【正文】 果不下決心革除這種體制弊端，勢(shì)必影響整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展?！薄　∩婺芄芾聿块T(mén)多，職能分散政出多門(mén)　　中國(guó)涉及能源行業(yè)管理的部門(mén)有多少？在新華社世界問(wèn)題研究中心組織的一次座談會(huì)上，與會(huì)專(zhuān)家列舉了10多個(gè)：國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、中組部、國(guó)資委、商務(wù)部、財(cái)政部、科技部、國(guó)家環(huán)?？偩?、國(guó)家安監(jiān)總局和煤監(jiān)局、電力監(jiān)管委員會(huì)等等?！　　凹幢闶窃谝粋€(gè)政府部門(mén)內(nèi)部，能源管理職能也被一一拆解。”中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司咨詢(xún)中心主任閻三忠說(shuō)，比如在發(fā)改委，能源局負(fù)責(zé)能源項(xiàng)目的審批和規(guī)劃；價(jià)格司負(fù)責(zé)能源價(jià)格的制定；資源司負(fù)責(zé)能源礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)和綜合利用；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行司負(fù)責(zé)能源和運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的協(xié)調(diào)；經(jīng)貿(mào)司管理進(jìn)出口總量的計(jì)劃；而交通司則負(fù)責(zé)能源運(yùn)輸?shù)膮f(xié)調(diào)等。同樣是進(jìn)行能源投資，有的需要經(jīng)過(guò)投資司，有的則需要通過(guò)工業(yè)司。這種政出多門(mén)、多頭管理的局面如果不打破，能源管理體制改革就難以邁出實(shí)質(zhì)性的步伐?！　∪珖?guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)委員王維城說(shuō)：“雖然有眾多政府部門(mén)管理能源行業(yè)，但能源管理的職能并沒(méi)有加強(qiáng)，反而因拆分而更加弱化。各部門(mén)辦事人員數(shù)量有限，精力分散，最終形成‘誰(shuí)都管，卻誰(shuí)都管不好’的局面。”國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心教授岳來(lái)群則說(shuō)：“管理部門(mén)多不是好事，在重大政策和戰(zhàn)略問(wèn)題上缺乏深入研究，加大了部門(mén)間的協(xié)調(diào)量，降低了管理效率。”　　“中央領(lǐng)導(dǎo)近年來(lái)已意識(shí)到能源的重要地位，國(guó)家發(fā)改委下設(shè)能源局，以總理為組長(zhǎng)的國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組也宣告成立，但能源管理體制上的問(wèn)題并未解決?！蓖蹙S城認(rèn)為，一方面，能源局是個(gè)局級(jí)單位，只有幾十名工作人員，他們直接面向企業(yè)，每年要負(fù)責(zé)全國(guó)上萬(wàn)個(gè)能源項(xiàng)目的審批實(shí)施，無(wú)論是權(quán)力上，還是人力上，都不可能在國(guó)務(wù)院各部之間以及大型國(guó)有能源企業(yè)之間發(fā)揮有效的管理和協(xié)調(diào)作用，而且還有政企不分之嫌；另一方面，國(guó)務(wù)院能源領(lǐng)導(dǎo)小組級(jí)別太高，而且僅是個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)小組”，只能起重大決策作用，與構(gòu)想中的能源部職責(zé)不同?！　≡趪?guó)際能源合作中，聲音弱化機(jī)會(huì)喪失　　“由于沒(méi)有能源方面的政府主管部門(mén)，中國(guó)在對(duì)外交往中錯(cuò)過(guò)了很多國(guó)際合作的機(jī)會(huì)?！敝袊?guó)歐盟商會(huì)能源工作組主席陳新華博士舉例說(shuō)，“比如中國(guó)無(wú)法很好地開(kāi)展與俄羅斯在能源政策方面的對(duì)話，沒(méi)有合適的官員參加國(guó)際能源論壇與石油生產(chǎn)國(guó)、消費(fèi)國(guó)展開(kāi)對(duì)話等等。”　　中國(guó)能源安全的形勢(shì)正在變得復(fù)雜而嚴(yán)峻，并受到世界的廣泛關(guān)注。2007年4月6日，一個(gè)針對(duì)中國(guó)東海油氣田問(wèn)題的“中日磋商技術(shù)專(zhuān)家會(huì)”在北京舉行，日本方面派遣資源能源廳負(fù)責(zé)人，而中國(guó)則由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)有關(guān)人員出席?！　