【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 建設(shè)了邁皋橋醫(yī)院、棲霞醫(yī)院兩大醫(yī)院集團(tuán)，加快了靖安、攝山、仙林等社區(qū)衛(wèi)生 服務(wù)中心，區(qū)疾病預(yù)防控制中心大樓建設(shè)正按規(guī)劃推進(jìn)，農(nóng)民住院報(bào)銷5096，萬元以 上大病補(bǔ)助 45％。深入開展創(chuàng)建充分就業(yè)街道和充分就業(yè)社區(qū)活動(dòng)，全區(qū)連續(xù) 5 年實(shí) 現(xiàn)群眾就業(yè) 1 萬人次以上。深入開展為民辦實(shí)事工程， 5 年來累計(jì)投入 4． 1 億元。 社會(huì)保障。建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)征地拆遷農(nóng)民、 低收入純農(nóng)戶的幫扶。 2020 年 8 月份，棲霞區(qū)進(jìn)入城鄉(xiāng)最低生活保障線的城鄉(xiāng)居民 共計(jì) 8931 戶 (其中城市 7357戶、農(nóng)村 1574 戶 )、 14255 人 (其中城市 11040人、農(nóng) 村 3215 人 )。城市低保標(biāo)準(zhǔn)由 300元提高到 330 元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由200 元提高到 220 元。全區(qū)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá) 10． 79 萬人，人均籌資標(biāo)準(zhǔn)達(dá) 200 元，行政村 覆蓋率為 100％。我區(qū)五保對(duì)象 406 人，其中敬老院集中供養(yǎng)220 人，分散供養(yǎng) 186 人，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 3696 元／人／年，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 4752元／人／年。經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū) 經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為 200 元／戶。每年組織對(duì)低保戶、大重病困難家庭、優(yōu)撫對(duì)象等定期 進(jìn)行 走訪慰問， 08年走訪資金及實(shí)物折合人民幣達(dá)1731． 74 萬元。 第二節(jié)城市化進(jìn)程中棲霞社區(qū)的形成及分類 一、棲霞區(qū)社區(qū)的形成 棲霞區(qū)作為傳統(tǒng)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)養(yǎng)殖的城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)，社區(qū)的形成相對(duì)滯 后。真正意義上的小區(qū)建設(shè)是在以邁皋橋街道等靠近城區(qū)地帶的零散小區(qū)和大型廠 礦企業(yè)的職工宿舍區(qū)聚集漸漸形成的。而后的南京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)、仙林大學(xué) 城建設(shè)以及一些招商平臺(tái)和房地產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā)，逐步實(shí)現(xiàn)了城市發(fā)展的雛形。到 2020 7 東南大學(xué)碩士論文 底，全區(qū)的社區(qū)發(fā)展已成為社會(huì)化物業(yè)管理的小區(qū)、經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū) (農(nóng)民拆遷安 置小區(qū) )、廠居小區(qū)、村居合一社區(qū)等類型共存的社區(qū)格局。這種社區(qū)的混合共存形 式，必然形成社區(qū)管理的復(fù)雜性和多樣性現(xiàn)狀。隨著城市化的進(jìn)一步推進(jìn)，原有各 類型社區(qū)的也在受著不同程度的影響。 (一 )廠居社區(qū)的轉(zhuǎn)型。廠居由于企業(yè)管理的模式發(fā)生了較大的改變，這既受 企業(yè)改制，居民所在企業(yè)分并等因素影響，也受自身管理局限性的影響，漸漸劃入 屬地的政府管理或居民自治管理，但原有的社區(qū)管理模式還沒有完全改變，物業(yè)和 居委會(huì)成員還是企業(yè)人員，工資、人事任免等還是隸屬于企業(yè)，這就形成了管理的 真空，看似都在管，而卻都沒有管起來，無論是社區(qū)環(huán)境，還是居民的滿意度都受 到很大的影響，使得原本脆弱的社區(qū)變得 “ 千瘡百孔 。 (二 )城市商品房社區(qū)的發(fā)展。由開發(fā)商建立的商品房小區(qū)與原有的社區(qū)居委 會(huì)的共存管理，逐漸就變得相對(duì)固定，管理的對(duì)象更容易溝通，這主要取決于物業(yè) 管理和社區(qū)居委會(huì)協(xié)調(diào)管理的結(jié)果，這類社區(qū)的管理相對(duì)單一，業(yè)主個(gè)體也相對(duì)獨(dú) 立，但是對(duì)各項(xiàng)管理 的支持度相對(duì)較高，這是對(duì)于個(gè)體服眾的一種表現(xiàn)，但是這類 小區(qū)的文化等活動(dòng)和參與的氛圍較強(qiáng)，更多的是源自自發(fā)性的零散組織，受政府引 導(dǎo)和管理的程度較低。 (三 )經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)的興起更多的是由農(nóng)轉(zhuǎn)居，拆 遷安置來的，這部分人群受村組織管理的時(shí)間較長(zhǎng)，形成了較強(qiáng)的依賴性，更容易 接受政府的引導(dǎo)和管理，但受經(jīng)濟(jì)狀況、保障能力、個(gè)人技能等原因困擾，相對(duì)生 活條件和對(duì)社區(qū)的管理的抵觸性較強(qiáng)，對(duì)于社區(qū)服務(wù)的范圍要求較廣，提供的保障 服務(wù)依賴性更強(qiáng)，這些都為社區(qū)的政府管理向自治管理轉(zhuǎn)變，增設(shè)了眾多障礙 。因 此，解決這類問題的探討就更為重要，解決的好會(huì)穩(wěn)定社區(qū)，更重要的是會(huì)穩(wěn)定社 會(huì)發(fā)展的良好環(huán)境，解決好這部分人群，就更能體現(xiàn)出社會(huì)主義發(fā)展的優(yōu)越性。 二、棲霞區(qū)社區(qū)的分類 棲霞區(qū)現(xiàn)轄 10 個(gè)街道， 74 個(gè)城市社區(qū)居委會(huì)、 35 個(gè)農(nóng)村社區(qū)村委會(huì)，常住 人口 43 萬人；其中城市社區(qū)居委會(huì)又為分經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū) (23 個(gè) )、純居社區(qū) (15 個(gè) )、村居合一社區(qū) (20 個(gè) )、廠居社區(qū) (19 個(gè) )等四種類型。今后幾年經(jīng) 濟(jì)適用房社區(qū)建設(shè)仍將快速發(fā)展，所占的比重將進(jìn)一步增加。對(duì)于經(jīng)濟(jì)適用房社 區(qū)情況進(jìn)行分析將更有助于對(duì)棲霞區(qū)城市化社區(qū)管理的深化研究。經(jīng)濟(jì)適用房社 區(qū)是地區(qū)工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)的必然產(chǎn)物。它的形成和發(fā)展，是原有固定格局 產(chǎn)生動(dòng)蕩、各種利益關(guān)系重新調(diào)整的艱難過程。這一新型社區(qū)既有城市社區(qū)的一般 特點(diǎn)，但更有其自身的特殊性和復(fù)雜性。社區(qū)發(fā)展快、數(shù)量多，短短幾年，全區(qū)經(jīng) 濟(jì)適用房社區(qū)數(shù)量由過去的 5 個(gè)猛增至 23 個(gè)，入住人數(shù)超過 10萬人，分布在 6 個(gè) 街道，占全區(qū)社區(qū)總?cè)丝诘?40％。預(yù)計(jì)到 2020 年還將陸續(xù)有近 15 萬農(nóng)民由農(nóng)村轉(zhuǎn) 為居民進(jìn)入社區(qū)。 (一 )基層組織結(jié)構(gòu)急速轉(zhuǎn)型。絕大多數(shù)社區(qū)由原來的村級(jí)組織整建制轉(zhuǎn)過來 的，盡管名義上已成為社區(qū)組織，但短時(shí)間內(nèi)，村級(jí)管理的思維慣性依然存在。符 合社區(qū)自身特點(diǎn)的管理體制和管理模式尚未形成。 (二 )弱勢(shì)群體集中，就業(yè)穩(wěn)定矛盾突出。農(nóng)民進(jìn)入社區(qū)面臨生活上和觀念上 的雙重壓力。客觀上講，農(nóng)民離開賴以生存的土地之后，由于缺乏勞動(dòng)技能，就業(yè) 難解決，收入不穩(wěn)定。由于缺乏固定的工資性收入，貧窮在社區(qū)已成為群體現(xiàn)象。 (三 )干部能力素質(zhì)有待提高。