【正文】 均等化任重道遠(yuǎn)，成為重要的社會問題。綜上所述可以看出，長三角都市圈要實現(xiàn)真正意義上的一體化，必須尋求制度的創(chuàng)新，為長三角各城市間的地位與利益關(guān)系格局提供新的制度框架，以促進(jìn)長三角都市圈經(jīng)濟與社會的全面發(fā)展。16 / 51第三章 長三角區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機制及其問題第一節(jié) 長三角區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機制一、國家層面的區(qū)域協(xié)調(diào)國家層面的區(qū)域協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為其通過制訂區(qū)域發(fā)展政策的權(quán)力，來影響區(qū)域發(fā)展和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)。在“十一五”時期中央政府提出了科學(xué)發(fā)展觀的方針，并突出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略地位。為了提高長三角乃至整個國家的創(chuàng)新能力和國際競爭力，國務(wù)院出臺了《進(jìn)一步推進(jìn)長三角地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》 ，作為專司國家區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的國家發(fā)改委地區(qū)司也正在組織編制《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》 ，各部門分別編制了長三角城鎮(zhèn)群規(guī)劃、港口群規(guī)劃、高速公路網(wǎng)規(guī)劃等，這是中央政府出于國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要而主動推進(jìn)的區(qū)域管治工作，對協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、增強區(qū)域競爭力、提升區(qū)域在世界經(jīng)濟體系中的地位都有著突出意義。二、?。ㄊ校用娴膮^(qū)域協(xié)調(diào)一是 “滬蘇浙主要領(lǐng)導(dǎo)座談會” 。由一市兩省黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)參加，就區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題進(jìn)行定期會晤，研究確定區(qū)城合作的總體要求和重點事項。會議由一市兩省輪流承辦，2022年以來已召開了3次會議，2022的會議上提出了開展“交通、能源、科技、環(huán)?！彼拇蠛献髌脚_建設(shè)的意見。2022年的會議上又確定了“破除市場壁壘” 、 “信息建設(shè)一體化” 、 “創(chuàng)新政策、法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)” 、“涉外服務(wù)障礙” 、 “區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制”等六個調(diào)研課題。二是“滬蘇浙經(jīng)濟合作與發(fā)展座談會” 。由一市兩省常務(wù)副省（市）長參加，研究確立一市兩省重點合作領(lǐng)域，組織政府主管部門建立專題組，推進(jìn)相關(guān)工作。“座談會”下設(shè)聯(lián)絡(luò)組，由一市兩省發(fā)展改革委組成，負(fù)責(zé)有關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)工作。2022年以來已召開了6次會議，先后設(shè)立了“區(qū)域大交通體系” 、 “區(qū)域信息資源共17 / 51享” 、 “區(qū)域旅游合作” 、 “區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理” 、 “區(qū)域天然氣管道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)” 、 “區(qū)域規(guī)劃” 、 “區(qū)域人力資源合作” 、 “區(qū)域誠信體系建設(shè)” 、 “共同推進(jìn)自主創(chuàng)新” 、“區(qū)域能源合作”等專題組，共同研討推進(jìn)三省市共同關(guān)心的經(jīng)濟合作和可持續(xù)發(fā)展問題。