【正文】 的行為，使地方政府能夠根據(jù)全局利益和長遠利益對水污染進行積極有效的治理。中央政府關于水污染治理的法令、制度和方針的日益健全完善，在很大程度上就是這種博弈的結(jié)果。但是我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度在設計上仍存在比較明顯的缺陷，沒有充分考慮到中央政府和地方政府在水污染治理方面的利益、行為差異。因此，中央政府對地方政府仍缺乏有效的制度約束，加之中央與地方政府之間的信息鏈條過長,使得地方政府和官員有條件和機會制造假信息或隱瞞信息來擴大自身利益朱玉明：《地方利益、政府利益與官員利益—對地方政府行為的經(jīng)濟分析》，《東岳論叢》，2006年1月，第1期。這是中央政府治理水污染的法律法規(guī)和方針政策得不到有效執(zhí)行的重要原因。此外，在跨行政區(qū)水污染中，企業(yè)之間的利益沖突，社會公眾與企業(yè)、地方政府之間的利益沖突也是比較重要的利益沖突。企業(yè)以追求利潤最大化為主要目標，水污染的治理將增加企業(yè)經(jīng)營成本，減少企業(yè)利潤，降低企業(yè)的市場競爭力。因此企業(yè)對污染的治理取決于所在行政區(qū)地方政府的監(jiān)管意愿和監(jiān)管效能。在排污收費、違法罰款標準遠低于治污成本、地方政府缺乏有效監(jiān)管的情況下，必然導致企業(yè)之間的惡性競爭，盡可能減少治污投入以增加利潤。社會公眾是水污染的主要受害者，因此也是水污染治理的積極推動者和監(jiān)督者，其要求加強水污染治理的積極性最高。，較2001年約增加了54%根據(jù)國家環(huán)境保護總局《2006年環(huán)境統(tǒng)計年報》公布的數(shù)據(jù)整理得出。但公眾在水污染治理中的發(fā)言權(quán)和影響力明顯較小，處于弱勢地位。跨行政區(qū)水污染治理的關鍵是有效調(diào)節(jié)相關主體的經(jīng)濟利益，激勵各相關主體合力治理水污染，實現(xiàn)污染外部性的內(nèi)部化。為消除外部性，破解“公用地悲劇”效應，逐步形成了兩種以經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)為主的治理思路，即庇古思路和科斯思路。結(jié)合這兩種思路，可以更好地分析我國跨行政區(qū)水污染治理中經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制存在的不足。3．3．1庇古稅與經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制存在的缺陷環(huán)境污染的外部性，扭曲的市場價格機制，導致資源得不到最優(yōu)利用。針對這種缺陷，英國經(jīng)濟學家庇古在《福利經(jīng)濟學》中指出，外部性產(chǎn)生的原因是市場失靈，所以必須通過政府的直接干預手段解決外部性問題。具體來說就是要在外部性場合通過政府行為使外部成本內(nèi)部化，使生產(chǎn)穩(wěn)定在社會最優(yōu)水平。庇古認為，政府進行干預的原則應當是對邊際私人成本小于邊際社會成本的部門實行征稅，以迫使廠商減少產(chǎn)量；對邊際私人收益小于邊際社會效益的部門實行補貼，以鼓勵廠商增加產(chǎn)量；政府通過經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)把外部性的影響內(nèi)部化，以此消除私人收益——成本與社會收益——成本的背離，實現(xiàn)社會福利的最大化。這種征稅與補貼政策建議后來就被稱為“庇古稅”。庇古稅的核心思想是政府根據(jù)外部性造成的邊際損害，以稅收和補貼的方式確保邊際私人成本等于邊際社會成本，以達到消除外部性的目的。庇古理論同樣存在一定的局限性。（1）庇古理論的前提是存在所謂的“社會福利函數(shù)”，政府能夠自覺地按公共利益對產(chǎn)生外部性的經(jīng)濟活動加以干預。但實際上政府除了代表公共利益，也有自身利益。政府并不總是按照公共利益進行干預的，在特定的激勵機制下甚至會優(yōu)先考慮政府自身的利益。（2）庇古稅的前提是政府能夠準確掌握外部性對他人或社會造成邊際損害或邊際污染削減成本，但由于信息不對稱，政府往往難以精確確定邊際外部成本等信息。（3）政府干預本身也是需要成本的，如果政府干預的成本支出大于外部性所造成的損失，那么這種外部性的消除就是缺乏效率的，也是不值得的。（4）在庇古稅的執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)“尋租”活動，扭曲資源的配置，造成資源浪費。盡管“庇古稅”存在以上不足，但它的確是通過經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)來驅(qū)使企業(yè)治理污染的有效經(jīng)濟手段，提供了一種有效治理水污染的思路。因為污染問題的核心就是經(jīng)濟利益問題，從經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)入手，就是抓住了治理污染的核心。