【正文】 的行為，使地方政府能夠根據(jù)全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益對(duì)水污染進(jìn)行積極有效的治理。中央政府關(guān)于水污染治理的法令、制度和方針的日益健全完善，在很大程度上就是這種博弈的結(jié)果。但是我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理制度在設(shè)計(jì)上仍存在比較明顯的缺陷，沒有充分考慮到中央政府和地方政府在水污染治理方面的利益、行為差異。因此，中央政府對(duì)地方政府仍缺乏有效的制度約束，加之中央與地方政府之間的信息鏈條過(guò)長(zhǎng),使得地方政府和官員有條件和機(jī)會(huì)制造假信息或隱瞞信息來(lái)擴(kuò)大自身利益朱玉明：《地方利益、政府利益與官員利益—對(duì)地方政府行為的經(jīng)濟(jì)分析》，《東岳論叢》，2006年1月，第1期。這是中央政府治理水污染的法律法規(guī)和方針政策得不到有效執(zhí)行的重要原因。此外，在跨行政區(qū)水污染中，企業(yè)之間的利益沖突，社會(huì)公眾與企業(yè)、地方政府之間的利益沖突也是比較重要的利益沖突。企業(yè)以追求利潤(rùn)最大化為主要目標(biāo)，水污染的治理將增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，減少企業(yè)利潤(rùn)，降低企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。因此企業(yè)對(duì)污染的治理取決于所在行政區(qū)地方政府的監(jiān)管意愿和監(jiān)管效能。在排污收費(fèi)、違法罰款標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于治污成本、地方政府缺乏有效監(jiān)管的情況下，必然導(dǎo)致企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，盡可能減少治污投入以增加利潤(rùn)。社會(huì)公眾是水污染的主要受害者，因此也是水污染治理的積極推動(dòng)者和監(jiān)督者，其要求加強(qiáng)水污染治理的積極性最高。，較2001年約增加了54%根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局《2006年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》公布的數(shù)據(jù)整理得出。但公眾在水污染治理中的發(fā)言權(quán)和影響力明顯較小，處于弱勢(shì)地位?？缧姓^(qū)水污染治理的關(guān)鍵是有效調(diào)節(jié)相關(guān)主體的經(jīng)濟(jì)利益，激勵(lì)各相關(guān)主體合力治理水污染，實(shí)現(xiàn)污染外部性的內(nèi)部化。為消除外部性，破解“公用地悲劇”效應(yīng)，逐步形成了兩種以經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)為主的治理思路，即庇古思路和科斯思路。結(jié)合這兩種思路，可以更好地分析我國(guó)跨行政區(qū)水污染治理中經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)機(jī)制存在的不足。3．3．1庇古稅與經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)機(jī)制存在的缺陷環(huán)境污染的外部性，扭曲的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，導(dǎo)致資源得不到最優(yōu)利用。針對(duì)這種缺陷，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中指出，外部性產(chǎn)生的原因是市場(chǎng)失靈，所以必須通過(guò)政府的直接干預(yù)手段解決外部性問題。具體來(lái)說(shuō)就是要在外部性場(chǎng)合通過(guò)政府行為使外部成本內(nèi)部化，使生產(chǎn)穩(wěn)定在社會(huì)最優(yōu)水平。庇古認(rèn)為，政府進(jìn)行干預(yù)的原則應(yīng)當(dāng)是對(duì)邊際私人成本小于邊際社會(huì)成本的部門實(shí)行征稅，以迫使廠商減少產(chǎn)量；對(duì)邊際私人收益小于邊際社會(huì)效益的部門實(shí)行補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)廠商增加產(chǎn)量；政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)把外部性的影響內(nèi)部化，以此消除私人收益——成本與社會(huì)收益——成本的背離，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。這種征稅與補(bǔ)貼政策建議后來(lái)就被稱為“庇古稅”。庇古稅的核心思想是政府根據(jù)外部性造成的邊際損害，以稅收和補(bǔ)貼的方式確保邊際私人成本等于邊際社會(huì)成本，以達(dá)到消除外部性的目的。庇古理論同樣存在一定的局限性。（1）庇古理論的前提是存在所謂的“社會(huì)福利函數(shù)”，政府能夠自覺地按公共利益對(duì)產(chǎn)生外部性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加以干預(yù)。