【導(dǎo)讀】中國的城市化與社區(qū)管理等問題近些年倍受關(guān)注。隨著城市化的推進(jìn)，產(chǎn)。生了不同的社區(qū)類型。社區(qū)是指由在某一地方的人們結(jié)成多種社會(huì)關(guān)系和社會(huì)群。體，從事多種社會(huì)活動(dòng)所構(gòu)成的社會(huì)地域生活共同體。推進(jìn)社區(qū)全方位發(fā)展，采取一定的方式，對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行有效調(diào)控的過程。體系現(xiàn)狀、存在的主要問題與原因，提出了加強(qiáng)棲霞社區(qū)管理工作的基本對(duì)策，側(cè)重對(duì)棲霞社區(qū)管理的理論依據(jù)、社區(qū)管理體制等進(jìn)行比較深入的分析和研究，提出比較切合棲霞實(shí)際的社區(qū)管理基本構(gòu)架，包括指導(dǎo)原則、目標(biāo)任務(wù)、措施等。定中的重要作用。全區(qū)取消了鎮(zhèn)的建制，大批拆遷農(nóng)民經(jīng)征地代勞成為了城市居。城市化是一場深刻的社會(huì)變革，為棲霞的進(jìn)一步發(fā)。二是撤銷鎮(zhèn)政府成立街道辦事處，初步調(diào)整了行政管理體制。三是撤銷村委會(huì)成立居委會(huì)，有利于加強(qiáng)社區(qū)管理和基層民主建?？亟?jīng)濟(jì)和管理城市的能力和棲霞的發(fā)展后勁。時(shí)間的推移，原有的一些深層次的矛盾逐步暴露，一些新的問題又開始出現(xiàn)。

　　

【正文】 向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，城市傳統(tǒng)單位制管理模式面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在新的城 市社會(huì)環(huán)境下，相應(yīng)地，單位制社區(qū)向社會(huì)化社區(qū)轉(zhuǎn)化的趨勢已不可逆轉(zhuǎn)，單位制 的變遷給城市社區(qū)建設(shè)帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)，在城市社區(qū)建設(shè)中探索適宜社會(huì)發(fā)展要求的 城市社區(qū)治理便成為現(xiàn)實(shí)性的問題?；诖?， 20 世紀(jì) 90 年代初，為了解決體制轉(zhuǎn)軌 所產(chǎn)生的問題與矛盾，國家民政部提出進(jìn)行 “ 社區(qū)建設(shè) ’’ ，其基本內(nèi)涵就是 “ 在政府 倡導(dǎo)和指導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源、解決社會(huì)問題，強(qiáng)化社區(qū)功能，發(fā) 展社區(qū)事業(yè)，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。一我國城市社區(qū)治理從此拉開序幕， 其中探索推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的社區(qū)治理機(jī)制逐步形成。城市社區(qū)治理機(jī) 制成為實(shí)施城市 社區(qū)治理的組織框架及運(yùn)行體系，在城市社區(qū)治理中具有核心價(jià)值。 15 東南大學(xué)碩： t 論文 第三章社區(qū)管理發(fā)展模式比對(duì) 第一節(jié)與新加坡組屋發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的比對(duì) 組屋是新加坡政府為廣大中低收入群體提供的廉價(jià)公共住房。從 1960 年至 2020 年，新加坡政府共建造組屋 97． 3 萬套，提供給全國 85％的公民居住。組屋建 設(shè)有力促進(jìn)了新加坡的發(fā)展與穩(wěn)定，并透射出新加坡政府的智慧、遠(yuǎn)見與親民。 學(xué)習(xí)借鑒新加坡組屋經(jīng)驗(yàn)，對(duì)加快以征地拆遷農(nóng)民為主體的經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)建 設(shè)，進(jìn)而促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定，具有十分重要的意義。 一、從 “ 組屋效應(yīng) 看加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)建設(shè)的重要 性 建國初期，新加坡政府面對(duì)經(jīng)濟(jì)落后、社會(huì)動(dòng)蕩、矛盾叢生的困境，把實(shí)施 “ 居者有其屋 計(jì)劃作為一項(xiàng)基本國策，采取強(qiáng)有力地措施，大規(guī)模建設(shè)組屋， 不斷改善中低收入群眾的居住環(huán)境。新加坡政府這個(gè)戰(zhàn)略選擇，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、 政治等各方面都產(chǎn)生了積極深遠(yuǎn)的影響。