在實踐中，“庇古稅”存在的局限性完全可以通過適當?shù)闹贫劝才庞枰跃徑?，而目前我國缺乏這樣的制度安排。首先，地方政府間的經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制不完善，不能有效激勵地方政府合力治理水污染。在跨行政區(qū)水污染治理方面，不同地方政府的利益是不相同的，在一定范圍內(nèi)甚至是相互沖突的，如上游地方政府轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的污染會直接危害下游地方政府的利益。利益受損的地方政府有直接的動力要求造成損害的上游地方政府制止危害，賠償損失。而上游地方政府投入大量財力、物力和人力，調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，積極治理水污染，必然在一定程度上影響當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，而下游地方政府則可以免費“搭便車”，節(jié)省了在水污染治理上的投入，進而加快本地的經(jīng)濟發(fā)展。在缺乏完善的上下游經(jīng)濟補償機制的條件下，各地方政府必然從當?shù)亟?jīng)濟利益最大化出發(fā)，盡可能利用水資源取得經(jīng)濟效益，對水污染治理則消極應付。我國政治行政體制有集中力量辦大事的優(yōu)勢，但治理水污染的資金在很多地方卻落實不到位，在很大程度上就是缺乏經(jīng)濟補償機制的結(jié)果。在經(jīng)濟補償機制完善的情況下，代表不同地方利益的地方政府反而基于維護自身利益最大化的需要，更有動力相互監(jiān)督，要求相關地方政府減少水污染；地方政府也更有動力主動削減水污染，因為這意味著可以從其他地方政府得到經(jīng)濟補償。而我國目前存在的一個主要問題就是缺乏能夠有效調(diào)節(jié)各行政區(qū)之間經(jīng)濟利益的機制。其次，現(xiàn)行排污收費標準過低，不能有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟利益，消除外部性。政府確實很難準確掌握外部性對他人或社會造成邊際損害或邊際污染削減成本，但政府的確有能力掌握與實際邊際損害或邊際削減成本大致相當?shù)某杀拘畔?。我國政府擁有大量的污水處理廠，掌握大量國有企業(yè)治理污染的成本投入，擁有大量的專業(yè)科研單位，因此完全可以通過這些渠道所反映的信息，確定與治理污染邊際削減成本相差不大的社會平均成本，并以此確定排污收費標準，并且隨著治理水污染的社會平均成本的變動調(diào)整排污收費標準。而我國目前排污費收費標準過低，不能有效激勵排污單位積極治理水污染。再次，政府干預以行政手段為主且缺乏有效監(jiān)督，容易產(chǎn)生“尋租”行為，干預成本較高。誠然政府干預本身需要成本，可能出現(xiàn)“政府失靈”，但如果政府干預的成本支出大于外部性所造成的損失，那么政府可以根據(jù)社會利益選擇不干涉，還可以選擇其他干預方式。至于“庇古稅”執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的“尋租”，則可以通過進一步完善法制和制度建設，加強信息公開，鼓勵社會公眾參與的辦法予以有效遏制。3．3．2科斯定理與經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制存在的缺陷科斯認為，如果交易成本為零，只要產(chǎn)權(quán)明確，則無論最初的產(chǎn)權(quán)是如何分配的，通過交易總能達到帕累托最優(yōu)，即科斯第一定理?？扑沟诙ɡ砜梢员硎鰹樵诮灰踪M用為正的情況下，一旦當事雙方限制性權(quán)利邊界得以界定，便可采取市場交易、企業(yè)內(nèi)部組織、政府管理三種不同的權(quán)利安排方式——社會成本最小的社會選擇過程?？扑沟谝弧⒍ɡ肀徽J為是外部性內(nèi)部化的非政府干預方法的理論基礎。產(chǎn)權(quán)界定清晰是科斯思路的前提。產(chǎn)權(quán)是指一個社會所強制實施的選擇一種經(jīng)濟品的使用的權(quán)利。 AA阿爾欽：《產(chǎn)權(quán)：一個經(jīng)典注釋》，載（美）R科斯、A阿爾欽、D諾斯：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學派與新制度學派譯文集》，上海三聯(lián)書店，1995年版，第166頁。產(chǎn)權(quán)是用來界定人們在經(jīng)濟活動中如何收益，如何受損，以及它們之間如何進行補償?shù)囊?guī)則。如果產(chǎn)權(quán)的所有者對他所擁有的權(quán)利有全面性、排他性、可轉(zhuǎn)讓性、合法性，就稱他所擁有的產(chǎn)權(quán)是完整的。 宋國軍：《排污權(quán)交易》，化學工業(yè)出版社，2004年版，第26頁。