但實(shí)際上政府除了代表公共利益，也有自身利益。政府并不總是按照公共利益進(jìn)行干預(yù)的，在特定的激勵(lì)機(jī)制下甚至?xí)?yōu)先考慮政府自身的利益。（2）庇古稅的前提是政府能夠準(zhǔn)確掌握外部性對(duì)他人或社會(huì)造成邊際損害或邊際污染削減成本，但由于信息不對(duì)稱，政府往往難以精確確定邊際外部成本等信息。（3）政府干預(yù)本身也是需要成本的，如果政府干預(yù)的成本支出大于外部性所造成的損失，那么這種外部性的消除就是缺乏效率的，也是不值得的。（4）在庇古稅的執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)“尋租”活動(dòng)，扭曲資源的配置，造成資源浪費(fèi)。盡管“庇古稅”存在以上不足，但它的確是通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)來(lái)驅(qū)使企業(yè)治理污染的有效經(jīng)濟(jì)手段，提供了一種有效治理水污染的思路。因?yàn)槲廴締栴}的核心就是經(jīng)濟(jì)利益問題，從經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)入手，就是抓住了治理污染的核心。在實(shí)踐中，“庇古稅”存在的局限性完全可以通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫劝才庞枰跃徑?，而目前我?guó)缺乏這樣的制度安排。首先，地方政府間的經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)機(jī)制不完善，不能有效激勵(lì)地方政府合力治理水污染。在跨行政區(qū)水污染治理方面，不同地方政府的利益是不相同的，在一定范圍內(nèi)甚至是相互沖突的，如上游地方政府轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的污染會(huì)直接危害下游地方政府的利益。利益受損的地方政府有直接的動(dòng)力要求造成損害的上游地方政府制止危害，賠償損失。而上游地方政府投入大量財(cái)力、物力和人力，調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，積極治理水污染，必然在一定程度上影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，而下游地方政府則可以免費(fèi)“搭便車”，節(jié)省了在水污染治理上的投入，進(jìn)而加快本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在缺乏完善的上下游經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的條件下，各地方政府必然從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益最大化出發(fā)，盡可能利用水資源取得經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)水污染治理則消極應(yīng)付。我國(guó)政治行政體制有集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，但治理水污染的資金在很多地方卻落實(shí)不到位，在很大程度上就是缺乏經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的結(jié)果。在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制完善的情況下，代表不同地方利益的地方政府反而基于維護(hù)自身利益最大化的需要，更有動(dòng)力相互監(jiān)督，要求相關(guān)地方政府減少水污染；地方政府也更有動(dòng)力主動(dòng)削減水污染，因?yàn)檫@意味著可以從其他地方政府得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。而我國(guó)目前存在的一個(gè)主要問題就是缺乏能夠有效調(diào)節(jié)各行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)利益的機(jī)制。其次，現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不能有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益，消除外部性。政府確實(shí)很難準(zhǔn)確掌握外部性對(duì)他人或社會(huì)造成邊際損害或邊際污染削減成本，但政府的確有能力掌握與實(shí)際邊際損害或邊際削減成本大致相當(dāng)?shù)某杀拘畔?。我?guó)政府擁有大量的污水處理廠，掌握大量國(guó)有企業(yè)治理污染的成本投入，擁有大量的專業(yè)科研單位，因此完全可以通過(guò)這些渠道所反映的信息，確定與治理污染邊際削減成本相差不大的社會(huì)平均成本，并以此確定排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并且隨著治理水污染的社會(huì)平均成本的變動(dòng)調(diào)整排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而我國(guó)目前排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不能有效激勵(lì)排污單位積極治理水污染。