?duì)此，石油大學(xué)油氣資源與環(huán)境地質(zhì)研究所所長(zhǎng)周瑤琪說(shuō)：“能源特別是油氣資源一直是非常敏感的戰(zhàn)略性物資，一些發(fā)達(dá)國(guó)家為了遏制迅速崛起的中國(guó)，往往會(huì)以能源為途徑借機(jī)打壓，這對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全乃至國(guó)家利益都會(huì)帶來(lái)很大的威脅。因此，我國(guó)亟須組建一個(gè)比現(xiàn)有發(fā)改委能源局級(jí)別更高的能源管理部門(mén)，從國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和戰(zhàn)略發(fā)展的高度統(tǒng)一掌管能源大事?！薄　哪茉垂?yīng)上看，近年來(lái)國(guó)際上“中國(guó)能源威脅論”不斷升溫；從能源消費(fèi)上看，隨著《京都議定書(shū)》的生效，我國(guó)在溫室氣體排放方面面臨的國(guó)際壓力也在增大。王維城認(rèn)為，這些來(lái)自國(guó)際上的問(wèn)題，都需要有綜合的、權(quán)威的能源行政管理部門(mén)的積極應(yīng)對(duì)，提高中國(guó)在國(guó)際能源領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。　　劉克雨：組建國(guó)家能源部條件已經(jīng)基本成熟　　隨著中國(guó)能源問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，眾多國(guó)內(nèi)能源專(zhuān)家、企業(yè)界人士及國(guó)際能源界人士紛紛呼吁盡快重組能源綜合管理部門(mén)。記者在調(diào)查中了解到，盡管還存在來(lái)自相關(guān)利益部門(mén)的種種阻力，但中國(guó)石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院副院長(zhǎng)劉克雨等眾多業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，組建國(guó)家能源部條件已經(jīng)基本成熟。 　　業(yè)界人士描繪未來(lái)國(guó)家能源部的職責(zé)和架構(gòu)　　業(yè)界人士對(duì)組建能源部的思考不僅停留在對(duì)其必要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)上，他們還對(duì)未來(lái)能源部的職能和架構(gòu)提出了具體設(shè)想：與過(guò)去政企不分的能源部不同，新組建的能源部應(yīng)該是一個(gè)“政企分開(kāi)的精干的從事宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃的綜合性政府部門(mén)”；其主要職能應(yīng)該是綜合制訂能源政策，監(jiān)管能源消費(fèi)，并增強(qiáng)在國(guó)際能源領(lǐng)域話語(yǔ)權(quán)?！　”尘版溄樱何覈?guó)能源管理體制的三次改革　　在過(guò)去20多年來(lái)，我國(guó)的能源管理體制曾經(jīng)歷了三次重大改革。　　第一次是1980年成立國(guó)家能源委員會(huì)，分管煤炭工業(yè)部和石油工業(yè)部。由于煤炭部和石油部與當(dāng)時(shí)的國(guó)家能委職能分工不明確，致使國(guó)家能委難以全面行使綜合管理職能，因此成立不到三年就宣布撤銷(xiāo)?！　〉诙胃母锸?988年國(guó)家成立能源部，同時(shí)撤銷(xiāo)了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、水利電力部、核工業(yè)部，分別成立全國(guó)統(tǒng)配煤礦總公司、石油天然氣總公司、石油化工總公司、海洋石油總公司、核工業(yè)總公司等，并將上述這幾大總公司核水利電力部的電力部分移交國(guó)家能源部管理?！　?duì)于這段歷史，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院專(zhuān)家劉克雨向記者如此講述：“當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院所屬的各國(guó)家能源公司都具有政府職能，且能源部與當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委職能重復(fù)，很難充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因此成立不到五年也宣布撤銷(xiāo)了。能源部的撤銷(xiāo)是一種歷史的必然。而正是這次能源部的撤銷(xiāo)，直接影響到此后政府對(duì)能源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置?！