【正文】 （一）分稅制的意義 ? 首先，在中央優(yōu)化全局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)向的大框架下，調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府理財(cái)、抓效益、抓收入的積極性，各地順應(yīng)分稅制要求，都將精力和財(cái)力用在對(duì)自己有利的新財(cái)源的培育上來(lái)。 ? 其次，在政府和企業(yè)的關(guān)系方面，使中央政府和地方政府都開(kāi)始走上不再按照企業(yè)行政隸屬關(guān)系，而是按照稅種組織財(cái)政收入的新軌道，標(biāo)志著我國(guó)的改革終于走上了由“行政性分權(quán)”向“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，把企業(yè)放到了在稅法面前一律平等的地位上，不論大小、所有制和行政級(jí)別，該繳國(guó)稅的繳國(guó)稅，該繳地方稅的繳地方稅，稅后紅利按產(chǎn)權(quán)規(guī)范分配。因此，這是使企業(yè)真正站到同一條起跑線(xiàn)上展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)的新開(kāi)端。 ? 再次，在中央和地方關(guān)系方面，大大提高了財(cái)力分配的透明度和規(guī)范性，規(guī)則全國(guó)一律，有利于長(zhǎng)期行為的形成，并促使地方政府轉(zhuǎn)變理財(cái)思路，實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理。 財(cái)政學(xué) 中國(guó)金融出版社 36 2022/2/5 第四節(jié) 政府預(yù)算管理體制 ?二、分稅制的意義及存在的問(wèn)題 ?（二）存在的問(wèn)題 ? ? ? ? ? ? 我國(guó)目前仍在實(shí)行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)行政體制和與之配套的預(yù)算體制，過(guò)多的財(cái)政級(jí)次分割了政府間財(cái)政能力，使各級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)與權(quán)力、責(zé)任安排難以達(dá)到穩(wěn)定的均衡狀態(tài)，并進(jìn)一步加大了納稅人對(duì)政府的監(jiān)督難度。? 目前我國(guó)預(yù)算體系中，政府間的轉(zhuǎn)移支付形式存有自身的缺陷。?首先，稅收返還的設(shè)計(jì)并不是根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平的差異，與行使事權(quán)所必須的財(cái)力無(wú)關(guān)，且這種轉(zhuǎn)移支付形式保護(hù)了既得利益，與建設(shè)財(cái)力與事權(quán)相匹配體制相背離；?其次，一般目的轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算基礎(chǔ)并不科學(xué)、合理，實(shí)現(xiàn)不了財(cái)力與事權(quán)的匹配；?再次，過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很小，起不到太大的調(diào)節(jié)作用；?最后，專(zhuān)項(xiàng)撥款名目太多，很多專(zhuān)項(xiàng)撥款并不具有專(zhuān)項(xiàng)的目的，這種轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的決定也沒(méi)有一定的標(biāo)準(zhǔn)。? 稅收征管成本指稅務(wù)機(jī)關(guān)在征收稅款過(guò)程中自身消耗的各項(xiàng)費(fèi)用。據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局公布的有關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算，1994年國(guó)稅、地稅分征分管體制實(shí)行后，稅收征管成本比以前明顯提高。 1993年，我國(guó)的稅收征收成本率約為 %，從 1994年開(kāi)始上升，其后持續(xù)增長(zhǎng)到5%～ 6%，而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收征管成本一般都在1%左右。? 由于分稅制改革時(shí)沒(méi)有說(shuō)清楚的事權(quán)，都以各種形式壓著基層政府承擔(dān)責(zé)任，但卻沒(méi)有把相應(yīng)的財(cái)權(quán)與其配套，這就使得地方政府把更多精力放在辦企業(yè)、搞建設(shè)項(xiàng)目、抬高地價(jià)增加土地批租收入等短期行為上。這幾年全國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格的迅速上漲，地方政府對(duì) “土地財(cái)政 ”的極大依賴(lài)，從某種程度上來(lái)講都和分稅制改革的自身缺陷有關(guān)。? 由于分稅制只實(shí)現(xiàn)了中央和省之間的利益分割，但是省以下還有四級(jí)政府，卻未能進(jìn)入分稅制狀態(tài)。比如有的地方明確說(shuō)省以下不搞分稅制，而是分成制，其他地方雖承認(rèn)是分稅制，但實(shí)際上也都是五花八門(mén)、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)的色彩非常濃重，很難明晰各個(gè)層級(jí)政府拿什么稅。財(cái)政學(xué) 中國(guó)金融出版社 37 2022/2/5 第四節(jié) 政府預(yù)算管理體制 ?三、分稅制的進(jìn)一步改革 ? 