．771．09％資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》1980—1997年。美國國防支出一覽表 單位：十億美元，當年美元年 份國防支出國防支出／聯(lián)邦財政支出(％)國防支出／GDP(％)1980143．981245．61985252．74826．76．41986281．10228．46．71987288．43328．76．41988290．36127．36．01989303．5526．65．8199029522．65．7199124．66．21992296．521．55．91993287．521．45．71994277．319．45．51995267．918．75. 4資科來源：根據美國財政年度報告、美國國防部長年度報告推算。美國國防支出在90年代經歷了從冷戰(zhàn)時期到冷戰(zhàn)后的轉折。與我國相比，美國國防支出絕對增長規(guī)模和相對增長速度都在較高水平上。1997年世界國防費總額達1．4萬億美元，約占世界國民生產總值的5．8％，全世界人均負擔國防費200多美元，高于許多發(fā)展中國家的人均收入。按地區(qū)統(tǒng)計，國防費最多的是歐洲，占世界國防費總額的40％；北美洲次之（31％）；第三是亞太地區(qū)（19％）；第四是西亞、北非地區(qū)（7％）；拉美地區(qū)占2％；撒哈拉以南非洲占1％。值得注意的是：28個發(fā)達國家國防支出占世界國防支出75％強，軍隊總數只有1040萬人，而發(fā)展中國家國防支出占世界國防總支出25％弱，軍隊總數卻有1710萬人。維持一名現役軍人，世界年平均水平為3．8萬美元，其中，發(fā)達國家需要7．6萬美元，發(fā)展中國家需要2萬美元。這說明，發(fā)達國家無論在國防科技工業(yè)水平、武器裝備的水平，還是在作戰(zhàn)訓練、人員素質上都遠遠高于發(fā)展中國家。1997年，中、俄、英、法、日、 韓6國國防費總和為1583億美元，占同期美國國防費的60％，可見美國無疑是當今第一號的超級軍事大國。1997年中國國防費僅為98億美元，只相當于美國的3．67％、俄羅斯的61．25％、英國的27．53％、法國的26．7％、％、韓國的56．98％，可見中國國防支出水平是很低的。1997年中國國防費占GDP的比重為1．09％，低于世界平均水平（5．8％），中國國防負擔比例是很低的。國防費合理規(guī)模分析。國防費的合理規(guī)模要從國際與國內形勢進行戰(zhàn)略分析。近年來理論界出現一門“國防經濟學”的學科。認為首先確定軍事打擊力量的規(guī)模，然后為此制定軍事計劃，再為執(zhí)行各個項目擬定各種可替代的方案，對各個方案進行成本效益分析選定最佳方案，最后，根據被選定的方案編制國防支出的預算。這種制度被稱為“計劃一方案一預算”。它可廣泛運用于軍費預算上：(1)可用于重大軍事行動的資源配置，例如，面對核戰(zhàn)爭或常規(guī)戰(zhàn)爭，面對全面戰(zhàn)爭和局部戰(zhàn)爭，如何安排支出最有效率；(2)在戰(zhàn)役安排上，可用于進行軍事配置，如選擇作戰(zhàn)武器、軍事基地、作戰(zhàn)人員、供應通道、通訊聯(lián)絡系統(tǒng)等；(3)用于安排各種武器和軍事工程的研究和發(fā)展。比較這三種用途，前兩種受不確定因素影響較大，因而只能預算出約數，后一種則可較精確地實行。盡管這一制度尚有缺陷，但它畢竟為制定國防預算提供了若干可以遵循的規(guī)則。為了實現中國“積極防御”的國防戰(zhàn)略，我們認為： (1)在國家經濟發(fā)展的基礎上，保持實際國防費的適度增長。無論從橫向還是縱向、從絕對量還是相對量來看，中國國防支出都相當少。因此，確保國防經費隨國民經濟的發(fā)展而適度增長是十分必要的。 ①應制定合理的國防經費發(fā)展計劃。根據中國的國情和國力，在搞好經濟建設改善人民生活的基礎上，制定國防費的長遠發(fā)展計劃。主要包括：中國軍事力量要達到的規(guī)模和水平，建設和維持軍事力量需要的國防經費，國家從財政上對軍事建設的投入等。經認可后，逐年安排預算撥款。避免每年看錢辦事，而不是根據需要來安排任務的局面。②國防費要能保證軍隊實際購買力的上升，應與物價指數等指標掛鉤，實現國防費的保值增值。從中國的實際情況看，理論界和實務界較一致的看法是，若以財政收入占國民生產總值25％為合理規(guī)模，則國防支出占財政支出的12％，即國防支出占GDP3％左右，那么，中國國防建設可取得較好效果。(2)優(yōu)化分配結構，合理確定國防費的投向。國防費的分配結構，反映了國家的國防戰(zhàn)略和軍隊建設的規(guī)模和方向。為此應合理確定幾個主要比例關系：①軍人生活費與軍事投資的比例關系。實際就是軍隊的有機構成問題。隨著軍事科學技術水平的提高，武器裝備日益向著自動化、智能化、集約化方向發(fā)展，而人員較過去大大減少，軍隊的有機構成不斷提高，軍人生活費下降，武器裝備研制采購費用上升，這成為國防建設中的普遍現象。