三、城市層面的區(qū)域協(xié)調(diào)地級市層面的區(qū)域協(xié)調(diào)機制主要由長三角內(nèi)的相關(guān)城市自發(fā)建立，以區(qū)域內(nèi)較有知名度的長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會為代表。 “長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會”由長三角16個城市市長參加，協(xié)調(diào)會圍繞?。ㄊ校用娲_定的工作重點，結(jié)合16個城市共同關(guān)心的問題，按照先易后難的原則，簽署《城市合作協(xié)議》 ，設(shè)立年度專題項目，按照年度工作目標(biāo)和計劃組織實施。協(xié)調(diào)會下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)會休會期間的工作推進(jìn)，辦公室設(shè)在上海市政府合作交流辦公室。1997年以來，協(xié)調(diào)會共召開了7次市長會議，先后組織實施了“商貿(mào)網(wǎng)點發(fā)展” 、 “旅游協(xié)作” 、 “信息共享” 、 “科技交流” 、 “國企重組” 、 “物流信息一體化” 、 “交通規(guī)劃銜接” 、 “科研設(shè)施共享” 、 “旅游標(biāo)志設(shè)置” 、 “協(xié)作信息互換” 、 “港口聯(lián)動” 、 “異地通關(guān)改革” 、“人才規(guī)劃編制” 、 “交通卡互通” 、 “畢業(yè)生異地就業(yè)” 、 “資料信息中心建設(shè)” 、“世博體驗之旅”等專題項目，并進(jìn)行了“交通一卡通” 、 “區(qū)域信用體系建設(shè)” 、“區(qū)域教育資源整合” 、 “協(xié)調(diào)會功能建設(shè)”等工作方案的研究。四、次都市圈的區(qū)域協(xié)調(diào)近年來，在本地區(qū)內(nèi)逐步發(fā)展形成了以南京、寧波、杭州等二級中心城市為核心的次都市圈，相應(yīng)的也成立了這些區(qū)域組織的協(xié)調(diào)機構(gòu)。（一）南京區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)會1986年6月，南京區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)會成立，它是在國家發(fā)展有計劃商品經(jīng)濟和經(jīng)濟體制改革這一歷史潮流中誕生的自發(fā)性區(qū)域經(jīng)濟組織，包括南京、合肥、南昌、鎮(zhèn)江、揚州、泰州、蕪湖、淮南、馬鞍山、安慶、銅陵、黃山、滁州、巢湖、六安、池州、宣城、九江、景德鎮(zhèn)、淮安等20個成員城市。協(xié)調(diào)會由南京市擔(dān)任常務(wù)主席，合肥、南昌市擔(dān)任常務(wù)副主席。1989年編制了《南京區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)合發(fā)展規(guī)劃》 ，1996年又編制《南京經(jīng)濟區(qū)域跨世紀(jì)發(fā)展和區(qū)域合作規(guī)劃》 。區(qū)域內(nèi)眾多18 / 51行業(yè)、部門按照“南京區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)會制度”與“南京區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)會章程”相繼成立70多個行業(yè)網(wǎng)絡(luò)組織、這些網(wǎng)絡(luò)組織發(fā)揮了承上啟下、服務(wù)推動的積極作用，成為南京區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)合工作的特色之一。（二）浙東經(jīng)濟合作區(qū)市長聯(lián)席會議1986年，寧波、舟山、紹興、臺州四地市自發(fā)成立了一個協(xié)作聯(lián)誼會，借助行政力量自我清障，互通有無，對稀缺要素進(jìn)行優(yōu)化配置。1994年升格為浙東經(jīng)濟合作區(qū)市長聯(lián)席會議。隨著中國以市場化為取向的經(jīng)濟體制改革逐漸推向深入，市長聯(lián)席會議作為合作區(qū)最高協(xié)調(diào)機構(gòu)，發(fā)揮了越來越重要的作用。