【正文】
為是一種不同于層級(jí)權(quán)威體系以及市場(chǎng)的一種新型治理模式,它的運(yùn)行既不沿襲傳統(tǒng)的政府形態(tài),也不復(fù)制市場(chǎng)的交易機(jī)制。也就是說(shuō),它既不把傳統(tǒng)的權(quán)威和命令指揮作為協(xié)調(diào)的原則,也不把最大化個(gè)體利益作為原則,而是由政府去廣泛地動(dòng)員公私部門(mén)中的資源并接受公眾的廣泛參與而實(shí)現(xiàn)的平等合作,既要解決傳統(tǒng)政府形態(tài)的反功能問(wèn)題,也同時(shí)消除市場(chǎng)無(wú)法控制的負(fù)面效應(yīng)。因此,政策網(wǎng)絡(luò)被看成是某一特定政策領(lǐng)域內(nèi)所有參與政策制訂與執(zhí)行的行動(dòng)者的結(jié)合體,按照傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn),他們之間的關(guān)系可能會(huì)被判定為非正式的,但是,他們所追求的利益卻是相互依賴(lài)的,他們必須協(xié)力合作,以非層級(jí)化的集體行動(dòng)去解決問(wèn)題和達(dá)成目標(biāo)。因此,網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為,政策網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)是一種相對(duì)穩(wěn)定與持續(xù)的關(guān)系網(wǎng),它能夠動(dòng)員與匯集廣泛分布于公私部門(mén)的資源,能夠通過(guò)平等協(xié)商而形成政策共識(shí),能夠通過(guò)集體協(xié)力的行動(dòng)去解決問(wèn)題。除了以政策網(wǎng)絡(luò)為途徑的網(wǎng)絡(luò)治理之外,作為公共行政的延伸或者說(shuō)作為公共行政的替代形式的網(wǎng)絡(luò)治理也取得了一定的可供考察的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)??偟恼f(shuō)來(lái),作為公共行政替代形式的網(wǎng)絡(luò)治理更多地表現(xiàn)出了“自組織”特征?!白越M織”的網(wǎng)絡(luò)治理是在行政改革和全球化的過(guò)程中產(chǎn)生的。行政改革在各國(guó)表現(xiàn)是以分權(quán)為特征的,出現(xiàn)了中央政府權(quán)力下移到地方和政府權(quán)力相對(duì)于社會(huì)弱化的情況,特別是政府權(quán)力的弱化為社會(huì)的成長(zhǎng)提供了更大的空間,出現(xiàn)了各種各樣的社會(huì)自治組織,并在社會(huì)治理過(guò)程中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用,而且,也已經(jīng)形成了政府的社會(huì)治理需要得到這些社會(huì)自治組織參與的治理結(jié)構(gòu)。全球化不僅使原先存在的國(guó)際組織發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用,凸顯了世界貿(mào)易組織、世界銀行、國(guó)際貨幣基金會(huì)等組織的地位,而且在諸多國(guó)際沖突問(wèn)題的解決上,也越來(lái)越倚重于國(guó)際合作。在全球化的條件下,一國(guó)的國(guó)內(nèi)政策也越來(lái)越多地具有國(guó)際成分,即使是決策過(guò)程,也呈現(xiàn)出從國(guó)家向國(guó)際流動(dòng)的跡象??傊?,形成了一個(gè)從國(guó)際到國(guó)內(nèi)、從中央到地方、從政府到社會(huì)的復(fù)雜的治理網(wǎng)絡(luò),造就了網(wǎng)絡(luò)治理模式。在一些具有網(wǎng)絡(luò)治理理論主張的學(xué)者那里,英國(guó)的地方治理是被作為典型案例來(lái)看待的。由Rhodes領(lǐng)導(dǎo)的一項(xiàng)研究認(rèn)為,英國(guó)通過(guò)了20年的改革建立起了網(wǎng)絡(luò)治理的模式。Rhodes的研究發(fā)現(xiàn),20世紀(jì)80年代以后,英國(guó)逐漸實(shí)現(xiàn)了國(guó)家空洞化(hollowing out of the state),對(duì)“民營(yíng)化”的持續(xù)堅(jiān)持減少了公務(wù)員數(shù)量、縮小了政府規(guī)模,政府的公共服務(wù)被分割到了各機(jī)構(gòu)并被外包。