薄　?998年，我國(guó)能源管理體制迎來(lái)第三次重大改革，國(guó)家撤銷(xiāo)了煤炭工業(yè)部，將其管理職能移交給當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下屬煤炭工業(yè)局，并組建中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司和中國(guó)海洋石油總公司，由新成立的國(guó)家石油和化學(xué)工業(yè)局行使其政府管理職能；同時(shí)組建國(guó)家電力公司，將電力部管理職能移交給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。　　“這次機(jī)構(gòu)改革中保留了鐵道部、交通部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、水利部，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)大局的糧食、水和交通設(shè)施等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的集中統(tǒng)一管理的指導(dǎo)思想。但同樣是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的能源，卻沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)?！敝袊?guó)石油天然氣集團(tuán)公司咨詢(xún)中心主任閻三忠告訴記者，出現(xiàn)這種結(jié)果有其客觀原因，主要是原能源部已于1998年改革之前撤銷(xiāo)，在大力度撤銷(xiāo)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的情況下再增設(shè)一個(gè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)會(huì)給撤銷(xiāo)其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)帶來(lái)困難，給整個(gè)政府機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)阻力，成立能源部錯(cuò)過(guò)了一次好時(shí)機(jī)?！　?001年，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案運(yùn)行三年之后，政府按約定撤銷(xiāo)了國(guó)家石油化工總局。盡管當(dāng)時(shí)社會(huì)各界呼聲很高，但能源部并未應(yīng)運(yùn)而生。2003年國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源局，2005年又成立了國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)能源綜合管理和協(xié)調(diào)工作。解析煤價(jià)上漲原因 中國(guó)西部煤炭網(wǎng) 20080220 　 盡管企業(yè)開(kāi)足馬力生產(chǎn)，煤價(jià)還在一個(gè)勁兒地往上躥――　　歲末年初，由于煤炭進(jìn)入消費(fèi)旺季，以及南方大范圍降雪的影響，煤炭?jī)r(jià)格在短期內(nèi)出現(xiàn)了快速上漲?！　≡谥修D(zhuǎn)地秦皇島，主要煤種的價(jià)格在1月份均創(chuàng)下歷史新高，與一個(gè)月前相比，漲幅均在20%左右。尤其引人關(guān)注的是，這次煤價(jià)加速上漲，是在2004年以來(lái)煤價(jià)連年走高的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的。煤炭是我國(guó)最重要的能源品種之一，占全國(guó)一次能源消費(fèi)的70%左右，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。煤價(jià)為何一漲再漲？　　供求“緊平衡” 拉動(dòng)煤價(jià)上漲 　　煤價(jià)走勢(shì)與其價(jià)格形成機(jī)制密切相關(guān)?；仡櫸覈?guó)近年來(lái)煤價(jià)形成機(jī)制的變革，是一條清晰的市場(chǎng)化路線?！　∮?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，煤炭?jī)r(jià)格由國(guó)家統(tǒng)一制定。價(jià)格改革始于1993年。首先被放開(kāi)的是電煤以外的其他煤炭銷(xiāo)售價(jià)格，而占煤炭消費(fèi)50%左右的電煤則處于“計(jì)劃煤”與“市場(chǎng)煤”的雙重價(jià)格體系之下。2004年，國(guó)家提出“煤電聯(lián)動(dòng)”方案，在電價(jià)調(diào)整后，電煤價(jià)格由市場(chǎng)供求雙方協(xié)商決定。但由于多方面原因，電煤價(jià)格并沒(méi)有馬上走向市場(chǎng)化，但長(zhǎng)期存在的雙軌價(jià)格逐漸收攏。2007年，徹底取消延續(xù)了50多年的由政府組織產(chǎn)運(yùn)需企業(yè)召開(kāi)訂貨會(huì)的作法，初步形成了在國(guó)家宏觀調(diào)控指導(dǎo)下，由供需雙方企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系自主銜接資源、協(xié)商定價(jià)的機(jī)制。　　