中國由于軍事人員多且國防費絕對值較低，生活費成為國防費中開支最大的項目。中國軍隊的有機構成低于世界平均水平?！氨诰辉诙唷?，因此國防費應增加武器購置費的比重，提高中國軍隊現代化水平。②科研費與采購費之間的比例關系?？蒲匈M與采購費之間的比例關系不當，會造成一般技術水平的武器過多，而高技術水平的武器過少。隨著微電子技術、激光技術等高新技術發(fā)展，大批精確制導、遠程新式武器不斷問世。而技術落后的武器裝備就大幅度貶值。這就要求增加研究開發(fā)費，相對減少采購費。集中力量加強新型武器裝備的研制和方法更新，優(yōu)先發(fā)展高技術的武器裝備。③陸軍與海軍、空軍之間的比例關系。海軍威力大、機動性強、是具有全球干預能力的軍種?？哲姷莫毩⒌目罩凶鲬?zhàn)已可直接達到戰(zhàn)略目的。正因為如此，世界各主要國家都加大了對海、空軍的投入，海、空軍的經費在國防費中的比重也越來越大。新中國建國50年來，陸軍經費比例最高，占全部國防費的2／3，其次是空軍，海軍最少。由于經費不足，使中國的海、空軍與發(fā)達國家海、空軍之間的差距越拉越大。隨著國際形勢的變化。海、空軍在捍衛(wèi)祖國領土主權完整、完成祖國統(tǒng)一大業(yè)中，在加速國防現代化進程中，在保衛(wèi)改革開放成果中的地位和作用更加重要。因此，中國的國防費分配結構中應相應提高海、空軍經費的比重，降低陸軍經費的比重。三、文教衛(wèi)生支出(一)文科衛(wèi)支出的經濟性質文科衛(wèi)支出是文化、教育、科學、衛(wèi)生支出的簡稱。根據馬克思關于生產勞動和非生產勞動的科學劃分，文科衛(wèi)事業(yè)費支出應歸入非生產性的范圍。因為它們并不直接創(chuàng)造物質財富，而且，在從事這些勞動的過程中，勞動者還須消耗物質財富。與此相對應，用于文科衛(wèi)事業(yè)的支出屬非生產性支出。但是，對于生產勞動和非生產勞動，還可以有另一個觀察角度。拿科學研究來說，如果企業(yè)購買科學研究的成果或索性直接安排一部分人從事科學研究，并且立即將研究成果用于提高勞動者、勞動工具和勞動對象的素質或用于改進這三種生產要素的結合方式，那么，這種科學研究是生產性的。如果作為消費者的個人購買科研成果或自己從事科學研究，并且不對生產要素及其結合方式產生影響，那么，這種科學研究是非生產性的。對于文化、教育和衛(wèi)生事業(yè)，也可以做類似的分析。如果以此為標準，用于文科衛(wèi)的支出，有相當的部分則屬生產性的。文科衛(wèi)支出究竟是生產性的還是非生產性的，還有待探索，我們這里沿用目前國內各種統(tǒng)計文件普遍采用的做法，將文科衛(wèi)支出歸入非生產性的范疇。但是，在做這種歸類的時候，需要強調三點：(1)將文科衛(wèi)支出歸入非生產性范疇，只有某種靜態(tài)的、相對的意義，它只是說，用于這些事業(yè)的支出不能對當年的物質財富的生產作出明顯的貢獻，(2 從動態(tài)的、絕對的意義上說，文教科學衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展將不斷提高勞動者、勞動工具和勞動對象的素質并改善三者的結合方式，新的世紀已經進入知識經濟時代，它們對物質財富生產的貢獻將越來越大；(3)將文教科學衛(wèi)生支出計入非生產性一類，其實際意義，只是要求社會在安排全部國民收入的用途時，應全面考慮生產的當前需要和未來發(fā)展的需要，讓文教科學衛(wèi)生支出占一個適當的比例，并且，隨著勞動生產率的提高和GDP的增長，要讓這一類支出的比例不斷提高，甚至超過GDP的增長速度。（二）文、教、科、衛(wèi)支出的狀況由于文化、教育、科學、衛(wèi)生事業(yè)在現代社會經濟發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的作用，各國政府無不投入大量資金，而且支出規(guī)模越來越大。從我國財政支出結構的變化中也充分反映了文科衛(wèi)支出份額不斷增大的趨勢。1998年預算內科教文衛(wèi)支出狀況 全國預算內科教文衛(wèi)經費1998年累計支出2154．38億元，比上年同期增加1．13億元，具體情況如下：(1)科技支出。1998年國家建立了重點科學發(fā)展基金，啟動了知識創(chuàng)新工程，增加了對國家重點科研項目的投入。全國科技活動經費支出1177億元，比上年增長10．7％；其中研究與發(fā)展經費支出526億元；增長 9．2％，基礎研究投入37億元，增長26％。1999年8月，國務院發(fā)布(關于加強技術創(chuàng)新發(fā)展高新科技實現產業(yè)化的決定》，必將更進一步地推動科技事業(yè)的發(fā)展。(2)教育支出。1998年全國教育事業(yè)費累計執(zhí)行1332．14億元，比上年增