結(jié)果,建立在政府官僚模型基礎(chǔ)上的權(quán)威控制失去了存在的合理性,跨部門(mén)作業(yè)、府際管理(intergovernmental management)等具有協(xié)調(diào)性質(zhì)的工具得到了越來(lái)越多的運(yùn)用。出現(xiàn)在英國(guó)的這種府際管理使管理者的控制角色轉(zhuǎn)化成了網(wǎng)絡(luò)治理者的角色,他們不再追求自己目標(biāo)的達(dá)成,而是扮演協(xié)調(diào)、整合和促進(jìn)的角色。根據(jù)Rhodes的總結(jié),英國(guó)在府際管理中已經(jīng)形成了包括統(tǒng)合、咨詢(xún)協(xié)商、交易、規(guī)避、誘導(dǎo)、勸服等一系列網(wǎng)絡(luò)治理工具。當(dāng)然,官僚制組織依然是英國(guó)重要的治理結(jié)構(gòu),但行政命令已不再像以往那樣存在于所有領(lǐng)域,甚至有的時(shí)候,行政命令會(huì)引起回避或抗拒的行動(dòng)。在這種情況下,府際網(wǎng)絡(luò)治理則表現(xiàn)出了比官僚制組織更為優(yōu)越的問(wèn)題解決優(yōu)勢(shì)。歐盟被學(xué)者們看作是“時(shí)間與空間鑲嵌的區(qū)域治理”典型模型。歐盟的網(wǎng)絡(luò)治理主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,歐盟設(shè)有歐洲委員會(huì)(European Commission)、部長(zhǎng)會(huì)議(Council of Ministers)、歐洲議會(huì)(European Parliament)與司法法庭(Court of Justice)四個(gè)政策制定機(jī)關(guān),其中,部長(zhǎng)會(huì)議握有決策的最后決定權(quán),但所有立法權(quán)卻操之于歐洲委員會(huì)手中。盡管歐洲委員會(huì)壟斷立法權(quán),如果部長(zhǎng)會(huì)議不支持也毫無(wú)用處,所以,在法案草擬時(shí),就必須與部長(zhǎng)會(huì)議進(jìn)行密切互動(dòng),透過(guò)咨詢(xún)委員會(huì)(consultative mission)協(xié)商法案。此外,由于歐盟的決策制定漸趨慣例化與去政治化,議題網(wǎng)絡(luò)提供了巨大的決策制定空間,使部長(zhǎng)會(huì)議的專(zhuān)業(yè)工作團(tuán)體扮演著舉足輕重的角色。第二,歐盟會(huì)員國(guó)與歐盟具有結(jié)構(gòu)互嵌的相互信賴(lài)關(guān)系,會(huì)員國(guó)在參與歐盟決策過(guò)程中會(huì)考慮到這個(gè)政策的制定對(duì)后續(xù)的國(guó)內(nèi)政策的影響,會(huì)員國(guó)彼此相互依賴(lài),集體的利益受到各會(huì)員國(guó)代表的考慮,在伙伴關(guān)系(partnership)的前提下,通過(guò)歐盟政策而將國(guó)家、國(guó)家中的公私部門(mén)以及利益團(tuán)體結(jié)合了起來(lái)??偟恼f(shuō)來(lái),網(wǎng)絡(luò)治理的興起對(duì)傳統(tǒng)的公共行政提出了挑戰(zhàn),也吸引了許多當(dāng)代學(xué)者展開(kāi)熱烈討論,甚至被一些人奉之為公共行政的新典范。但是,也有一些學(xué)者對(duì)其作出了激烈的批判:第一,認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)無(wú)論是運(yùn)用到國(guó)內(nèi)或歐盟的政策過(guò)程,都明顯的偏向多元與志愿參與的方向,忽略了權(quán)力與制度的討論;第二,認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)只不過(guò)是融合了多元論與方法論的個(gè)人主義,在實(shí)質(zhì)上是一種“領(lǐng)航悲觀論”(steering pessimism),過(guò)于天真地和過(guò)于高估了政府的調(diào)解能力;第三,對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的民主合法性提出了質(zhì)疑,認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)不透明的、難以滲透的利益代表結(jié)構(gòu),可能會(huì)阻礙公共政策改革,甚至?xí){到公共部門(mén)的效能、效率以及民主的合法性。17 / 17