在這樣的背景下，供求關(guān)系成為煤價(jià)走勢(shì)的主要決定因素。從煤炭消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，電力、冶金、化工和建材是主要耗煤產(chǎn)業(yè)，這四大行業(yè)煤炭消費(fèi)量約占總消費(fèi)量的70%左右。這些行業(yè)近年來(lái)的快速發(fā)展，使得煤炭需求高增長(zhǎng)勢(shì)頭不減。2007年前三季度，火電、焦炭、粗鋼、%、%、%、15%，遠(yuǎn)大于同期原煤產(chǎn)量11%的增長(zhǎng)率。一方面是煤炭需求大幅增長(zhǎng)，另一方面，由于國(guó)家關(guān)停中小煤礦，限制煤礦產(chǎn)能快速擴(kuò)張，以致煤炭供給增速的放慢；加上鐵路瓶頸因素的長(zhǎng)期存在。諸多因素疊加，使得我國(guó)煤炭的供需一直處于“緊平衡”狀態(tài)?！　∩轿饕患颐旱V的負(fù)責(zé)人向記者回憶煤炭市場(chǎng)近年來(lái)的變化時(shí)說(shuō)，煤價(jià)從1997年開(kāi)始一路下跌，直到2001年才觸底反彈。到2004年，缺煤?jiǎn)栴}開(kāi)始凸現(xiàn)，此后盡管各家煤炭企業(yè)產(chǎn)量一增再增，%，卻都不能改變煤供應(yīng)緊張的局面，煤價(jià)也一個(gè)勁兒地往上漲?！　∶簝r(jià)上漲帶動(dòng)煤炭企業(yè)效益大增。山西晉煤集團(tuán)副總工程師、計(jì)劃處處長(zhǎng)常新富告訴記者，2005年晉煤集團(tuán)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)總額為182億元，2006年為225億元，2007年則會(huì)達(dá)到300億元。之所以能連上臺(tái)階，其中一個(gè)原因就是煤價(jià)的上漲。2005年，晉煤集團(tuán)商品煤平均售價(jià)為每噸339元，目前每噸售價(jià)已接近380元?！　?zhuān)家預(yù)計(jì)，2008年全國(guó)原煤產(chǎn)量的增幅基本與上一年持平。煤炭市場(chǎng)供需將總體平衡，個(gè)別地區(qū)和煤種略微偏緊，煤價(jià)仍有望維持高位運(yùn)行。　“完全成本” 體現(xiàn)資源稀缺性　　煤價(jià)不僅反映市場(chǎng)供求關(guān)系，也開(kāi)始逐步反映資源稀缺程度和環(huán)境損害成本。政策性成本的體現(xiàn)，是支撐煤價(jià)不斷走高的另一重要原因。　　以前，我國(guó)的煤炭礦產(chǎn)權(quán)大多通過(guò)無(wú)償劃撥取得，安全、環(huán)境和轉(zhuǎn)產(chǎn)成本也一直沒(méi)有計(jì)入煤炭的正常成本，不僅沒(méi)有充分體現(xiàn)資源價(jià)值，也造成采煤的資源損耗無(wú)法補(bǔ)償、環(huán)境破壞無(wú)法修復(fù)。對(duì)于很多國(guó)有煤炭企業(yè)而言，還存在歷史包袱越來(lái)越重，資源枯竭型礦轉(zhuǎn)產(chǎn)進(jìn)展緩慢，礦區(qū)就業(yè)和再就業(yè)困難等問(wèn)題?！　≡谏轿?，記者聽(tīng)到這樣一個(gè)例子：山西太長(zhǎng)高速公路有1公里路段，本來(lái)修這段路只需要2000多萬(wàn)元，就因?yàn)樘幵诿禾坎煽諈^(qū)，就需多花3億元。煤礦的環(huán)境損害成本由此可見(jiàn)一斑。　　針對(duì)這些問(wèn)題，我國(guó)開(kāi)始推行礦產(chǎn)資源有償使用制度，煤炭行業(yè)作為試點(diǎn)率先進(jìn)行改革。2006年9月，國(guó)務(wù)院批復(fù)山西、內(nèi)蒙古、安徽、山東、陜西等8個(gè)煤炭主產(chǎn)省(區(qū))成為進(jìn)行煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度。資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)等改革也在醞釀之中?！　×硗?，山西省今年開(kāi)始對(duì)煤炭行業(yè)實(shí)行可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)。其中一個(gè)重要內(nèi)容是，征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，提取礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，建立煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金，將這“三金”和企業(yè)繳納的礦業(yè)權(quán)價(jià)款都計(jì)入生產(chǎn)成本，從而在原來(lái)核算體系中的“生產(chǎn)成本”之外，加上資源、環(huán)境、生態(tài)和轉(zhuǎn)產(chǎn)成本，形成煤炭生產(chǎn)的“完全成本”?！　