再次，政府干預(yù)以行政手段為主且缺乏有效監(jiān)督，容易產(chǎn)生“尋租”行為，干預(yù)成本較高。誠(chéng)然政府干預(yù)本身需要成本，可能出現(xiàn)“政府失靈”，但如果政府干預(yù)的成本支出大于外部性所造成的損失，那么政府可以根據(jù)社會(huì)利益選擇不干涉，還可以選擇其他干預(yù)方式。至于“庇古稅”執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的“尋租”，則可以通過(guò)進(jìn)一步完善法制和制度建設(shè)，加強(qiáng)信息公開，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與的辦法予以有效遏制。3．3．2科斯定理與經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)機(jī)制存在的缺陷科斯認(rèn)為，如果交易成本為零，只要產(chǎn)權(quán)明確，則無(wú)論最初的產(chǎn)權(quán)是如何分配的，通過(guò)交易總能達(dá)到帕累托最優(yōu)，即科斯第一定理?？扑沟诙ɡ砜梢员硎鰹樵诮灰踪M(fèi)用為正的情況下，一旦當(dāng)事雙方限制性權(quán)利邊界得以界定，便可采取市場(chǎng)交易、企業(yè)內(nèi)部組織、政府管理三種不同的權(quán)利安排方式——社會(huì)成本最小的社會(huì)選擇過(guò)程。科斯第一、二定理被認(rèn)為是外部性內(nèi)部化的非政府干預(yù)方法的理論基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)界定清晰是科斯思路的前提。產(chǎn)權(quán)是指一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用的權(quán)利。 AA阿爾欽：《產(chǎn)權(quán)：一個(gè)經(jīng)典注釋》，載（美）R科斯、A阿爾欽、D諾斯：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店，1995年版，第166頁(yè)。產(chǎn)權(quán)是用來(lái)界定人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中如何收益，如何受損，以及它們之間如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)則。如果產(chǎn)權(quán)的所有者對(duì)他所擁有的權(quán)利有全面性、排他性、可轉(zhuǎn)讓性、合法性，就稱他所擁有的產(chǎn)權(quán)是完整的。 宋國(guó)軍：《排污權(quán)交易》，化學(xué)工業(yè)出版社，2004年版，第26頁(yè)?？梢?，產(chǎn)權(quán)明晰、交易費(fèi)用較低是科斯定理的重要前提條件。科斯認(rèn)為，“公用地悲劇”的主要原因就是產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致的結(jié)果。他主張應(yīng)從產(chǎn)權(quán)界定和交易出發(fā)，應(yīng)以市場(chǎng)的方式解決外部性問題。對(duì)于水污染問題來(lái)講，排污權(quán)交易就是科斯定理的體現(xiàn)。排污權(quán)交易的主要思想是，在滿足水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的前提下，建立合法的污染物排放權(quán)利（即排污許可證指標(biāo)），并允許這些排污許可證指標(biāo)在排污單位之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓 奚愛玲：《水環(huán)境治理中排污權(quán)交易的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及上海的實(shí)踐》，《世界地理研究》，2004年第6期。排污許可證的轉(zhuǎn)讓，取決于排污單位的污染治理成本和排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)格的關(guān)系：污染治理成本高于排污權(quán)價(jià)格，排污單位選擇利用排污權(quán)排污；污染治理成本低于排污權(quán)價(jià)格，排污單位選擇治污，同時(shí)出售排污權(quán)。排污單位將根據(jù)排污權(quán)的售價(jià)和環(huán)境治理成本的比較結(jié)果進(jìn)行選擇，使排污單位的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益相一致。排污權(quán)交易作為一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度，在環(huán)境保護(hù)中起著重要作用，它比較好的協(xié)調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。不但減少了政府環(huán)境治理的成本，還能對(duì)企業(yè)提供持續(xù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，誘使企業(yè)積極減少污染，并且有利于對(duì)污染物實(shí)行總量控制。