【正文】 一級人民政府，自治區(qū)、自治州、自治縣相應(yīng)建立自治機(jī)關(guān)，這些規(guī)定決定了我國預(yù)算的級次劃分?！　「骷壢嗣裾暗胤阶灾螜C(jī)關(guān)，一方面構(gòu)成我國統(tǒng)一的、不可分割的整體，同時，作為一級行政機(jī)關(guān)，還承擔(dān)著發(fā)展社會事業(yè)和穩(wěn)定社會秩序的責(zé)任。　　為保證國家的法律、行政法規(guī)和規(guī)章以及黨和國家的各項(xiàng)方針、政策在全國貫徹執(zhí)行，并使各級政府能結(jié)合區(qū)域內(nèi)社會政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，因地制宜地開展工作，應(yīng)在各級政府之間進(jìn)行事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，合理分配各級政府的財(cái)權(quán)，使每一級政府有相應(yīng)的一級財(cái)權(quán)，實(shí)行事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一?！　∫虼耍覈A(yù)算的設(shè)立與政權(quán)體系的層次劃分基本上是相互對應(yīng)的。這也就是我們通常所說的一級政府相應(yīng)設(shè)立一級預(yù)算的原則。根據(jù)這一原則，國家設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算?！　∥覈A(yù)算的設(shè)立與政權(quán)體系的層次劃分基本是相互對應(yīng)的，但也有例外：　　（1）關(guān)于各級政府的派出機(jī)關(guān)管理權(quán)限問題。各級政府的派出機(jī)關(guān)一般是指地區(qū)行政公署或縣轄區(qū)。根據(jù)地方組織法的規(guī)定，各級政府的派出機(jī)關(guān)不是一級政府，不設(shè)人民代表大會。因此，不具備設(shè)立一級預(yù)算的條件。但考慮實(shí)際管理工作的需要，部分派出機(jī)關(guān)也被賦予一定的預(yù)算管理權(quán)限。因此，這些派出機(jī)關(guān)雖然不作為一級預(yù)算，但可在派出政府的授權(quán)范圍內(nèi)從事預(yù)算管理?！　。?）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算設(shè)置問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家的基層組織，也應(yīng)設(shè)立一級預(yù)算。但由于各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低，財(cái)政收支規(guī)模很小，其政府職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置也不完備，內(nèi)部的管理監(jiān)督機(jī)制也很不健全，建立一級獨(dú)立的預(yù)算的條件尚不成熟，因此，不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可暫不設(shè)立預(yù)算?！　《?、政府預(yù)算收支劃分　　政府預(yù)算收支劃分是指政府預(yù)算的全部收入和支出在中央和地方政府之間劃定收支范圍以及劃分收支的方法等問題的總稱?！　☆A(yù)算收支的劃分反映了各級預(yù)算活動范圍和財(cái)力分配的大小，是正確處理中央與地方之間分配關(guān)系的重要方面。　?。ㄒ唬╊A(yù)算收支范圍的劃分　　　?。?）事權(quán)劃分的原則　　①單一制原則。我國是實(shí)行單一制政體的國家，因此，中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分只能以單一制政體為前提，進(jìn)一步完善單一制的國家制度結(jié)構(gòu)?！　、谑芤娣秶瓌t。將各項(xiàng)事權(quán)項(xiàng)目受益的對象和范圍大小作為各級政府承擔(dān)財(cái)政支出的依據(jù)。凡具有以國家為整體服務(wù)對象，全體公民都能從中受益的公共性質(zhì)項(xiàng)目，如國防、外交等由中央負(fù)責(zé)。