棲霞區(qū)地處市郊， “ 十五 ’’ 以來，在工 業(yè)化、城市化加速推進(jìn)的大背景下，共建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房社 區(qū) 23 個(gè)，已建和在建房 屋面積達(dá) 447 萬平方米，安置征地拆遷農(nóng)民 10 余萬人。預(yù)計(jì)到 “ 十一五 ’’末，累 計(jì)將有 20 萬人住進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)，占到地區(qū)人口總數(shù)一半。如何借鑒新加坡組 屋發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提升經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)建設(shè)水平，這是亟需解決的一個(gè)實(shí)際問題。 首先，建設(shè)好經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)，是全面達(dá)小康的重要內(nèi)容。新加坡以改善低 收入群體住房條件為切入點(diǎn)，實(shí)施系統(tǒng)的富民工程，有效提高了國民收入水平， 實(shí)現(xiàn)了民富國強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)適用房的居住主體是征地拆遷農(nóng)民，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到 特定階段而產(chǎn)生的特殊群體。由于城鄉(xiāng)二元差異，農(nóng)民收入與 城鎮(zhèn)居民收入的差 距一直拉得比較大。農(nóng)民在征地拆遷以后，身份雖然轉(zhuǎn)變，如不及時(shí)解決就業(yè)問 題，收入水平不僅不會(huì)隨之提高，甚至還會(huì)下降。與城市下崗職工相比，征地拆 遷農(nóng)民的文化水平低，就業(yè)技能差，在就業(yè)市場中處于弱勢，缺乏競爭力。同時(shí)， 其所掌握的社會(huì)資源非常有限，自救能力弱，發(fā)展機(jī)會(huì)少，對(duì)政府的依賴性更強(qiáng)。 特定的階段、特殊的性質(zhì)，決定了經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)貧困人口高度集中。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2020 年末我區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)居民中，低保戶占到居民總數(shù)的 8％。由此可見，在 全面達(dá)小康進(jìn)程中，征地拆遷農(nóng)民是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，必須把 工作著力點(diǎn)放到經(jīng)濟(jì) 適用房社區(qū)建設(shè)上，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)好征地拆遷農(nóng)民滿意認(rèn)可的新社區(qū)。 第二，建設(shè)好經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)，是保障群眾利益的具體體現(xiàn)。住房不是一般 意義的商品，它具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，完善的公共住房保障制度是社會(huì)發(fā)展和 進(jìn)步的標(biāo)志。新加坡完善的住房制度，不僅使 85％的公民住進(jìn)組屋，而且其中的 93％擁有組屋的產(chǎn)權(quán)，另外 7％的低收入家庭向政府廉價(jià)租賃組屋，從而有效保 障了群眾利益。同樣，這幾年來?xiàng)紖^(qū)雖然經(jīng)歷了大規(guī)模的征地拆遷，但總體保 持了社會(huì)穩(wěn)定，一個(gè)重要原因就在于比較好地解決了征地拆遷群眾的住房問題， 全區(qū)征地拆遷農(nóng)民人均住房面積達(dá) 30平方米，每戶至少保證有一套住房。社會(huì)的 16 第三章社區(qū)管理發(fā)展模式比對(duì) 和諧，首先要保證征地拆遷農(nóng)民的利益，而滿足群眾住房需求，是核心利益所在。 在工業(yè)化、城市化加速推進(jìn)過程中，必須把經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)放在諸多工作的突出 位置，真正使拆遷成為農(nóng)民改善生活質(zhì)量和居住條件的一次機(jī)遇，決不能以犧牲 群眾利益來換取發(fā)展速度。 第三，建設(shè)好經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)，是加快發(fā)展郊區(qū)經(jīng)濟(jì)的前置條件。新加坡的 組屋開發(fā)，是一種在全國范圍內(nèi)的土地資源調(diào)配。在大規(guī)模組屋開發(fā)的基礎(chǔ)上， 新加坡規(guī)劃建設(shè)工業(yè)園區(qū)，使人口向組屋集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，同時(shí)給其它市 政設(shè)施預(yù)留了空間，實(shí)現(xiàn)了土地的集約利用。