【正文】 （一）分稅制的意義 ? 首先，在中央優(yōu)化全局產(chǎn)業(yè)結構導向的大框架下，調(diào)動了地方各級政府理財、抓效益、抓收入的積極性，各地順應分稅制要求，都將精力和財力用在對自己有利的新財源的培育上來。 ? 其次，在政府和企業(yè)的關系方面，使中央政府和地方政府都開始走上不再按照企業(yè)行政隸屬關系，而是按照稅種組織財政收入的新軌道，標志著我國的改革終于走上了由“行政性分權”向“經(jīng)濟性分權”的轉(zhuǎn)折點，把企業(yè)放到了在稅法面前一律平等的地位上，不論大小、所有制和行政級別，該繳國稅的繳國稅，該繳地方稅的繳地方稅，稅后紅利按產(chǎn)權規(guī)范分配。因此，這是使企業(yè)真正站到同一條起跑線上展開公平競爭的新開端。 ? 再次，在中央和地方關系方面，大大提高了財力分配的透明度和規(guī)范性，規(guī)則全國一律，有利于長期行為的形成，并促使地方政府轉(zhuǎn)變理財思路，實現(xiàn)規(guī)范管理。 財政學 中國金融出版社 36 2022/2/5 第四節(jié) 政府預算管理體制 ?二、分稅制的意義及存在的問題 ?（二）存在的問題 ? ? ? ? ? ? 我國目前仍在實行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級行政體制和與之配套的預算體制，過多的財政級次分割了政府間財政能力，使各級政府之間的競爭與權力、責任安排難以達到穩(wěn)定的均衡狀態(tài)，并進一步加大了納稅人對政府的監(jiān)督難度。? 目前我國預算體系中，政府間的轉(zhuǎn)移支付形式存有自身的缺陷。?首先，稅收返還的設計并不是根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展水平的差異，與行使事權所必須的財力無關，且這種轉(zhuǎn)移支付形式保護了既得利益，與建設財力與事權相匹配體制相背離；?其次，一般目的轉(zhuǎn)移支付的測算基礎并不科學、合理，實現(xiàn)不了財力與事權的匹配；?再次，過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很小，起不到太大的調(diào)節(jié)作用；?最后，專項撥款名目太多，很多專項撥款并不具有專項的目的，這種轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的決定也沒有一定的標準。? 稅收征管成本指稅務機關在征收稅款過程中自身消耗的各項費用。據(jù)國家稅務總局公布的有關數(shù)據(jù)測算，1994年國稅、地稅分征分管體制實行后，稅收征管成本比以前明顯提高。 1993年，我國的稅收征收成本率約為 %，從 1994年開始上升，其后持續(xù)增長到5%～ 6%，而西方發(fā)達國家的稅收征管成本一般都在1%左右。? 由于分稅制改革時沒有說清楚的事權，都以各種形式壓著基層政府承擔責任，但卻沒有把相應的財權與其配套，這就使得地方政府把更多精力放在辦企業(yè)、搞建設項目、抬高地價增加土地批租收入等短期行為上。這幾年全國房地產(chǎn)價格的迅速上漲，地方政府對 “土地財政 ”的極大依賴，從某種程度上來講都和分稅制改革的自身缺陷有關。? 由于分稅制只實現(xiàn)了中央和省之間的利益分割，但是省以下還有四級政府，卻未能進入分稅制狀態(tài)。比如有的地方明確說省以下不搞分稅制，而是分成制，其他地方雖承認是分稅制，但實際上也都是五花八門、復雜易變、討價還價的色彩非常濃重，很難明晰各個層級政府拿什么稅。財政學 中國金融出版社 37 2022/2/5 第四節(jié) 政府預算管理體制 ?三、分稅制的進一步改革 ? 首先，減少財政管理層級。