凡具有以省或地方為服務(wù)對象，其受益范圍僅限于某一區(qū)域的公共性質(zhì)項(xiàng)目，如省或地方的基層設(shè)施，則由地方政府負(fù)責(zé)?！　、坌试瓌t。即主要考慮某項(xiàng)事務(wù)交由哪級政府辦理成本最低，效率最高。　?、芙y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理的原則。即重大的方針政策和法規(guī)由中央制定和決策，充分發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控能力。同時，實(shí)行分級管理，以充分調(diào)動地方的積極性?！　、莘梢?guī)范的原則。即通過嚴(yán)格的法律程序規(guī)范中央與地方政府的事權(quán)，并用法律手段解決各級政府之間的利益沖突，事權(quán)的劃分力求科學(xué)化、規(guī)范化和法律化?！　、奘聶?quán)與財(cái)權(quán)相對稱的原則。一級事權(quán)必須有一級財(cái)權(quán)作保證，先明確中央與地方的事權(quán)，然后依據(jù)各自的權(quán)責(zé)確定相應(yīng)的財(cái)權(quán)?！　。?）事權(quán)劃分的國際慣例　　在事權(quán)的劃分上，世界各國所形成的格局是：　?、賴朗聞?wù)。對國防事務(wù)的立法權(quán)為中央專有，對國防事務(wù)的行政權(quán)則以中央直接管轄為主，地方所享有的國防行政權(quán)主要限于組織地方武裝力量，協(xié)助征集兵員，負(fù)責(zé)所管轄地域的國防?！　、谕饨皇聞?wù)。絕大部分國家將外交事務(wù)劃歸中央專門管理，只有部分聯(lián)邦制國家容許成員國保留部分外交權(quán)。但這類外交權(quán)不僅以非政治性的外交活動為主，在國家外交活動中所占比例也不大，而且具有嚴(yán)格的限制條件?！　、酃彩聞?wù)。中央對事關(guān)國家主權(quán)的公安事務(wù)，如國籍管理、出入境管理等實(shí)行專門管理；維護(hù)國家安全與秩序的主要工具——警察，由中央與地方共同管轄?！　、軆?nèi)政事務(wù)。中央機(jī)構(gòu)的建制由中央決定，中央與地方分別建立；地方機(jī)構(gòu)的建制，由地方?jīng)Q定并建立。　?、菟痉ㄊ聞?wù)。當(dāng)代世界各國的司法體制分為高度集權(quán)、集權(quán)為主和分權(quán)三類。在高度集權(quán)的司法體制下，所有司法制度都由中央立法并實(shí)施，所有司法機(jī)關(guān)都由中央建制并管理，地方不得插手?！　≡诩瘷?quán)為主、分權(quán)為輔的司法體制下，所有關(guān)于司法方面的立法權(quán)全部集中于中央，所有司法制度、司法機(jī)關(guān)的建制均由中央立法并主要由中央實(shí)施，地方只是在一定范圍內(nèi)享有司法行政管理權(quán)。在分權(quán)的司法體制下，一個國家之內(nèi)實(shí)行二元的司法制度，或者并存兩套司法系統(tǒng)，或者并存兩套司法法律，或者兼而有之?！　、藿?jīng)濟(jì)事務(wù)。全國范圍的產(chǎn)業(yè)事項(xiàng)由中央管理，局部范圍的產(chǎn)業(yè)事項(xiàng)由地方依照法律規(guī)定管理。全國范圍內(nèi)的全程全網(wǎng)的基層設(shè)施由中央管轄，局部范圍的獨(dú)立的基層設(shè)施由地方管轄。全國范圍內(nèi)事關(guān)國際關(guān)系和國家主權(quán)的產(chǎn)業(yè)部門、行業(yè)制度由中央專門管轄。在財(cái)政金融方面，世界各國都實(shí)行以中央集中管理為主、地方協(xié)助管理為輔的財(cái)政金融管理體制，由國家統(tǒng)一管理信用、銀行和貨幣?！　、呶幕逃聞?wù)。發(fā)展文化事業(yè)的方針、政策以及措施由中央決定；文化遺產(chǎn)的保護(hù)以中央立法并執(zhí)行或交由地方執(zhí)行為原則；圖書館、文化館、博物館等館藏事業(yè)既有由中央立法并執(zhí)行或交由地方執(zhí)行的體制，也有由中央與地方共同立法并執(zhí)行的體制；傳播媒介以中央立法并實(shí)施或交由地方執(zhí)行為原則；文化娛樂設(shè)施由中央與地方共同立法并實(shí)施。