郊區(qū)出于自身發(fā)展及疏導(dǎo)主城產(chǎn)業(yè)、 人口的需要，始終面臨繁重的擴(kuò)張、升級(jí)任務(wù)，需要對(duì)資金、技術(shù)、人才、土地 等生產(chǎn)要素進(jìn)行重新整合配置?？臻g布局的調(diào)整優(yōu)化，是重要的前提條件。省委、 省政府提出的 “ 三集中 ” 戰(zhàn)略，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要決策。要實(shí)現(xiàn) “ 三集中一，必 須破解拆遷難題。從棲霞區(qū)實(shí)踐證明，高標(biāo)準(zhǔn)地建設(shè)好經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)，能夠有 效調(diào) 動(dòng)廣大群眾參與發(fā)展、融入發(fā)展的積極性，進(jìn)而支持拆遷、配合拆遷。我們 應(yīng)始終把經(jīng)濟(jì)適用房的啟動(dòng)建設(shè)、拆遷群眾的妥善安置，作為開展大規(guī)模開發(fā)建 設(shè)的前置條件，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的集約配置，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市建設(shè)、生態(tài)建 設(shè)置換空間。 第四，建設(shè)好經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根本舉措。齊家才能治國。 新加坡的房屋政策除了具備社會(huì)功能，還發(fā)揮了重要的政治作用，使廣大國民對(duì) 國家始終有一種強(qiáng)烈的歸屬感，為維護(hù)社會(huì)和諧、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)奠定了堅(jiān)實(shí)的基 石。征地拆遷的過程，是一次利益調(diào)整的過程。由于社會(huì)公共利益和農(nóng)民個(gè)人利 益的碰撞，必然會(huì)產(chǎn)生一系列矛盾，其中有相當(dāng)部分會(huì)遺留或沉淀到經(jīng)濟(jì)適用房 社區(qū)。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)貧困人口的比例較高，而由貧困導(dǎo)致的社會(huì)邊 緣化和社會(huì)排斥是影響社會(huì)和諧的高危因素。 2020 年棲霞區(qū)信訪案件中，涉及居 住在經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)群眾的占上訪總量的 60％。這些矛盾和問題，如果不及時(shí)加 以梳理和引導(dǎo)，就會(huì)帶來各種社會(huì)問題，影響發(fā)展和穩(wěn)定。因此，一定要充分認(rèn) 識(shí)到經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)積累的矛盾和潛在的危機(jī)，積極協(xié)調(diào)利益關(guān)系，化解各種矛 盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)的和諧穩(wěn)定。 二、從 “ 組屋景象 ” 看經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)建設(shè) 所面臨的目 標(biāo)與任務(wù) 新加坡組屋雖然面向中低收入群體，但在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，每個(gè)組屋區(qū)都 規(guī)劃科學(xué)、布局合理、功能齊全、生活便利，同時(shí)由于所有的組屋都是由政府興 建，因此建屋發(fā)展局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國的組屋物業(yè)管理，這保證了以組屋區(qū)為基本單 位的新加坡社會(huì)呈現(xiàn)出繁榮和諧的景象。經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)由于其特殊性質(zhì)，如果 單純依靠市場機(jī)制對(duì)其功能、配套進(jìn)行補(bǔ)充完善，必然無法滿足群眾需求。因此， 從構(gòu)建和諧社會(huì)的角度，政府要切實(shí)履行職能，使社會(huì)政策、經(jīng)濟(jì)政策更多向經(jīng) 濟(jì)適用房社區(qū)傾斜，使征地拆遷群眾充分享受到改革與發(fā)展的成果 ，使經(jīng)濟(jì)適用 房社區(qū)真正成為新市民的和諧家園。 第一，要把富民作為首要任務(wù)，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、保障托底。要把推動(dòng)富民作 為經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，采取綜合的辦法與措施，著力提高征地拆遷 農(nóng)民勞務(wù)性、保障性、政策性收入，不斷降低貧困人口比例。一是幫助群眾充分 就業(yè)。