可見，產(chǎn)權(quán)明晰、交易費用較低是科斯定理的重要前提條件。科斯認為，“公用地悲劇”的主要原因就是產(chǎn)權(quán)不明晰導致的結(jié)果。他主張應從產(chǎn)權(quán)界定和交易出發(fā)，應以市場的方式解決外部性問題。對于水污染問題來講，排污權(quán)交易就是科斯定理的體現(xiàn)。排污權(quán)交易的主要思想是，在滿足水環(huán)境質(zhì)量標準的前提下，建立合法的污染物排放權(quán)利（即排污許可證指標），并允許這些排污許可證指標在排污單位之間進行轉(zhuǎn)讓 奚愛玲：《水環(huán)境治理中排污權(quán)交易的國際經(jīng)驗及上海的實踐》，《世界地理研究》，2004年第6期。排污許可證的轉(zhuǎn)讓，取決于排污單位的污染治理成本和排污權(quán)市場價格的關系：污染治理成本高于排污權(quán)價格，排污單位選擇利用排污權(quán)排污；污染治理成本低于排污權(quán)價格，排污單位選擇治污，同時出售排污權(quán)。排污單位將根據(jù)排污權(quán)的售價和環(huán)境治理成本的比較結(jié)果進行選擇，使排污單位的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益相一致。排污權(quán)交易作為一種經(jīng)濟激勵制度，在環(huán)境保護中起著重要作用，它比較好的協(xié)調(diào)了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系。不但減少了政府環(huán)境治理的成本，還能對企業(yè)提供持續(xù)的經(jīng)濟激勵，誘使企業(yè)積極減少污染，并且有利于對污染物實行總量控制。因此，只要產(chǎn)權(quán)明晰，交易成本較低，就可以由地方政府通過排污權(quán)市場化交易，實現(xiàn)治污成本最小化，資源配置達到最優(yōu)。中央政府則不需要直接介入，進行干預。要有效發(fā)揮科斯定理在治理水污染領域中的作用，最主要的就是要通過制度安排，明晰產(chǎn)權(quán)、降低交易成本。從科斯定理應用的角度分析，我國經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制存在以下不足。首先，水資源產(chǎn)權(quán)在實際運行過程中不明晰，導致經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制失效。《水法》第三條明確規(guī)定：水資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務院代表國家行使。但《水法》、《水污染防治法》等相關法律同時把水資源開發(fā)利用的權(quán)利和節(jié)約保護的義務分散交由各級地方政府、水行政（水利）主管部門、經(jīng)濟調(diào)控部門、建設、交通、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生和環(huán)保等多個部門行使。地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)水資源擁有開發(fā)利用的權(quán)利，并負責水資源的節(jié)約保護。各相關部門按照職責分工，行使水資源的開發(fā)利用權(quán)利，并在職責范圍內(nèi)履行節(jié)約保護義務。由于各相關部門職能交叉，并且法律沒有明確具體規(guī)定各部門之間的權(quán)責關系，形成了“多龍治水”的格局。在實際運行過程中，流域水資源產(chǎn)權(quán)按行政區(qū)劃被分割為不同的單位，歸各地方政府所有。由于我國的流域一般跨越數(shù)個行政區(qū)域，使得流域沿岸任何地方政府都不用為整個流域水污染負全責，流域水資源事實上變成了產(chǎn)權(quán)不明晰的“公用地”。當上游排污損害下游地方政府利益時，下游政府很難以自己擁有的水資源使用權(quán)和經(jīng)濟利益受到損害為由，向上游地方政府主張權(quán)利。這是因為地方政府的地位、權(quán)力是平等的，法律規(guī)定上游地方政府擁有轄區(qū)內(nèi)水資源的使用權(quán)，但法律沒有明確規(guī)定下游地方政府可基于上游地方政府排污給本地造成損害而要求其給予賠償?shù)臋?quán)利。由于“條塊分割”造成的職能嚴重交叉、信息渠道不暢等原因，國務院很難真正行使流域水資源的所有權(quán)。再加上流域水污染治理具有正外部性，積極治理水污染的地方政府需要投入巨額成本，而下游地方政府卻可以免費“搭便車”。在此情況下，各地方政府必然盡可能開發(fā)利用水資源以實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟利益最大化，而其所產(chǎn)生的污染主要由下游地方政府承擔。在這種情況下，“公用地悲劇”效應必然顯現(xiàn)，水污染現(xiàn)象加重，最終必然損害各地方政府的利益。