近年來，合作區(qū)相繼成立了交通、旅游、金融、外經(jīng)貿(mào)、商貿(mào)、漁業(yè)、工業(yè)、科技、公安、港口、環(huán)保等十一個專業(yè)組，基本覆蓋了經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，成為一些跨區(qū)域的重大問題協(xié)商解決的重要平臺。（三）杭州都市經(jīng)濟圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會2022年，杭州都市經(jīng)濟圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會成立。市長聯(lián)席會議是最高協(xié)調(diào)機構(gòu)。聯(lián)席會議由杭、嘉、湖、紹四個城市、11個縣（市）和省級有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成。原則上每年輪流舉行一次。聯(lián)席會議下設(shè)辦公室和若干個專業(yè)委員會，建立工作例會制度，協(xié)調(diào)合作共建項目，推進(jìn)各大重點項目的實施。協(xié)調(diào)會探索建立政府間、部門間和區(qū)域間的信息交流機制。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等民間團(tuán)體的作用，組織企業(yè)和社會團(tuán)體間的合作交流，推動區(qū)域經(jīng)濟文化合作。并聘請中央部委、省有關(guān)部門和高校、科研機構(gòu)專家，成立專家委員會，每年定期召開研究峰會，為杭州都市經(jīng)濟圈又好又快發(fā)展出謀劃策。五、其他區(qū)域協(xié)調(diào)的機制這一部分協(xié)調(diào)力量主要是指一市兩省和16城市相關(guān)職能部門形成的聯(lián)席會議和專題合作機制。截至目前，區(qū)域內(nèi)有30多個政府職能部門建立了聯(lián)席會議或信息交流制度，進(jìn)一步加強了工作層面的協(xié)商與協(xié)調(diào)。另外，在社會層面，區(qū)域內(nèi)社團(tuán)組織間也建立了聯(lián)絡(luò)溝通的協(xié)調(diào)機制。上海近180個行業(yè)協(xié)會中約50％都與長三角地區(qū)相關(guān)行業(yè)協(xié)會以橫向的聯(lián)誼、聯(lián)盟形式建立了聯(lián)絡(luò)合作機制。綜上所述，長三角地區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)與合作走在了全國前列，并取得了較好的進(jìn)展。與此同時，各種新形式和新機制的協(xié)調(diào)與合作機制還正在不斷涌現(xiàn)，為長19 / 51三角的區(qū)域整合發(fā)展帶來新的動力。但是不可回避的是它們還存在著很大的不足。第二節(jié) 現(xiàn)有協(xié)調(diào)機制存在的問題其一，省級領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制仍然停留在比較松散的階段，沒有確立正式的具有一定行政權(quán)利的組織。由于長三角城市群行政隸屬關(guān)系復(fù)雜，其最高層次協(xié)調(diào)組織應(yīng)該被賦予一定的行政職權(quán)，不應(yīng)僅僅停留在座談會的形式上。另外，這種協(xié)調(diào)機制沒有形成穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)有的框架層面內(nèi)，各層面的地位及職能分工也沒有加以明確，這就給各層面政府協(xié)調(diào)組織，以及同一層面政府協(xié)調(diào)組織的分工造成困難。 其二，地級市層面的區(qū)域協(xié)調(diào)機制開展的協(xié)調(diào)缺乏必要的約束力。以“長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會”為例，雖然有較緊密的組織結(jié)構(gòu)和較強的經(jīng)費保障。但困擾協(xié)調(diào)會最大的問題是協(xié)調(diào)會沒有決策權(quán)，其決議對各成員政府并無約束力。如果該城市認(rèn)為決議對自己有利，自會不遺余力地去貫徹執(zhí)行；反之，如果對自己不利，該城市執(zhí)行的力度就會大打折扣。從歷年設(shè)立的專題推進(jìn)的情況來看，旨在促進(jìn)旅游一體化、打造自駕車旅游市場的“主要景點標(biāo)示規(guī)范設(shè)置”專題成果卓著，該規(guī)范文本還被滬蘇浙三地技監(jiān)部門共同制定為區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)。