征地拆遷農(nóng)民的就業(yè)，普遍呈現(xiàn)彈性就業(yè)多、穩(wěn)定就業(yè)少，以及就業(yè)者收 入水平不高等問題，必須通過加強(qiáng)培訓(xùn)、加強(qiáng)組織、加強(qiáng)管理等措施來解決。要 17 東南大學(xué)碩士論文 充分發(fā)揮激勵(lì)考核的引導(dǎo)和促進(jìn)作用，突出針對(duì)性、實(shí)效性，著力解決征地拆遷 農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量不高問題。其中，要通過政府購崗、勞務(wù)補(bǔ)貼等形式，突出解決 “4050’’ 等困難群體就業(yè)問題，確保每個(gè)低收入家庭至少 1 人就業(yè)。二是積極推 動(dòng)群眾創(chuàng)業(yè)。要在經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)大力弘揚(yáng)創(chuàng)業(yè)精神，使居民人人競相創(chuàng)業(yè)，從 “ 找飯碗 轉(zhuǎn)向 “ 造飯碗 ” ，從 “ 打工經(jīng)濟(jì) 轉(zhuǎn)為 “ 老板經(jīng)濟(jì) ’’ ，逐步走上富裕 的道路。三是建立托底機(jī)制。與城鎮(zhèn)居民相比，征地拆遷群眾的社會(huì)保障體系非 常不健全，一些就業(yè)技能弱或就業(yè)能力差的人，基本都是靠征地補(bǔ)償款來維持生 活 ，坐吃山空后，生活必然會(huì)陷入困境。因此，要從長遠(yuǎn)考慮，加大社保力度， 完善保障體系，做到應(yīng)保盡保。要采取綜合的措施與方法，幫助社區(qū)中那些特別 困難的群眾解決實(shí)際問題，并形成扶貧幫困的長效機(jī)制。 第二，要優(yōu)先配置公共服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)服務(wù)完善、生活便利。社會(huì)公共服務(wù) 資源的配置總是更多向商品房社區(qū)優(yōu)先配置，但弱勢群體對(duì)社會(huì)公共服務(wù)資源的 依賴程度更高。因此，必須打破現(xiàn)實(shí)存在的服務(wù)歧視，使公共服務(wù)資源配置優(yōu)先 向經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)傾斜，使經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)群眾可以充分享受公共設(shè)施給他們帶 來的便利。這其中，尤其要突出三項(xiàng)公共資源優(yōu)先配置給經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)。一是 教育資源。教育對(duì)于社會(huì)階層結(jié)構(gòu)有著雙重影響。如果不能保證教育公平，將會(huì) 造成社會(huì)弱勢群體社會(huì)流動(dòng)的困難，使他們很難有擺脫弱勢地位的機(jī)會(huì)。新加坡 十分重視教育，為每個(gè)公民都盡可能提供接受再教育的機(jī)會(huì)，有效促進(jìn)了各階層 的融合。我們只有實(shí)行教育公平才能不斷增強(qiáng)弱勢群體自身的素質(zhì)，提高其利益 表達(dá)能力，為其社會(huì)流動(dòng)提供平等的機(jī)會(huì)，最終擺脫弱勢地位，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā) 展。因此，應(yīng)該打破優(yōu)質(zhì)教育資源 “ 嫌貧愛富 ” 的現(xiàn)狀，通過行政的措施與方法， 使更多 的優(yōu)質(zhì)教育資源向經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)布局，讓征地拆遷農(nóng)民及其子女能夠享 受均等的教育機(jī)會(huì)。二是衛(wèi)生資源。公共健康是人類社會(huì)存在與發(fā)展的重要財(cái)富， 也是提高國民素質(zhì)、加速經(jīng)濟(jì)增長的基本條件。對(duì)此，政府必須堅(jiān)持低收入人口 優(yōu)先受益原則，以經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)為重點(diǎn)，加大公共衛(wèi)生投資力度，加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi) 生服務(wù)體系建設(shè)，推動(dòng)全民公共健康道德教育，不斷提高社區(qū)人口健康水平。三 是交通資源。新加坡組屋雖然也大都座落在城市郊區(qū)，但政府把公共交通都延伸 和覆蓋到組屋，保證居民出行便捷。而當(dāng)前郊區(qū)已建成的大部分經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)， 與商品房社 區(qū)相比，其選址大都相對(duì)偏遠(yuǎn)，交通配套不足，既給群眾帶來不便， 又提高了生活成本。因此，要優(yōu)化公共交通網(wǎng)絡(luò)，為經(jīng)濟(jì)適用房提供運(yùn)作良好的 公共交通服務(wù)，減輕征地拆遷農(nóng)民運(yùn)輸和交通負(fù)擔(dān)。 第三，要優(yōu)化矛盾調(diào)處機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管理有序、利益和諧。