由此可見，水資源產(chǎn)權(quán)不明晰，必然導致經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制失效，不能有效調(diào)節(jié)地方政府之間的經(jīng)濟利益沖突。其次，地方政府之間的交易成本較高，阻礙經(jīng)濟利益的有效調(diào)節(jié)。不同地區(qū)由于自然資源條件、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟效益和治污技術(shù)能力等差異，削減排污量和治理水污染的能力也是不同的。治理污染在產(chǎn)權(quán)明晰、交易成本較低的條件下，地方政府可以通過排污權(quán)市場化交易，實現(xiàn)治污成本最小化，達到資源的最優(yōu)配置。復旦大學的林尚立教授在其著作《國內(nèi)政府間關系》中精辟的論述到“如果說縱向的政府間關系主要具有政治與行政意義的話，那么橫向的政府間關系主要具有經(jīng)濟意義”。 林尚立：《國內(nèi)政府間關系》，浙江人民出版社，1998年，第24頁。對地方政府間的關系而言，經(jīng)濟利益最重要，通過協(xié)商實現(xiàn)經(jīng)濟上的雙贏是各地方政府唯一可以接受的方式。但是水污染治理涉及到各地方政府的切身經(jīng)濟利益，在我國目前缺乏相關的制度安排，對水環(huán)境容量和排污量的科學的核定、水質(zhì)標準、排污標準、責任劃分、經(jīng)濟補償、糾紛解決等沒有具體規(guī)定的情況下，地方政府之間進行協(xié)商談判的交易成本較高，甚至是不能實現(xiàn)的。以上分析表明，我國跨行政區(qū)水污染治理中的經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制不完善，不能有效調(diào)節(jié)各方的經(jīng)濟利益，消除外部性的影響，這是導致跨行政區(qū)水污染治理存在缺陷的根本原因。4 完善跨行政區(qū)水污染治理的對策如前分析，水污染治理的經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制不完善，是我國跨行政區(qū)水污染治理存在缺陷的根本原因。因此改進跨行政區(qū)水污染治理，必須以完善經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制為核心，建立完善的以利益為基礎的合作、監(jiān)督和治理機制，充分發(fā)揮中央政府的主導作用，加強流域水污染的統(tǒng)一管理，有效調(diào)節(jié)各方經(jīng)濟利益，鼓勵各利益主體基于自身經(jīng)濟利益而進行有效的合作和相互監(jiān)督，形成中央政府主導、地方政府合力治污、企業(yè)主動治污、社會公眾積極參與的跨行政區(qū)水污染治理格局，提高治理效率。 充分發(fā)揮中央政府的主導作用流域水資源的公共物品的性質(zhì)使其具有強外部性和產(chǎn)生搭便車的可能，這意味著在中央政府缺位的情況下，地方政府之間無法真正有效的進行協(xié)作，合力治理跨行政區(qū)水污染。水污染治理不僅需要投入巨額成本，還直接涉及地方的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展利益。這些都關系到地方政府的核心利益，單靠地方政府之間的協(xié)商協(xié)調(diào)是根本不能實現(xiàn)對跨行政區(qū)水污染的有效治理的。跨行政區(qū)水污染治理，必然要求中央政府發(fā)揮主導性作用。美國聯(lián)邦政府在跨州水污染治理上由聯(lián)邦政府承擔有限責任、州政府之間通過自主協(xié)商承擔主要責任到聯(lián)邦政府承擔主要責任的轉(zhuǎn)變，表明了中央政府發(fā)揮主導性作用的必然性。 尚宇晨：《20世紀70年代美國城市水污染與聯(lián)邦政府的治理》，華東師范大學2007屆研究生碩士學位論文。 在跨行政區(qū)水污染治理問題上，我國中央政府長期以來過多強調(diào)地方政府的職責，在促進地方政府之間的合作、解決地方政府之間糾紛等方面，中央政府的主導作用沒有得到充分發(fā)揮。因此，中央政府在跨行政區(qū)水污染治理上應強化主導性作用，建立健全以利益為基礎的合作、監(jiān)督和治理機制，提供完善的法律制度體系，加大利益調(diào)節(jié)力度，促進地方政府之間進行有效的合作和相互監(jiān)督，實現(xiàn)地方經(jīng)濟利益上的共贏，破解地方政府的“搭便車”行為；同時充分支持社會公眾的積極參與，使其成為中央政府的可靠助手，對地方政府、企業(yè)治理水污染的情況進行監(jiān)督。而中央政府則發(fā)揮“掌舵”的主導性作用，集中主要力量處理重大的水污染治理問題，既能實現(xiàn)對地方政府、企業(yè)進行有效監(jiān)督，又能避免直接干預過多，影響地方政府的積極性?？偟膩碚f，中央政府應主要承擔如下職責：（1）法律法規(guī)、國家整體治污規(guī)劃等基礎性制度的提供者。我國目前治理跨行政