【正文】 準入制度，二是實行型煤最高限價，即型煤價格最高不超過291元/噸型煤；同時并對型煤質(zhì)量作出了具體規(guī)定沈 陽①強制在1─2噸/時鍋爐上采用型煤，并制定了嚴格的煤質(zhì)標準和技術(shù)規(guī)范，實行認證準入制度，還制定了最高限價（290元/噸型煤）②、含灰量大于24％的煤炭，％太 原強行要求在2噸/時以上鍋爐安裝除塵脫硫裝置，推廣使用型煤和優(yōu)質(zhì)煤重 慶①強制推廣型煤，要求10噸/小時以上鍋爐和窯爐改燒型煤②強制推廣循環(huán)流化床技術(shù)，要求＞10噸/時鍋爐進行循環(huán)流化床試點③強制推廣煙氣脫硫技術(shù)天 津強行推廣潔凈煤技術(shù)，并采了以下措施：①創(chuàng)建基本無燃煤區(qū)②嚴格執(zhí)行“天津市鍋爐大氣污染排放標準”③推廣應(yīng)用脫硫除塵技術(shù)④加大煤炭市場管制，限制高硫劣質(zhì)煤炭流入市場呼和浩特政府出臺了推廣使用精煤的規(guī)定，要求：①城區(qū)1998年5月1日起全部使用精煤，一直沿用至今②確定工藝需要必須使用常規(guī)煤者，要經(jīng)環(huán)保局批準③不按規(guī)定用煤給予警告，或處以5萬元以下罰款濟 南①根據(jù)“大氣污染防治法”，要求新有10噸/時以上鍋爐必須采用脫硫裝置②強制推廣民用型煤③限制使用高硫煤，建設(shè)配煤場，要求燃煤灰分不大于20％，％烏魯木齊①在市區(qū)嚴禁使用原煤，強制推廣使用型煤等潔凈技術(shù)②制定了新建＞20噸/時鍋爐必須選用循環(huán)流化鍋爐，否則不予批建；并要求現(xiàn)有鍋爐逐步改造（三） 潔凈煤技術(shù)推廣應(yīng)用政策及要點潔凈煤技術(shù)推廣應(yīng)用政策要點如案例研究報告和表233所示。可以看出 ，其政策的特點是主要依靠強制性政策措施和管理政策推動。其中，尤以制定并實施清潔能源相應(yīng)的質(zhì)量標準、排放標準、市場準入制度較為普遍。（四） 可再生能源政策及要點可再生能源技術(shù)有多種，但在試點城市中應(yīng)用不多。天津市利用地熱采暖是其中一個較典型代表。該市為了推動地熱采暖所采取的對策主要有：l 加強地熱資源評估，制定合理的開發(fā)利用規(guī)劃；l 實行地熱水回灌制度；l 征收地熱資源稅等。（五） 試點城市已實施政策類型匯總上面簡要地介紹了試點城市為了推動清潔能源技術(shù)的應(yīng)用，在不同技術(shù)領(lǐng)域所采取的對策和措施，綜合起來可以看出以下特點（參見表234）：l 通過政府權(quán)力機關(guān)而作出的法令、法規(guī)、條例、決定和通知等，是一項流行的作法，幾乎每個城市都采用了這一手段。l 政府引導+市場調(diào)節(jié)的組合政策，即基于市場機制的經(jīng)濟激勵（或懲罰）政策，在清潔能源行動中也是一種較普遍的政策措施。據(jù)粗略估計，采用這一措施的城市在10個以上。l 相比較而言，運用市場調(diào)節(jié)政策的還比較少，尤其是在項目融資、項目建設(shè)、項目營運中，如何充分發(fā)揮市場的作用，實踐很少，只是在個別城市的個別項目中（如曲靖的煤制焦項目的建立、重慶市確定工程項目承擔單位和太原、柳州SO2排放交易試點中）才有所體現(xiàn)。這是清潔能源政策設(shè)計和執(zhí)行過程中今后應(yīng)予改進的方面。