與其形成鮮明對比的區(qū)域流域生態(tài)補償機制專題，推進(jìn)起來卻阻力重重，甚至連各城市的水體基礎(chǔ)信息收集都非常困難。這兩個專題遭遇不同境遇的原因非常明顯，前者有利于各城市旅游經(jīng)濟的發(fā)展且彼此之間沒有利益沖突，而后者則深刻的觸及了長三角共同水體周邊城市的切身利益。其次，從各城市合作的動機來看，在很大程度上還是從發(fā)展各自的地方經(jīng)濟的要求出發(fā)，而不是從整個區(qū)域發(fā)展的內(nèi)在要求出發(fā)。對于一個地方政府來說，GDP是衡量政府政績的主要標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)他們面對項目競爭與分配時，區(qū)域合作機制可能遭受到最嚴(yán)峻的考驗。是否能夠在各方利益發(fā)生沖突時充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，并將各方利益整合到區(qū)域發(fā)展的框架中來，才是檢驗合作機制是否真正有效的關(guān)鍵。 另外，合作主體與內(nèi)容方式過于單一。目前，在長三角范圍內(nèi)推動合作的主要還是各地政府的行政力量，在推行過程中仍是各職能部門“條條結(jié)合”為主。20 / 51這種合作主體的單一極易陷入“簡單領(lǐng)導(dǎo)協(xié)作”的誤區(qū)，而忽視企業(yè)、資本和民間組織在區(qū)域一體化中的作用。各方協(xié)調(diào)力量的參與度比較低。換句話說，眾多行業(yè)中介組織和企業(yè)的訴求很難通過有效的渠道由此可見，長三角地區(qū)要實現(xiàn)真正意義上的一體化，必須尋求制度的創(chuàng)新，為長三角各城市間的地位與利益關(guān)系格局提供新的制度框架，以促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟與社會的全面發(fā)展。21 / 51第四章 長江三角洲城市群經(jīng)濟合作協(xié)調(diào)機制的創(chuàng)新第一節(jié) 國外區(qū)域協(xié)調(diào)機制的經(jīng)驗和借鑒一、超國家層面的協(xié)調(diào)為了應(yīng)對全球化的挑戰(zhàn)和促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，歐盟、東南亞國家聯(lián)盟、北美自由貿(mào)易協(xié)定和非洲市鎮(zhèn)聯(lián)盟等諸多超國家的區(qū)域組織開始涌現(xiàn)，其中以歐盟發(fā)展時間最久，也是發(fā)展最完善，并最具代表性。由于歐盟各成員國之間及成員國內(nèi)部發(fā)展水平差別較大，迫切需要協(xié)調(diào)、均衡空間發(fā)展，為此歐盟委員會和各成員國合作于1999年通過了歐洲空間發(fā)展展望（European Spatial Development Perspective，以下簡稱ESDP），旨在引導(dǎo)各成員國的空間發(fā)展政策和部門政策，作為各成員國對未來空間發(fā)展共同目標(biāo)和方向的共識。ESDP為促進(jìn)區(qū)域一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn)。從均衡提高區(qū)域競爭力，保持空間特征多樣性，協(xié)同環(huán)境與發(fā)展的目的出發(fā)，ESDP的主要合作內(nèi)容是城市體系與城鄉(xiāng)合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息共享、自然與文化遺產(chǎn)管理等。在具體實施方面，則以歐盟委員會為基礎(chǔ)，建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)與合作機制（），從跨國家、區(qū)域和社區(qū)層面推動跨境合作。 ESDP的實施：合作與協(xié)調(diào)合作層面 主要的建議共同體層面（核心）? 歐盟的管理委員會要定期地、有系統(tǒng)地檢驗各項空間開發(fā)政策（如普通農(nóng)業(yè)、交通、跨歐洲交通網(wǎng)絡(luò)、空間結(jié)構(gòu)、環(huán)境、競爭、科學(xué)研究和技術(shù)等方面的政策）在整個歐洲水平上的實施效果。? 各成員國考慮歐盟公共機構(gòu)的提議，使空間發(fā)展部長會議和空間委員會會議正式化，同時保留實施細(xì)則。? 