從國際經(jīng)驗來看，一般來說，分稅制的大國家，大都是三個層級左右的政府，而我國卻是五級政府。對此改革的基本思路，就是要把五個層級扁平化到三個層級。一個切入點是“省直管縣”；另一個是“鄉(xiāng)財縣管”，最終形成“中央 —省 —市縣”三級的政府層級框架。在這個扁平的框架下構建財權與事權相呼應、財力與事權相匹配的預算體制。 財政學 中國金融出版社 38 2022/2/5 第四節(jié) 政府預算管理體制 ?三、分稅制的進一步改革 ? 其次，完善轉(zhuǎn)移支付制度。要重點加大以“因素法”為主要方式與手段的均等化轉(zhuǎn)移支付的力度，盡快構建與和諧社會建設相適應轉(zhuǎn)移支付制度體系。一方面，要在確保中央財力分配主導地位和調(diào)控能力有效發(fā)揮的基礎上，強化中央財政的再分配功能。另一方面，要在提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎上，加大中央財政對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度和省級財政對縣級財政轉(zhuǎn)移支付的力度。 財政學 中國金融出版社 39 2022/2/5 第四節(jié) 政府預算管理體制 ?三、分稅制的進一步改革 ? 第三，結合我國政府職能轉(zhuǎn)變的實際，對分稅制財政管理體制下政府間收入的劃分作適當調(diào)整，如改變企業(yè)所得稅按照行政隸屬關系共享的做法，按國際慣例實行分率計征或比例分享，等等。另外，要積極引導推動省以下分稅制財政管理體制的改革和完善，使之在地方收入劃分和中央返還收入劃分上更趨合理。 財政學 中國金融出版社 40 2022/2/5 本章小結 本章小結 ? 預算外資金有其存在的必要性，但預算外資金管理的不規(guī)范也導致許多問題，對此應當加強管理。? 政府預算是經(jīng)法定程序?qū)徟恼甓蓉斦罩в媱?，它是政府籌集和分配集中性財政資金的重要工具，是調(diào)控國民經(jīng)濟運行的重要杠桿。政府預算必須堅持公開性、可靠性、完整性、統(tǒng)一性、法律性等原則。政府預算制度包括預算的編制、審核、執(zhí)行、決算、等程序。? 政府預算管理體制是處理一國財政體系中各級政府間財政分配關系的一項基本制度，其核心問題是各級政府預算收支范圍及管理職權的劃分和相互制衡關系。分稅制是政府預算管理體制中的一種重要形式，我國目前已經(jīng)初步形成了分稅制預算管理體制框架，但其中還存在著很多問題，需要從事權劃分、收入的調(diào)整和轉(zhuǎn)移支付制度的完善等角度進行解決。財政學 中國金融出版社 41 2022/2/5 政府預算 預算原則 復式預算 零基預算 增量預算 預算外資金 分稅制 關鍵詞 關鍵詞 財政學 中國金融出版社 42 2022/2/5 思考題 ？ ？請您根據(jù) 它存在的一些問題談一下進一步改革的思路。 的弊端及解決的措施。 思考題 財政學 中國金融出版社 43 2022/2/5 案例討論 案例討論 案例二 案例一 ? 案例一：? 目前，我國財政部針對政府及有關部門的預算外資金規(guī)定了 “收支兩條線 ”的管理方式，目的是從制度和源頭上防止截留挪用、私設 “小金庫 ”等腐敗現(xiàn)象。? 您認為做到這一點了嗎？? 案例二：? 從縱向上看，我國 1 99 4年的分稅制改革對于中央政府與省級政府的財稅關系給出了相對清晰的界定，但是由于種種原因，分稅制對省以下各級政府間的財力如何劃分的問題卻疏于細致考慮。中央政府財力集中的范式似乎給了省、市政府一種示范效應，于是才有了目前我國政府間財權不斷上移和事權不斷下移的問題，這也是導致基層政府財政困境的重要因素之一。? 您認為省級以下各級政府之間的財力如何劃分較為合理？新編高等院校經(jīng)濟類系列教材 財 政 學 主編 辛波 中國金融出版社