教育立法方面，有中央與地方共同立法的，有中央立有專法的，有地方立有專法的。在教育行政方面，有以地方管理為主的，也有以中央管理為主的?！　。?）我國政府間事權(quán)的劃分　　中央政府主要負(fù)責(zé)保證國家獨(dú)立和安全，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，提供全體公民受益的項(xiàng)目，負(fù)責(zé)全國性的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、民政、社會福利保障等事業(yè)發(fā)展及中央級機(jī)關(guān)的管理，負(fù)責(zé)制定方針、政策以及均衡地區(qū)差異；地方政府主要負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行中央制定的政策法規(guī)，負(fù)責(zé)區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控，提供本地區(qū)受益的項(xiàng)目，組織本地區(qū)教育、科研、文化、衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施、民政、社會保障等事業(yè)的發(fā)展及本地區(qū)行政機(jī)關(guān)管理?！　　　。?）預(yù)算支出劃分的原則　　預(yù)算支出的劃分是指預(yù)算支出在中央財(cái)政與地方各級財(cái)政之間的劃分。國家在劃分中央財(cái)政與地方財(cái)政支出時，應(yīng)遵循受益原則、行動原則和技術(shù)原則?！　、偈芤嬖瓌t。凡政府所提供的服務(wù)，其受益對象是全國民眾，則支出應(yīng)屬于中央政府；凡其受益對象是地方居民，則支出應(yīng)屬于地方政府?！　、谛袆釉瓌t。凡政府公共服務(wù)的實(shí)施在行動上必須統(tǒng)一規(guī)劃的領(lǐng)域或財(cái)政活動，其支出應(yīng)屬于中央政府；凡政府活動在實(shí)施過程中必須因地制宜的，其支出應(yīng)屬于地方政府?！　、奂夹g(shù)原則。凡政府活動或公共工程，其規(guī)模龐大，需要高度技術(shù)才能完成的項(xiàng)目，則其支出應(yīng)歸中央政府；否則，應(yīng)屬于地方政府?！　。?）預(yù)算支出劃分的國際慣例　　無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，中央與地方財(cái)政關(guān)系中的諸多問題的焦點(diǎn)都集中在支出的劃分上。因?yàn)橹С鰟澐炙从澈腕w現(xiàn)的便是各級政府間的責(zé)權(quán)劃分問題。按照經(jīng)濟(jì)效率的要求，應(yīng)該由中央和地方政府根據(jù)居民的偏好并以盡可能低的資源耗費(fèi)分別提供不同層次的公共產(chǎn)品和服務(wù)。當(dāng)然，由于各個國家之間在歷史、立法以及社會發(fā)展?fàn)顩r諸方面存在著差異，因此，在支出劃分上存在著共性的同時，也必然會有一定的不同之處?！　。?）我國政府間預(yù)算支出的劃分　　根據(jù)現(xiàn)行分稅制的規(guī)定，中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出?！　【唧w包括：國防費(fèi)，武警經(jīng)費(fèi)，外交和援外支出，中央級行政管理費(fèi)，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)，地質(zhì)勘探費(fèi)，由中央財(cái)政安排的支農(nóng)支出，由中央負(fù)擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。　　中央預(yù)算支出包括：按分稅制規(guī)定應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)的本級各項(xiàng)支出，中央對地方的稅收返還支出，按規(guī)定補(bǔ)助地方的支出，中央對地方的專項(xiàng)撥款補(bǔ)助支出，中央對地方的特殊撥款補(bǔ)助支出?！　「鶕?jù)分稅制的規(guī)定，地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。