首先，減少財(cái)政管理層級(jí)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一般來(lái)說(shuō)，分稅制的大國(guó)家，大都是三個(gè)層級(jí)左右的政府，而我國(guó)卻是五級(jí)政府。對(duì)此改革的基本思路，就是要把五個(gè)層級(jí)扁平化到三個(gè)層級(jí)。一個(gè)切入點(diǎn)是“省直管縣”；另一個(gè)是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，最終形成“中央 —省 —市縣”三級(jí)的政府層級(jí)框架。在這個(gè)扁平的框架下構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的預(yù)算體制。 財(cái)政學(xué) 中國(guó)金融出版社 38 2022/2/5 第四節(jié) 政府預(yù)算管理體制 ?三、分稅制的進(jìn)一步改革 ? 其次，完善轉(zhuǎn)移支付制度。要重點(diǎn)加大以“因素法”為主要方式與手段的均等化轉(zhuǎn)移支付的力度，盡快構(gòu)建與和諧社會(huì)建設(shè)相適應(yīng)轉(zhuǎn)移支付制度體系。一方面，要在確保中央財(cái)力分配主導(dǎo)地位和調(diào)控能力有效發(fā)揮的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化中央財(cái)政的再分配功能。另一方面，要在提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上，加大中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度和省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。 財(cái)政學(xué) 中國(guó)金融出版社 39 2022/2/5 第四節(jié) 政府預(yù)算管理體制 ?三、分稅制的進(jìn)一步改革 ? 第三，結(jié)合我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)際，對(duì)分稅制財(cái)政管理體制下政府間收入的劃分作適當(dāng)調(diào)整，如改變企業(yè)所得稅按照行政隸屬關(guān)系共享的做法，按國(guó)際慣例實(shí)行分率計(jì)征或比例分享，等等。另外，要積極引導(dǎo)推動(dòng)省以下分稅制財(cái)政管理體制的改革和完善，使之在地方收入劃分和中央返還收入劃分上更趨合理。 財(cái)政學(xué) 中國(guó)金融出版社 40 2022/2/5 本章小結(jié) 本章小結(jié) ? 預(yù)算外資金有其存在的必要性，但預(yù)算外資金管理的不規(guī)范也導(dǎo)致許多問(wèn)題，對(duì)此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理。? 政府預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徟恼甓蓉?cái)政收支計(jì)劃，它是政府籌集和分配集中性財(cái)政資金的重要工具，是調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要杠桿。政府預(yù)算必須堅(jiān)持公開(kāi)性、可靠性、完整性、統(tǒng)一性、法律性等原則。政府預(yù)算制度包括預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行、決算、等程序。? 政府預(yù)算管理體制是處理一國(guó)財(cái)政體系中各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度，其核心問(wèn)題是各級(jí)政府預(yù)算收支范圍及管理職權(quán)的劃分和相互制衡關(guān)系。分稅制是政府預(yù)算管理體制中的一種重要形式，我國(guó)目前已經(jīng)初步形成了分稅制預(yù)算管理體制框架，但其中還存在著很多問(wèn)題，需要從事權(quán)劃分、收入的調(diào)整和轉(zhuǎn)移支付制度的完善等角度進(jìn)行解決。財(cái)政學(xué) 中國(guó)金融出版社 41 2022/2/5 政府預(yù)算 預(yù)算原則 復(fù)式預(yù)算 零基預(yù)算 增量預(yù)算 預(yù)算外資金 分稅制 關(guān)鍵詞 關(guān)鍵詞 財(cái)政學(xué) 中國(guó)金融出版社 42 2022/2/5 思考題 ？ ？請(qǐng)您根據(jù) 它存在的一些問(wèn)題談一下進(jìn)一步改革的思路。 的弊端及解決的措施。 思考題 財(cái)政學(xué) 中國(guó)金融出版社 43 2022/2/5 案例討論 案例討論 案例二 案例一 ? 案例一：? 目前，我國(guó)財(cái)政部針對(duì)政府及有關(guān)部門(mén)的預(yù)算外資金規(guī)定了 “收支兩條線(xiàn) ”的管理方式，目的是從制度和源頭上防止截留挪用、私設(shè) “小金庫(kù) ”等腐敗現(xiàn)象。? 您認(rèn)為做到這一點(diǎn)了嗎？? 案例二：? 從縱向上看，我國(guó) 1 99 4年的分稅制改革對(duì)于中央政府與省級(jí)政府的財(cái)稅關(guān)系給出了相對(duì)清晰的界定，但是由于種種原因，分稅制對(duì)省以下各級(jí)政府間的財(cái)力如何劃分的問(wèn)題卻疏于細(xì)致考慮。中央政府財(cái)力集中的范式似乎給了省、市政府一種示范效應(yīng)，于是才有了目前我國(guó)政府間財(cái)權(quán)不斷上移和事權(quán)不斷下移的問(wèn)題，這也是導(dǎo)致基層政府財(cái)政困境的重要因素之一。? 您認(rèn)為省級(jí)以下各級(jí)政府之間的財(cái)力如何劃分較為合理？新編高等院校經(jīng)濟(jì)類(lèi)系列教材 財(cái) 政 學(xué) 主編 辛波 中國(guó)金融出版社