各成員國在國家空間發(fā)展報告中定期提供關(guān)于國家空間發(fā)展政策及其實施情況要點的標(biāo)準(zhǔn)化信息，并以ESDP的結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。這將使各成員國對空間發(fā)展趨勢的描述具有可比性。? 歐盟委員會及其成員國就可靠的評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)達(dá)成共識 以便有效地22 / 51推動區(qū)域與城市的可持續(xù)發(fā)展：由摩納哥委員會發(fā)起研究和試點項目，檢驗相關(guān)的新合作方式；交流有關(guān)創(chuàng)新經(jīng)驗，促進(jìn)空間和經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域中知識的應(yīng)用和轉(zhuǎn)化? 歐盟委員會及其成員國對各國、各個地區(qū)空間開發(fā)的趨勢、驅(qū)動力量及其實施效果作出評價，并從長期的角度上對它們的發(fā)展作出預(yù)測。? 各會員國的空間開發(fā)研究委員會應(yīng)整理信息并通過網(wǎng)絡(luò)在相互之間進(jìn)行交換，并且在政治上展開各國空間開發(fā)管理部門之間以及與歐盟管理委員會之間的緊密合作。這樣可以為歐盟的空間開發(fā)委員會提供基本、原始的資料以利于決策?？鐕?國家層面建議歐盟的管理委員會和各會員國在新的歐盟創(chuàng)新計劃INTERREG Ⅲ的管理框架中繼續(xù)推行跨國合作的各種項目，并不斷地為這種合作創(chuàng)造更好的條件。這將是ESDP實施的有力的手段。主要的任務(wù)包括：? 保持適宜合作地區(qū)長久的合作關(guān)系。進(jìn)一步發(fā)展支撐項目和工程的組織結(jié)構(gòu)（包括行政、管理和財政等方面的功能） 。? 在決策和項目實施的方面進(jìn)一步加強地區(qū)主管部門之間的合作。? 進(jìn)一步促進(jìn)空間整合計劃，將部門政策問題納入考慮以確保整體協(xié)調(diào)。? 消除各成員國之間的不利于執(zhí)行跨邊境及跨國重大空間規(guī)劃和措施的法律阻礙。? 建設(shè)基礎(chǔ)的工程項目為吸引投資做好準(zhǔn)備，發(fā)展跨國空間開發(fā)計劃對地域和環(huán)境影響評價。? 支持與臨近非歐盟國家的合作，特別是與歐洲中部和東部國家（如塞浦路斯）的合作，以促使他們對ESDP的理解和支持。? 由負(fù)責(zé)空間開發(fā)的歐盟管理委員會和各會員國，在ESDP的實施背景下，對跨國合作的效果作出評價。區(qū)域/地方層面? 各會員國及各地的主管部門進(jìn)一步發(fā)展跨越邊界的項目和工程。? 各會員國在其各自的立法框架中盡可能地為跨邊界的規(guī)劃和措施實施創(chuàng)立一個合作的基礎(chǔ)。? 區(qū)域和地方的主管部門在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的方面展開更緊密的合作資料來源：歐盟， 《歐洲空間發(fā)展展望》 ，1999；引自張京祥等（2022）二、國家層面的協(xié)調(diào)23 / 511990年代以來，區(qū)域協(xié)調(diào)和規(guī)劃在許多國家受到或重新受到重視，成為指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的綱領(lǐng)，其中以英國最具代表性。1990年代初期開始，英國區(qū)域規(guī)劃重新受到中央和地方的重視，同時對區(qū)域政策的制定也成為中央政府和各地方政府關(guān)注的焦點。1994年4月，英國政府將全國劃分為9個區(qū)域，并相應(yīng)建立了9個全國性的區(qū)域機構(gòu)——政府區(qū)域辦公室（Government Office for the Region，GOs）和一個區(qū)域協(xié)調(diào)組(Regional Coordination Unit，RCU）。區(qū)域機構(gòu)制定了多項社會發(fā)展綜合政策，為提高區(qū)域的競爭力和促進(jìn)區(qū)域的繁榮，起到了積極的作用。這些區(qū)域機構(gòu)負(fù)責(zé)區(qū)域管理、制訂區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域空間規(guī)劃、區(qū)域交通、住房政策、協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)外部的關(guān)系以及歐洲一體化對區(qū)