〕Ｐ赂桓嬖V記者，煤炭資源有償使用政策實(shí)施前，之后則要達(dá)到10元/噸，如果再考慮“三金”，成本上升更明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山西地區(qū)煤炭2007年底生產(chǎn)成本較2006年初上升70元左右?！　〕杀旧仙龑?duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)一定壓力。2007年前三季度，％，這其中主要原因是政策性成本升幅超過(guò)了煤炭?jī)r(jià)格升幅?！　≌咝猿杀镜纳仙?，使企業(yè)更加認(rèn)識(shí)到資源的珍貴，加大資源的綜合開(kāi)發(fā)利用力度。常新富告訴記者，晉煤集團(tuán)這幾年在煤層氣的利用方面下足力氣，2008年晉煤將形成日液化125萬(wàn)立方米標(biāo)準(zhǔn)狀態(tài)煤層氣能力，成為全國(guó)最大的煤層氣液化基地。目前，晉城大街上行駛的出租車(chē)“喝”的不是汽油，而是晉煤的液化煤層氣?！　岸垢\(yùn)成肉價(jià)錢(qián)” 煤價(jià)形成機(jī)制有待完善　　煤價(jià)上漲，并不完全是由于煤炭生產(chǎn)成本提高造成的。我國(guó)煤炭銷(xiāo)售中間環(huán)節(jié)多，目前銷(xiāo)售中間環(huán)節(jié)費(fèi)用上漲幅度大，非煤成本上升是煤價(jià)上漲的重要原因，“豆腐運(yùn)成肉價(jià)錢(qián)”。據(jù)了解，2007年之前，煤炭的海運(yùn)合同價(jià)格在每噸40元到50元左右，現(xiàn)在則已創(chuàng)出了超過(guò)100元的高價(jià)。　　以1月份這次的煤價(jià)上漲為例，流通環(huán)節(jié)的煤價(jià)上漲20%，卻沒(méi)有引發(fā)生產(chǎn)地煤價(jià)的同步上漲。1月底，山西大同6000大卡動(dòng)力煤坑口價(jià)環(huán)比上漲15元/噸，漲幅僅為4%。同期，山西省其他主要地區(qū)煤炭火車(chē)車(chē)廂交貨、含增值稅的價(jià)格約上漲0―15元/噸，漲幅在3%以?xún)?nèi)。而山東、安徽、陜西等地的動(dòng)力煤出廠價(jià)并沒(méi)有出現(xiàn)明顯上漲。煤炭坑口價(jià)和中轉(zhuǎn)地價(jià)格之間的價(jià)差擴(kuò)大明顯?！　∶浩?、電廠、電網(wǎng)這一產(chǎn)業(yè)鏈條上的利益關(guān)系沒(méi)有理順，由此引發(fā)的“煤電之爭(zhēng)”，多年來(lái)一直引人關(guān)注。2005年，我國(guó)出臺(tái)了煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策。根據(jù)該政策，如半年內(nèi)平均煤價(jià)相比前一周期變化幅度達(dá)到或超過(guò)5%，則相應(yīng)電價(jià)也應(yīng)作調(diào)整。由于宏觀調(diào)控的需要，1月中旬，政府決定不上調(diào)電力、成品油等產(chǎn)品價(jià)格，而煤炭等產(chǎn)品價(jià)格卻繼續(xù)上漲，2008年主要產(chǎn)煤省煤企與電力企業(yè)簽訂的電煤合同，平均每噸煤的價(jià)格上漲了30元以上。這種情況下，電煤價(jià)格自然成為煤電雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)?！　♂槍?duì)這些矛盾，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人在2008年煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接會(huì)上表示，對(duì)近年來(lái)國(guó)家和地方出臺(tái)的一系列擴(kuò)大煤炭成本支出、推動(dòng)價(jià)格上漲的政策因素，凡符合法律法規(guī)規(guī)定和經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的，應(yīng)予執(zhí)行。對(duì)符合法律法規(guī)規(guī)定和經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的增支政策，煤炭企業(yè)應(yīng)在自我消化的基礎(chǔ)上，與用戶(hù)企業(yè)充分協(xié)商調(diào)整價(jià)格?！　?zhuān)家認(rèn)為，煤價(jià)形成機(jī)制的完善，需要與電力、鐵路、港口等相關(guān)行業(yè)的改革共同推進(jìn)。另外，目前我國(guó)價(jià)格總水平上漲的壓力較大，穩(wěn)定價(jià)格總水平、防止價(jià)格結(jié)構(gòu)性上漲演變?yōu)閲?yán)重通貨膨脹是宏觀調(diào)控的重要任務(wù)。煤炭?jī)r(jià)格的調(diào)整，既要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又要服從國(guó)家宏觀調(diào)控大局，兼顧下游行業(yè)的承受能力。26 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