表234 試點城市已實施的政策類型匯總城 市政策類型城 市政策類型①，③①①，③①，③①，③①，③①，③①，②，③①，③①，③①①①，③②①①，②①說明：① 指令性政策② 市場調(diào)節(jié)政策③ 行政命令和市場機制相結(jié)合的政策四、 政策實施效果和評價（一） 衡量的標準清潔能源政策研究目的之一，在于考察分析采用什么政策能有效地促進清潔能源技術(shù)的應(yīng)用，進而達到改善城市大氣環(huán)境質(zhì)量和促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目的。因此，這些政策的作用和實施的效果究竟如何，可用以下一些指標來衡量：1. 環(huán)境效率和效果環(huán)境效果的內(nèi)涵十分豐富，但是，從清潔能源行動的基本目標來看，下列兩類指標應(yīng)當成為環(huán)境效果的主要評價標準：一是煙塵（TSP或Pm10）減排量及其濃度的變化量，二是二氧化硫減排量及其濃度變化量。因此政策的環(huán)境效果，就是指政策實施后對于減少煙塵、二氧化硫排放的作用大小，那些能夠大幅度地削減排放的政策才是成功的，否則不能認為是成功的政策。然而，確定政策的環(huán)境效果，需要同時具備一個可靠的正常實施狀況和一套相應(yīng)的監(jiān)測、報告和確認系統(tǒng)。要有一個正常的實施狀況是為了評定實施過程中產(chǎn)生的變化，是政策或行動的實施而產(chǎn)生的，還是后來的過程或別的非政策原因（如測試儀表或安裝位置的變化）新產(chǎn)生的。相對于基線來說，政策是否促進了清潔能源的應(yīng)用，從而帶來相應(yīng)的減排效果。要回答這些問題就需要一套相應(yīng)的監(jiān)測、報告和確認的系統(tǒng)。現(xiàn)實的情況是：過去幾年里，各試點城市都獲得聯(lián)合國開發(fā)計劃署資助的環(huán)境監(jiān)測儀器，并已投入運行，從而為獲取必要的資料和信息提供了條件；同時，又由于這樣那樣的原因，有的由于安裝位置改變，有的因為別的原因，致使新獲得的數(shù)據(jù)的可對比性出現(xiàn)問題，給政策實施效果的分析帶來困難。政策評價的另一個困難是，難以區(qū)分某種單一政策手段究竟取得何種減排效果。因此，在分析中我們采用了這種方法，即貫徹實施一組政策手段，在某一特定領(lǐng)域（如能源替代、集中供熱等領(lǐng)域）的全部減排效果，即為這一組政策手段的成果。2. 能源效率和效果提高能效、增加清潔能源使用比重，既是清潔能源行動的主要內(nèi)容和任務(wù)，也是減少排放、實現(xiàn)環(huán)境達標的基本途徑之一。盡管政策因素不是決定能效和清潔能源使用比例的唯一因素，但一個地區(qū)或城市，其能源利用效率是否有改善，清潔能源使用比例是否有新提高，在很大程度上仍然受到地區(qū)能源政策的影響。這說明能效水平和清潔能源比例能在一定程度上反映地區(qū)清潔能源政策的實施狀況。根據(jù)各試點城市清潔能源政策的實施情況，以及數(shù)據(jù)的可獲得性，本項目采用以下指標作為政策實施效果的衡量標準：l 城市熱化率；l 城市生活燃料氣化率；l 城市清潔能源使用比例。城市熱化率，主要指城市居民冬季熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱面積與全市應(yīng)采暖供熱面積之比；城市生活燃料氣化率，指居民炊事燃料中天然氣、人工煤氣和液化石油氣所占比例；清潔能源使用比例，則是指全市能源消費量中優(yōu)質(zhì)低硫煤（以各市自定義為準）、固硫型煤、天然氣、液化石油氣、人工煤氣、電力所占的比例。3. 成本和效益這是評價政策可實施性又一項重要指標。如果一項清潔能源政策的實施，使全社會獲得比成本投入大的效益，那么說明該項政策具有經(jīng)濟效率，是成功的政策，反之則是不成功的政策。（二） 實施效果及分析1. 