具體包括：地方行政管理費(fèi)，公檢法支出，部分武警經(jīng)費(fèi)，民兵事業(yè)費(fèi)，地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)、價格補(bǔ)貼支出以及其他支出。　　地方預(yù)算支出包括：按分稅制規(guī)定應(yīng)由地方財(cái)政承擔(dān)的本級各項(xiàng)支出，按規(guī)定上解中央財(cái)政的支出，對下級財(cái)政稅收返還支出，按規(guī)定對下級財(cái)政的補(bǔ)助支出，對下級財(cái)政專項(xiàng)撥款補(bǔ)助支出，對下級財(cái)政特殊撥款補(bǔ)助支出?！　　　。?）預(yù)算收入劃分的原則　　預(yù)算收入的劃分是指預(yù)算收入在中央與地方各級政府之間的劃分。預(yù)算收入的劃分應(yīng)按效率原則、適應(yīng)原則、恰當(dāng)原則和經(jīng)濟(jì)利益原則進(jìn)行。由于絕大部分國家稅收收入占預(yù)算收入的90%以上，所以劃分中央與地方預(yù)算收入實(shí)際上主要體現(xiàn)在稅收收入的劃分上?！　、傩试瓌t。該原則以征稅效率的高低作為標(biāo)準(zhǔn)來劃分中央和地方收入。宜于中央集中征收的歸中央收入，相反，則劃為地方收入。例如，所得稅的征收對象為各類所得，但所得的所在地點(diǎn)會隨著納稅人的流動而難以固定。并且，人在一地，所得可能在另一地或在幾地，甚至遍及全國各地?！　、谶m應(yīng)原則。適應(yīng)原則是以稅基的寬窄為標(biāo)準(zhǔn)來劃分中央與地方收入。稅基寬的稅種歸中央政府，稅基狹窄的稅種歸地方政府。例如，印花稅稅基廣泛，就應(yīng)屬于中央稅；房產(chǎn)稅因?yàn)槠涠惢谟诜课菟趨^(qū)域，較為狹窄，所以應(yīng)為地方稅 　?、矍‘?dāng)原則。該原則以稅收負(fù)擔(dān)的分配是否公平作為標(biāo)準(zhǔn)來劃分中央與地方政府收入。稅種歸哪一級政府，要看哪一級政府更能保證稅收負(fù)擔(dān)的公平分配。例如，所得稅是為了使我國居民公平負(fù)擔(dān)稅收而設(shè)立的，這種稅如由地方政府來征收，就難以達(dá)到上述目標(biāo)，所以，所得稅劃歸中央政府，才符合恰當(dāng)原則?！　、芙?jīng)濟(jì)利益原則。該原則以增進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益為標(biāo)準(zhǔn)來劃分中央與地方收入。稅收應(yīng)歸哪級政府，應(yīng)以便利經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不減少經(jīng)濟(jì)利益為標(biāo)準(zhǔn)。如增值稅、消費(fèi)稅劃歸中央，使貨物在我國暢通無阻，有利于組織生產(chǎn)；反之，如歸地方政府，則同一貨物每到一地，均要征一次稅，致使成本增加，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不利?！　∵@樣，若把所得稅歸于地方政府，征收起來就比較麻煩且缺乏效率。如果把所得稅歸于中央政府，征收起來就較為方便和有效率。再比如土地稅或財(cái)產(chǎn)稅，如果以土地或財(cái)產(chǎn)為課稅對象并把其劃為地方政府征收，由于地方稅務(wù)人員比較了解當(dāng)?shù)厍闆r，由地方政府征收這些稅就比較方便且有效率，因此，土地稅或財(cái)產(chǎn)稅一般劃為地方稅?！　。?）預(yù)算收入劃分的國際慣例　?、倌切┡c穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)有關(guān)的稅種以及與收入重新分配有關(guān)的稅種，劃歸中央政府。如個人所得稅和公司所得稅。這些稅種一般來說是累進(jìn)稅，當(dāng)國家經(jīng)濟(jì)快速增長時，個人和公司的收入增加，平均稅率便隨之上漲。稅率的上升會抑制投資供給的過快增長，從而防止經(jīng)濟(jì)過熱的出現(xiàn)?！　‘?dāng)國家經(jīng)濟(jì)衰退時，個人和公司的收入下降，平均稅率也隨之下降，稅率的下降會刺激投資供給的增長，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。