因此，只要產(chǎn)權(quán)明晰，交易成本較低，就可以由地方政府通過(guò)排污權(quán)市場(chǎng)化交易，實(shí)現(xiàn)治污成本最小化，資源配置達(dá)到最優(yōu)。中央政府則不需要直接介入，進(jìn)行干預(yù)。要有效發(fā)揮科斯定理在治理水污染領(lǐng)域中的作用，最主要的就是要通過(guò)制度安排，明晰產(chǎn)權(quán)、降低交易成本。從科斯定理應(yīng)用的角度分析，我國(guó)經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)機(jī)制存在以下不足。首先，水資源產(chǎn)權(quán)在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中不明晰，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)機(jī)制失效?！端ā返谌龡l明確規(guī)定：水資源屬于國(guó)家所有，水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。但《水法》、《水污染防治法》等相關(guān)法律同時(shí)把水資源開發(fā)利用的權(quán)利和節(jié)約保護(hù)的義務(wù)分散交由各級(jí)地方政府、水行政（水利）主管部門、經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生和環(huán)保等多個(gè)部門行使。地方政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)水資源擁有開發(fā)利用的權(quán)利，并負(fù)責(zé)水資源的節(jié)約保護(hù)。各相關(guān)部門按照職責(zé)分工，行使水資源的開發(fā)利用權(quán)利，并在職責(zé)范圍內(nèi)履行節(jié)約保護(hù)義務(wù)。由于各相關(guān)部門職能交叉，并且法律沒有明確具體規(guī)定各部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，形成了“多龍治水”的格局。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，流域水資源產(chǎn)權(quán)按行政區(qū)劃被分割為不同的單位，歸各地方政府所有。由于我國(guó)的流域一般跨越數(shù)個(gè)行政區(qū)域，使得流域沿岸任何地方政府都不用為整個(gè)流域水污染負(fù)全責(zé)，流域水資源事實(shí)上變成了產(chǎn)權(quán)不明晰的“公用地”。當(dāng)上游排污損害下游地方政府利益時(shí)，下游政府很難以自己擁有的水資源使用權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益受到損害為由，向上游地方政府主張權(quán)利。這是因?yàn)榈胤秸牡匚?、?quán)力是平等的，法律規(guī)定上游地方政府擁有轄區(qū)內(nèi)水資源的使用權(quán)，但法律沒有明確規(guī)定下游地方政府可基于上游地方政府排污給本地造成損害而要求其給予賠償?shù)臋?quán)利。由于“條塊分割”造成的職能嚴(yán)重交叉、信息渠道不暢等原因，國(guó)務(wù)院很難真正行使流域水資源的所有權(quán)。再加上流域水污染治理具有正外部性，積極治理水污染的地方政府需要投入巨額成本，而下游地方政府卻可以免費(fèi)“搭便車”。在此情況下，各地方政府必然盡可能開發(fā)利用水資源以實(shí)現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化，而其所產(chǎn)生的污染主要由下游地方政府承擔(dān)。在這種情況下，“公用地悲劇”效應(yīng)必然顯現(xiàn)，水污染現(xiàn)象加重，最終必然損害各地方政府的利益。由此可見，水資源產(chǎn)權(quán)不明晰，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)機(jī)制失效，不能有效調(diào)節(jié)地方政府之間的經(jīng)濟(jì)利益沖突。其次，地方政府之間的交易成本較高，阻礙經(jīng)濟(jì)利益的有效調(diào)節(jié)。不同地區(qū)由于自然資源條件、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)效益和治污技術(shù)能力等差異，削減排污量和治理水污染的能力也是不同的。治理污染在產(chǎn)權(quán)明晰、交易成本較低的條件下，地方政府可以通過(guò)排污權(quán)市場(chǎng)化交易，實(shí)現(xiàn)治污成本最小化，達(dá)到資源的最優(yōu)配置。復(fù)旦大學(xué)的林尚立教授在其著作《國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系》中精辟的論述到“如果說(shuō)縱向的政府間關(guān)系主要具有政治與行政意義的話，那么橫向的政府間關(guān)系主要具有經(jīng)濟(jì)意義”。 林尚立：《國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社，1998年，第24頁(yè)。對(duì)地方政府間的關(guān)系而言，經(jīng)濟(jì)利益最重要，通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的雙贏是各地方政府唯一可以接受的方式。