農(nóng)村拆遷以后，村干部分流渠道有限，社區(qū)班 子組建時(shí)很多都是過去的村干部。這些 干部對(duì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較擅 8 第 — 章柄霞社區(qū)管理的現(xiàn)行問題及原因 長(zhǎng)，但對(duì)社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)還比較陌生，且年齡偏大、文化偏低，思 想不夠解放，思路不夠清晰，處理復(fù)雜矛盾、解決棘手問題的能力不強(qiáng)。一些工作 處于就事論事、簡(jiǎn)單應(yīng)付的狀態(tài)。 堅(jiān)持以人為本，體現(xiàn)和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，就要實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好拆遷群眾的 根本利益：構(gòu)建和諧社會(huì)，就要把經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)建設(shè)成為和諧社區(qū)；夯實(shí)基層基 礎(chǔ)，必須把經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)作為重中之重。 第三節(jié)棲霞社區(qū)管理的現(xiàn)行問題及原因分析 經(jīng)過幾年的發(fā)展，棲霞區(qū)的城市化工作已初步完成，并取得了一些階段性成 果：一是撤銷鎮(zhèn)政府成立街道辦事處，初步調(diào)整了行政管理體制。理論上，棲霞 區(qū)已成功減少了一級(jí)政府，為進(jìn)一步提高行政效率，降低管理成本打下了體制基 礎(chǔ)。二是撤銷村委會(huì)成立居委會(huì)，有利于加強(qiáng)社區(qū)管理和基層民主建設(shè)。居委會(huì) 作為城市居民的群眾性自治組織，其選舉人、被選舉人和服務(wù)對(duì)象都是轄區(qū)居民， 具有明顯的 “ 本轄區(qū)居民的特點(diǎn) ” 。棲霞區(qū)的常住人口絕大多數(shù)是戶籍人口和新 移民， “ 撤村設(shè)居 有利于吸納這個(gè)龐大的群 體參與基層的社會(huì)和政治生活。三 是通過將村民轉(zhuǎn)為居民，撤銷村委會(huì)成立居委會(huì)，以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)绒k法，將棲霞 區(qū)的土地從農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，增強(qiáng)了市政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)和管理城市 的能力和深圳的發(fā)展后勁。但是，城市化的路子基本上按 “ 一鎮(zhèn)一街道 和 “ 一 村一社區(qū) ’’ 的模式進(jìn)行，牌子換了，但管理體制和運(yùn)行機(jī)制還沒有發(fā)生質(zhì)的變化。 隨著時(shí)間的推移，原有的些深層次的矛盾逐步暴露，一些新的問題又開始出現(xiàn)。 一、城市社區(qū)建設(shè)的管理體制問題及原因分析 根據(jù)相關(guān)法規(guī)，鎮(zhèn)政府的職能包括管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、 文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作； 保護(hù)國(guó)家、集體和公民財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和 其他權(quán)利等共 t 大項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)等各方面。而街道辦事處 的工作任務(wù)主要是辦理市、區(qū)政府有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)、指導(dǎo)居委會(huì)的工作 和反映居民的意見要求等，只涉及社會(huì)管理和公共服務(wù)。在城市化過程中，出于 多方面考慮，棲霞區(qū)撤鎮(zhèn)設(shè)街后，鎮(zhèn)政府的職能幾乎全部為街道辦事處所承接， 包括發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能。簡(jiǎn)單地用街道辦事處代替鎮(zhèn)政府，棲霞區(qū)的綜合管理能力 不但沒有 因此而得到加強(qiáng)，反而被削弱了。