中國城市化和區(qū)域發(fā)展的未來之路-資料下載頁
2025-06-28 23:59本頁面
【正文】 面我們從政策操作的角度分別對如何促進城市內(nèi)部的社會和諧、如何充分發(fā)揮集聚效應(yīng)和如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展展開討論，我們將發(fā)現(xiàn)，所有的這些政策需要相互協(xié)調(diào)配合，也需要政府致力于改變城鄉(xiāng)分割的局面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合。第一，促進城市內(nèi)部的社會和諧。伴隨著快速的城市化，可能導(dǎo)致中國城市內(nèi)部不和諧的一個重要因素是由戶籍制度造成的城市本地人口與外來人口之間的二元社會分化。雖然中國政府已經(jīng)提出了構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)，但是對于什么是城市內(nèi)部實現(xiàn)和諧社會的標(biāo)準(zhǔn)仍然沒有現(xiàn)成的答案。我們在此嘗試提出城市內(nèi)部和諧社會的四條標(biāo)準(zhǔn)，即：利益訴求有機制、社會保障廣覆蓋、公共服務(wù)無歧視、發(fā)展機會能均等。所謂“利益訴求有機制”是說要讓弱勢群體有利益代言人，使他們的意愿能夠直接影響政府的決策，使他們在利益受損或受到不平等對待時擁有利益訴求的渠道?！吧鐣Ｕ蠌V覆蓋”是指基本的社會保障制度應(yīng)該將城市內(nèi)的常住人口全部納入其中，不論居民是否擁有本地戶籍或是否擁有城市戶籍?！肮卜?wù)無歧視”要求政府加大公共財政投入，無歧視地提供公共服務(wù)，特別是在子女受教育方面?！鞍l(fā)展機會均等化”意味著即使人與人的身份、收入有差異，但每個人的發(fā)展機會（特別是人力資本投資和勞動力市場待遇）在制度上應(yīng)該均等。為達到上述四條和諧城市的標(biāo)準(zhǔn)，就需要打破城市內(nèi)部對外來人口及非城市戶籍人口在勞動力市場、子女教育等方面的歧視政策，放寬對他們享受社會保障的限制，并逐步給予他們與城市居民相同的政治權(quán)利，使得農(nóng)民工與城市政府和原有城市居民真正建立起相互信任的關(guān)系。然而，要實現(xiàn)這樣的政策轉(zhuǎn)變在操作上還存在著各種阻力，因為城市政府往往擔(dān)心一旦實現(xiàn)了上述城鄉(xiāng)融合，城市就會面臨人口承載能力、城市治理能力等各方面的嚴(yán)峻考驗。對于這一點，有必要作進一步的分析。以社會保障系統(tǒng)的支付能力為例，從統(tǒng)計來看，與城市本地的戶籍人口相比，外來非戶籍人口的平均年齡更低，健康狀況更好，失業(yè)率也更低。也就是說，將常住的非戶籍人口納入城市的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保障體系后，他們與城市戶籍人口一樣繳費，但其社會保障支出相對更少，因此，將他們納入社會保障體系反而能夠緩解城市由于人口老齡化等問題帶來的社會保障上的壓力。反過來看，在一些大城市，外來的非本地戶籍人口已經(jīng)占到相當(dāng)高的比例，如果如此高比例的常住人口不擁有與本地戶籍人口同樣的各種權(quán)利，將給城市的社會融合與和諧發(fā)展埋下嚴(yán)重隱患。對城市治理能力和基礎(chǔ)設(shè)施容量不足以容納更多人口的擔(dān)憂也可能有所夸大。所前文所述，城市管理水平和基礎(chǔ)設(shè)施容量是可以隨著人口規(guī)模的擴大而不斷提高的，從東亞城市發(fā)展的經(jīng)驗來看，解決城市規(guī)模擴大過程中出現(xiàn)的交通、環(huán)境、住房、安全等一系列問題恰恰是城市發(fā)展的過程。最近十年來，東亞經(jīng)濟復(fù)蘇非常快，其重要的原因之一，就是東亞充分利用了經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化的機遇，發(fā)揮了城市經(jīng)濟集聚的效應(yīng)。從這一意義上來說，放棄規(guī)模就是放棄發(fā)展。第二，充分發(fā)揮城市的集聚效應(yīng)。中國的城市化水平還有待大大提高，目前絕大部分的城市還處在人均GDP增加推動城市工業(yè)集聚的階段，并且城市人口密度的提高也會有助于提升城市的人均GDP水平。因此，在中國的城市化過程中，城市的集聚效應(yīng)需要進一步發(fā)揮，需要有更多的農(nóng)村勞動力流入城市，需要西部地區(qū)的人口進一步向東部地區(qū)集聚。