但是水污染治理涉及到各地方政府的切身經(jīng)濟(jì)利益，在我國(guó)目前缺乏相關(guān)的制度安排，對(duì)水環(huán)境容量和排污量的科學(xué)的核定、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、排污標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任劃分、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、糾紛解決等沒有具體規(guī)定的情況下，地方政府之間進(jìn)行協(xié)商談判的交易成本較高，甚至是不能實(shí)現(xiàn)的。以上分析表明，我國(guó)跨行政區(qū)水污染治理中的經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)機(jī)制不完善，不能有效調(diào)節(jié)各方的經(jīng)濟(jì)利益，消除外部性的影響，這是導(dǎo)致跨行政區(qū)水污染治理存在缺陷的根本原因。4 完善跨行政區(qū)水污染治理的對(duì)策如前分析，水污染治理的經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)機(jī)制不完善，是我國(guó)跨行政區(qū)水污染治理存在缺陷的根本原因。因此改進(jìn)跨行政區(qū)水污染治理，必須以完善經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)機(jī)制為核心，建立完善的以利益為基礎(chǔ)的合作、監(jiān)督和治理機(jī)制，充分發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)流域水污染的統(tǒng)一管理，有效調(diào)節(jié)各方經(jīng)濟(jì)利益，鼓勵(lì)各利益主體基于自身經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行有效的合作和相互監(jiān)督，形成中央政府主導(dǎo)、地方政府合力治污、企業(yè)主動(dòng)治污、社會(huì)公眾積極參與的跨行政區(qū)水污染治理格局，提高治理效率。 充分發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)作用流域水資源的公共物品的性質(zhì)使其具有強(qiáng)外部性和產(chǎn)生搭便車的可能，這意味著在中央政府缺位的情況下，地方政府之間無(wú)法真正有效的進(jìn)行協(xié)作，合力治理跨行政區(qū)水污染。水污染治理不僅需要投入巨額成本，還直接涉及地方的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益。這些都關(guān)系到地方政府的核心利益，單靠地方政府之間的協(xié)商協(xié)調(diào)是根本不能實(shí)現(xiàn)對(duì)跨行政區(qū)水污染的有效治理的?？缧姓^(qū)水污染治理，必然要求中央政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用。美國(guó)聯(lián)邦政府在跨州水污染治理上由聯(lián)邦政府承擔(dān)有限責(zé)任、州政府之間通過(guò)自主協(xié)商承擔(dān)主要責(zé)任到聯(lián)邦政府承擔(dān)主要責(zé)任的轉(zhuǎn)變，表明了中央政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用的必然性。 尚宇晨：《20世紀(jì)70年代美國(guó)城市水污染與聯(lián)邦政府的治理》，華東師范大學(xué)2007屆研究生碩士學(xué)位論文。 在跨行政區(qū)水污染治理問題上，我國(guó)中央政府長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)多強(qiáng)調(diào)地方政府的職責(zé)，在促進(jìn)地方政府之間的合作、解決地方政府之間糾紛等方面，中央政府的主導(dǎo)作用沒有得到充分發(fā)揮。因此，中央政府在跨行政區(qū)水污染治理上應(yīng)強(qiáng)化主導(dǎo)性作用，建立健全以利益為基礎(chǔ)的合作、監(jiān)督和治理機(jī)制，提供完善的法律制度體系，加大利益調(diào)節(jié)力度，促進(jìn)地方政府之間進(jìn)行有效的合作和相互監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)利益上的共贏，破解地方政府的“搭便車”行為；同時(shí)充分支持社會(huì)公眾的積極參與，使其成為中央政府的可靠助手，對(duì)地方政府、企業(yè)治理水污染的情況進(jìn)行監(jiān)督。而中央政府則發(fā)揮“掌舵”的主導(dǎo)性作用，集中主要力量處理重大的水污染治理問題，既能實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府、企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督，又能避免直接干預(yù)過(guò)多，影響地方政府的積極性?？偟膩?lái)說(shuō)，中央政府應(yīng)主要承擔(dān)如下職責(zé)：（1）法律法規(guī)、國(guó)家整體治污規(guī)劃等基礎(chǔ)性制度的提供者。我國(guó)目前治理跨行政