經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū) 是社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要載體，其建設(shè)過程中暴露出來的矛盾與問題，更具有尖 銳性、緊迫性和敏感性，有的直接關(guān)系到征地拆遷農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，必 須采取措施積極加以化解、緩和，促進(jìn)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。一是要建立弱勢群體利 益表達(dá)機(jī)制。要進(jìn)一步暢通經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)群眾的利益訴求渠 道，在建立健全 黨政領(lǐng)導(dǎo)下訪制度和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部信訪接待日制度的基礎(chǔ)上，逐步探索在經(jīng)濟(jì) 適用房社區(qū)建立人大代表、政協(xié)委員走訪接待群眾，跟蹤督查處理重大信訪問 題制度。二是要建立突出矛盾化解機(jī)制。要進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化措施，把化 解社區(qū)中各種積累沉淀的矛盾，作為社區(qū)工作的重點(diǎn)，在化解矛盾過程中，了 解民意，消除民怨，切實(shí)維護(hù)好弱勢群體最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。 三是要建立群眾參與社區(qū)建設(shè)機(jī)制。只有調(diào)動(dòng)群眾參與社區(qū)建設(shè)的積極性，才 能有效增強(qiáng)社區(qū)群眾對(duì)社區(qū)的責(zé)任感和歸屬感，夯實(shí)社區(qū)建設(shè)的基石。因此， 要在 社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步完善社區(qū)居民自治制度和機(jī)制。要特別注重 18 第三章社區(qū)管理發(fā)展模式比對(duì) 把社區(qū)中的弱勢群體動(dòng)員和組織起來，投入到社區(qū)建設(shè)中，化消極因素為積極 因素。 第四，要促進(jìn)社區(qū)人口的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)移風(fēng)易俗、鄰罩和睦。一方面， 要活躍社區(qū)文化。文化有著示范引領(lǐng)作用，對(duì)于征地拆遷農(nóng)民向新市民轉(zhuǎn)變尤為 重要。如果不把社區(qū)的文藝、健身活動(dòng)組織好，群眾就很容易被一些背離社會(huì)文 明的東西所誘惑，比如賭博、迷信、邪教等。社區(qū)要結(jié)合自身實(shí)際，大力開展一 些群眾喜聞樂見的文體活動(dòng)，使群眾積極參與到先進(jìn)文化的傳播與建設(shè)當(dāng)中，著 力消除不文明行為。另一方面，要優(yōu)化人口生態(tài)。新加坡對(duì)每一個(gè)組屋區(qū)都規(guī)定 了不同種族民眾的比例，通過組屋的購買、流通、出租等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行控制， 籍此逐步淡化血緣、地緣、業(yè)緣，促進(jìn)融合。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，組屋建設(shè)逐 步向中高檔次住房轉(zhuǎn)移，從而使居住人口發(fā)生了根本性的改變，包括新加坡的公 務(wù)人員 也分散居住在組屋中，以便于政府更好地了解民意。而南京市郊區(qū)居住布 局呈現(xiàn)出兩極分化趨勢，高收入群體集中居住到商品房社區(qū)，低收入群體集中居 住到經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)。這種分化一旦擴(kuò)大，極易引發(fā)一系列社會(huì)問題，并造成社 會(huì)群體的隔閡，甚至是對(duì)立、對(duì)抗。因此，要積極探索有效改善經(jīng)濟(jì)適用房居住 人口結(jié)構(gòu)的途徑，通過把經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)與商品房社區(qū)交叉布局等形式，整體改 善區(qū)域人口生態(tài)結(jié)構(gòu)。 三、從 “ 組屋策略 看推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)建設(shè)的途徑 與舉措 新加坡政府非常重視對(duì)社區(qū)的管理，把社區(qū)作為提升民主參與、政府責(zé)任以 及社會(huì)凝聚力的切入點(diǎn)。同樣，對(duì)于我們來講，建設(shè)并管理好經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)， 是和諧之道、發(fā)展之道，決不能停留在一般層面、一般意義上認(rèn)識(shí)，要真正做到 在思想上高度重視，在發(fā)展中優(yōu)