同樣，以居委會(huì)取代村委會(huì)，也存在 類似現(xiàn)象和問題。居委會(huì)并未實(shí)現(xiàn)從服務(wù)范圍、對(duì)象到工作職能、方式的真正轉(zhuǎn) 變。針對(duì)棲霞社區(qū)的建設(shè)，從中央到省、市專門召開了社區(qū)建設(shè)工作會(huì)議，制定 了社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，逐步建立了社區(qū)黨的組織和社區(qū)居民委員會(huì)組織，社區(qū)組織建 設(shè)逐步完善，社區(qū)中介組織發(fā)展迅速，在城市基層管理和服務(wù)中發(fā)揮了顯著的作 用。各級(jí)政府加大了社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)的投入，居委會(huì)的工作任務(wù)、工作人員、工資 福利待遇、辦公經(jīng)費(fèi)，社區(qū)事業(yè)興建主要由政府安排，社區(qū)建設(shè)的管理體制主要 是以政府主導(dǎo)為主 ，而體現(xiàn)以物業(yè)管理公司管理社區(qū)的市場(chǎng)主導(dǎo)型的不多，以居 民自治為主，社會(huì)力量興辦社區(qū)事業(yè)更少。實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治、居民自治的社會(huì)導(dǎo)向 型社區(qū)是社區(qū)建設(shè)的根本目標(biāo)之一，如何把社區(qū)自治、居民自治和政府領(lǐng)導(dǎo)的模 9 東南大學(xué)碩士論文 式有機(jī)的結(jié)合起來，理順與社區(qū)的關(guān)系，強(qiáng)化社區(qū)功能，實(shí)行政府與社區(qū)直接對(duì) 接，把政府從能夠由市場(chǎng)機(jī)制和社區(qū)自治解決的事務(wù)中解脫出來，積極推動(dòng)政府 職能的社會(huì)化，實(shí)現(xiàn)政府部門和城市基層政府機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變職能，是創(chuàng)新城市社區(qū)建 設(shè)管理體制的根本問題。 二、棲霞城市社區(qū)建設(shè)的工作機(jī)制的問題及原因分析 棲霞區(qū)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在社區(qū)。 “ 撤村設(shè)居 后新成立的社區(qū)普遍面積 大、人口多，部分社區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模甚至不亞于一個(gè)縣城，如棲霞區(qū)一個(gè) 中等規(guī)模的堯化街道常住人口約 8． 5 萬人，流動(dòng)人口近 10 萬。而居委會(huì)作為群眾 性自治組織，既沒有執(zhí)法的職能，又沒有行政處罰權(quán)，無法對(duì)龐大的社區(qū)實(shí)施有 效的管理和服務(wù)。同時(shí)，在城市化的三年過渡期內(nèi)，居委會(huì)仍參照村委會(huì)的辦法 進(jìn)行選舉，選舉人和被選舉人都由原村民組成，往往只愿意承擔(dān)原村民聚居地的 管理責(zé)任和費(fèi)用，忽略其他居民區(qū) ，容易形成一些管理的盲區(qū)，造成社區(qū)管理的 缺位。目前，存在著社區(qū)服務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃不足，社區(qū)服務(wù)站法定運(yùn)作缺乏資格，社 區(qū)服務(wù)站受理較多的是無償服務(wù)項(xiàng)目，長(zhǎng)期需要資金維持，后續(xù)管理難，政府作 為唯一的投資主體，財(cái)政負(fù)擔(dān)重，運(yùn)營(yíng)成本高，收益差。各類中介組織發(fā)育不全， 缺少介入社區(qū)的平臺(tái)，中介組織市場(chǎng)不成熟，導(dǎo)致運(yùn)作機(jī)制缺失，服務(wù)效果不理 想的狀況。區(qū)一一街道一一社區(qū)三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不完善，區(qū)對(duì)社區(qū)服務(wù)的指導(dǎo)工作 薄弱，街道社區(qū)服務(wù)中心一一社區(qū)服務(wù)站之間，沒有形成整體協(xié)作效果。市區(qū)縱 向和條塊的關(guān)系還沒有完全理順，街道與 轄區(qū)單位，社區(qū)居委會(huì)與物業(yè)管理公司， 社區(qū)工作站與社區(qū)群眾組織、各類中介組織的關(guān)系，社區(qū)自治功能、工作機(jī)制和 運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步完善，社區(qū)的凝聚力不夠，屬地管理原則有待完全落實(shí)。 