個人和公司所得稅的這種功能被稱為“宏觀穩(wěn)定器”的功能。由于宏觀穩(wěn)定屬于中央政府的職責(zé)，那么用于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的稅種也應(yīng)歸于中央政府?！　∮捎谒枚愐话銇碚f是累進(jìn)稅，收入較高的個人和地區(qū)所適用的平均稅率較高，收入較低的個人和地區(qū)所適用的平均稅率較低，因而所得稅可以達(dá)到收入重新分配的效果。由于收入重新分配在很大程度上是中央政府的職責(zé)，因而用于收入重新分配的稅種也應(yīng)歸于中央政府?！　≡趥€人所得稅占稅收的主要部分，且稅收征管手段發(fā)達(dá)的西方國家，將個人所得稅劃歸中央政府是適用的。但是在很多發(fā)展中國家，個人所得稅占稅收收入的很小部分，而且雖然名義上是累進(jìn)稅，但由于普遍的逃稅，事實(shí)上個人所得稅起不到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和收入重新分配的作用。另外，地方政府在相當(dāng)程度上會承擔(dān)收入重新分配的功能，因而將個人所得稅的一部分劃歸地方政府可能是更好的選擇?！　≡趲缀跛械膰?，公司所得稅均劃歸中央政府。無論從保證財(cái)源角度來說，還是出于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)與收入分配的考慮，這種劃分都是合理的。但地方政府往往需要一些重要的稅種來滿足其支出的需求，因而在中央的公司所得稅同樣稅基上征收地方的公司所得稅是一種常見的做法。　?、谀切┒惢鲃有源蟮亩惙N劃歸中央。如個人和公司所得稅、增值稅、銷售稅、遺產(chǎn)稅等。這些稅種如果劃歸地方政府，各地稅率不一，便會引起稅基的流動。比如居民會流向個人所得稅、銷售稅和遺產(chǎn)稅較低的地區(qū)，公司會遷移到公司所得稅較低的地方?！　∵@種稅基的流動并不一定反映資源配置的優(yōu)化，而是地區(qū)間稅率差異的人為結(jié)果。另外，如果公司所得稅完全劃歸地方，各地稅率不同則一些企業(yè)通過“價格轉(zhuǎn)移”的辦法將利潤轉(zhuǎn)移到稅率低的地區(qū)。所謂“價格轉(zhuǎn)移”指在稅率較高地區(qū)的企業(yè)的一個部門故意以低價向稅率較低地區(qū)的另一部門出售資源以逃避高稅率的做法?！　、勰切┒惢鲃有暂^小的稅種，如房產(chǎn)稅、土地稅、土地增值稅等劃歸地方政府?！　、苣切┡c自然資源有關(guān)的稅種，如果在地區(qū)間分布不均勻，應(yīng)劃歸中央，以免導(dǎo)致地區(qū)間稅源的不平衡。這些稅種包括礦產(chǎn)稅等。但如果某些自然資源在地區(qū)間分布均勻，由于稅基不可流動，最適合劃歸地方政府?！　、葸M(jìn)出口關(guān)稅和其他收費(fèi)全部劃歸中央政府?！　。?）我國政府間預(yù)算收入的劃分　　根據(jù)現(xiàn)行分稅制的規(guī)定，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護(hù)國家權(quán)益，實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅。具體劃分如下：　　中央預(yù)算固定收入包括：消費(fèi)稅，鐵道系統(tǒng)、人民銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行、中國銀行等各銀行總行和保險總公司繳納的營業(yè)稅（包括城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加，下同），關(guān)稅，海關(guān)代征進(jìn)口商品的消費(fèi)稅和增值稅，中央企業(yè)所得稅（包括上繳的利潤和銀行系統(tǒng)上繳的收入），地方和外資銀行及非銀行金融企業(yè)（包括信用社）所得稅。地方各類外貿(mào)企業(yè)計(jì)劃內(nèi)出口退稅按1993年地方財(cái)政實(shí)際負(fù)擔(dān)額計(jì)入基數(shù)，以后增值部分全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)?！　〉胤筋A(yù)算固定收入包括：營業(yè)稅（不包括鐵道系統(tǒng)、各銀行總行、保險總公司繳納的營業(yè)稅），土地使用稅，個人所得稅，固