在我國現(xiàn)今的經(jīng)濟和社會環(huán)境下，城市集聚效應(yīng)的進一步發(fā)揮需要政府在制度上進行一系列的調(diào)整，具體包括如下兩大方面：（1）降低人口流動的制度成本。政府應(yīng)當(dāng)放寬對勞動力流動的限制政策，減少對非城市本地戶籍人口在社會保障、子女教育等方面的歧視，在現(xiàn)階段至少應(yīng)當(dāng)給予在城市就業(yè)的常住人口與城市本地戶籍人口同等的各項待遇。降低人口流動的制度成本還需要建立全國性的社會保障體系，使不同城市在社會保障服務(wù)上相互銜接。也需要政府充分重視租房市場，讓租住住房者能夠與自住房擁有者在申報戶口、子女入學(xué)等方面享有相同的權(quán)利。（2）實現(xiàn)政府功能從微觀干預(yù)向宏觀管理的轉(zhuǎn)變。在中國階段性地建立了市場經(jīng)濟體制之后，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的進一步提高，政府需要為市場經(jīng)濟建立規(guī)則而不是直接改變或影響市場的選擇結(jié)果，政府的職能應(yīng)當(dāng)更多地從微觀的干預(yù)轉(zhuǎn)變到宏觀的管理是未來政府功能轉(zhuǎn)變的一個方向。政府干預(yù)的減少將有效地減輕中國國內(nèi)的市場分割和行政性壁壘，促進集聚效應(yīng)的充分發(fā)揮。第三，實現(xiàn)城鄉(xiāng)與區(qū)域間的平衡發(fā)展。城鄉(xiāng)與區(qū)域間的平衡發(fā)展政策需要在現(xiàn)階段緩解大城市構(gòu)建和諧社會過程中可能面臨的人口承載能力不足的壓力，也可以減輕城市進一步發(fā)揮集聚效應(yīng)過程中短期內(nèi)可能出現(xiàn)的地區(qū)發(fā)展差距擴大而造成的各種成本。為了同時達到上述目的，城鄉(xiāng)與區(qū)域間的平衡發(fā)展政策應(yīng)當(dāng)從中央的財政轉(zhuǎn)移支付和地區(qū)間公共服務(wù)的適度均等化兩方面做起。在中央的財政轉(zhuǎn)移支付方面，政府應(yīng)當(dāng)通過財政轉(zhuǎn)移來縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域間的發(fā)展差距。歷史地看，中央政府在改革開放之后長期以來都對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付更多，反而起到了加劇地區(qū)發(fā)展差距的作用。直到近年來，中國政府才更多地考慮了地區(qū)間的平衡發(fā)展，從各省所獲得的中央財政轉(zhuǎn)移份額上可以發(fā)現(xiàn)，從2000年開始，轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)調(diào)整為更傾向于欠發(fā)達的省份。需要指出的是，這種向較不發(fā)達地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移正是政府功能在宏觀管理方面的一個重要體現(xiàn)，這將使較不發(fā)達地區(qū)愿意放棄自己不具有比較優(yōu)勢的一些產(chǎn)業(yè)，主動減輕市場分割，讓發(fā)達地區(qū)充分實現(xiàn)在某些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上的集聚效應(yīng)。在地區(qū)間公共服務(wù)的適度均等化方面，政府需要把更多的財力用于公共服務(wù)的開支，使城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)（特別是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保障）投入上的適度均等化。通過公共服務(wù)的適度均等化，城鄉(xiāng)之間、落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間社會保障體系的一體化就更容易實現(xiàn)，人口跨地域流動的制度成本也能夠降低，人口的跨地區(qū)流動也將更出于經(jīng)濟集聚帶來的生產(chǎn)效率的改進，而更少地出于地區(qū)間的公共服務(wù)差異。最終，不僅外來人口能夠在其就業(yè)的城市享有相應(yīng)的公共品服務(wù)，一部分大城市的戶籍人口也會更愿意移居到周邊的小城市（鎮(zhèn)）甚至是生活成本更低的農(nóng)村地區(qū)。這樣，城市就能夠更充分地吸引最有競爭力的人才集聚其中，使城市的集聚效應(yīng)得到更為充分的發(fā)揮。8 /
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