三、社區(qū)建設(shè)的思路創(chuàng)新問題及原因分析 近幾年，我們對(duì)社區(qū)建設(shè)的思路進(jìn)行有益的探索，在社區(qū)建設(shè)方面開拓了新 的局面。但在著重培育社區(qū)居民的參與意識(shí)和社區(qū)居民的自治意識(shí)，積極推進(jìn)社 區(qū)居委會(huì)的直接選舉，完善居務(wù)公開、民主評(píng)議和社區(qū)居民代表會(huì)議等項(xiàng)制度方 面還有待進(jìn)一步完善：在引入市場(chǎng)機(jī)制，加快社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、產(chǎn)業(yè)化和社會(huì)化 步伐，形成 社區(qū)福利服務(wù)、互助服務(wù)和市場(chǎng)有償服務(wù)相結(jié)合的多類型、多層次、 廣覆蓋的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展不足，社區(qū)建設(shè)的力度仍然不夠，社區(qū)建設(shè)發(fā)展的后 勁不足。 作為我國(guó)城市社會(huì)管理體制改革的前沿陣地，社區(qū)的改革無疑非常重要。如 果我們將目前城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新所面臨的重重困難關(guān)聯(lián)我國(guó)城市社區(qū)的屬 性特征，就不難發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新社區(qū)管理體制改革需要解決的主要癥結(jié)點(diǎn)。 (一 )歷史特殊性導(dǎo)致社區(qū)管理體制創(chuàng)新困難重重 我國(guó)城市社區(qū)的建立主要依賴政府主導(dǎo)，政府通過權(quán)力機(jī)構(gòu)下達(dá)行政命令， 設(shè)置正式組織，界定社區(qū)邊界，構(gòu)建城市社區(qū)。城市社區(qū)的誕生充滿了行政色彩， 盡管探索的多種模式盡力將社區(qū)管理者塑造成社區(qū)服務(wù)者的形象，但都難以根除 城市社區(qū)歷史發(fā)展所帶來的刻板印象。而且這種不是通過社會(huì)自身培育起來的城 市社區(qū)實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理功能的方式是接任務(wù)、定目標(biāo)、應(yīng)付上級(jí)檢查。社區(qū)工作人 員的關(guān)注點(diǎn)集中在上級(jí)的紅頭文件上，而不是社區(qū)的具體事務(wù)上。行政化的辦事 風(fēng)格、刻板化的任務(wù)要求以及標(biāo)準(zhǔn)化的考核方式也在不斷地削弱社區(qū)一線工作人 員的積極性和工作熱情。這種思維方式更加集中在經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)管理中。 同時(shí)，歷史 形成的自上而下單維度社區(qū)管理體制、政府主導(dǎo)的社區(qū)改革在無 10 第一章棲霞社區(qū)管理的現(xiàn)行問題及原因 形中忽視了社區(qū)居民的作用，以至于社區(qū)管理體制在地方政府的推動(dòng)下如火如荼 的展開，社區(qū)居民卻毫不關(guān)心，處于無聲境地。行政化傾向明顯的城市社區(qū)構(gòu)架 在一定程度上排除了社區(qū)居民的智慧，無法為社區(qū)管理體制的創(chuàng)新注入新鮮血 液。正是城市社區(qū)的歷史沿革導(dǎo)致社區(qū)管理者身份難以認(rèn)定，責(zé)任難以明確，工 作任務(wù)重、壓力大，服務(wù)意識(shí)淡薄等問題。 (二 )城市社區(qū)內(nèi)部特征導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)資本的流失 布迪厄認(rèn)為， “ 社會(huì)資本是真實(shí)或虛擬資源的總和。對(duì)于個(gè)人和團(tuán)體來說， 由于要擁有的持久網(wǎng)絡(luò)是一種或多或少被制度化了的相互認(rèn)可的關(guān)系，因而它 是自然累積而成的 2。由此可知社會(huì)資本是存在于人與人的關(guān)系之中的，事實(shí) 上它更多存在于社會(huì)組織之間或社會(huì)中的規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)與