能源替代政策2001年以來，北京、重慶等具備天然氣資源條件的城市，通過政府的強制性政策和經(jīng)濟激勵，雙管齊下，極大地推動了天然氣等清潔能源的應(yīng)用，獲得了顯著的能源、環(huán)境和社會效果。到2003年，全國9個城市近50000臺鍋爐、餐飲大灶實現(xiàn)了煤改氣，天然氣年使用量達到 億m3,年減少燃煤量 萬噸標煤，減少煙塵排放量 萬噸，減少SO2排放量 萬噸，城市空質(zhì)量沒到明顯改善。各有關(guān)城市實施煤改氣政策后所獲得能源和環(huán)境效果如表241示。表241 試點城市鍋爐、餐飲大灶及民用爐灶煤改氣項目的主要成果合計北京天津重慶南充濟南西安烏魯木齊蘭州銅川20002003200020032000200320002003200020032000200320002003200020032000200320002003改造鍋爐（萬臺）改造鍋爐容量（萬噸）地域分布四環(huán)以內(nèi)能源效果：天然氣用量（億m3）減少燃煤（萬tce）400燃煤比重天然氣比重（%）環(huán)境效果：SO2排放量（萬t）SO2減排量（萬t）SO2減排比列（%） 16煙塵排放量（萬t ）煙塵減排量（萬t）煙塵減排比例（%）23實際上，煤改氣項目帶來的效果，遠不只是能源和環(huán)境效果，同時還帶來以下成效：一是提高了城市綜合服務(wù)功能，改善了投資環(huán)境。對調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進城市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有深遠意義。二是隨著城市氣化率提高，既方便了群眾生活，又改善人民的生活質(zhì)量。三是工業(yè)鍋爐使用天然氣，有助于提高企業(yè)自動化程度，提高產(chǎn)品質(zhì)量和成品率，也有利于企業(yè)提高經(jīng)濟效益。四是促進了技術(shù)進步，提高了企業(yè)競爭力。許多企業(yè)把實施清潔能源工程作為實施技術(shù)改造，強化管理的有利契機。一些單位將蒸汽加熱、加濕改為電加熱、加濕，取消了燃煤鍋爐，運行成本增加不多；有的單位將蒸汽錘改為電錘或空壓錘，取消原來的燃煤鍋爐，不僅減低能耗，也節(jié)約了運行成本。不僅如此，清潔能源工程建設(shè)給鍋爐房帶來了一場革命，以前又黑又臟的鍋爐房如今都亮麗起來了，廠區(qū)環(huán)境和車間工作環(huán)境均得到極大的改善。煤改氣項目的順利實施和效果的獲得，同政府的重視和一系列政策的支持有著直接的因果關(guān)系。從總結(jié)經(jīng)驗的角度來說，下面這樣一些措施和作法是應(yīng)予肯定的：l 在天然氣工程開發(fā)籌建階段，一些城市從本市資源短缺的情況出發(fā)，制定并出臺了有關(guān)天然氣輸配管網(wǎng)工程資金籌集辦法，對燃氣管網(wǎng)輸配費、初裝費和征集方法進行了規(guī)定，要求這些取之于民的費用，全部用于燃氣工程建設(shè)，從而保障了燃氣工程建設(shè)的需求。如北京市、銅川市政府還以財政擔保的形式，為本項目的建設(shè)創(chuàng)造了有利條件。l 為了推動天然氣的應(yīng)用，保護相關(guān)利益者的權(quán)益，不少城市還出臺了經(jīng)濟激勵政策，對燃氣公司和用戶在經(jīng)濟上給予一定的補償。如重慶市對改用天然氣的鍋爐和茶水爐，天然氣價格給予3年優(yōu)惠，茶水爐（商業(yè)用戶）。進一步調(diào)動相關(guān)參與者的積極性。其他城市也有這方面政策經(jīng)驗，詳情請參閱表231l 頒布并出臺了一系列行政命令和管理辦法，如設(shè)置無煤區(qū)、改煤區(qū)，要求強制進行改造等，所有這些努力都起到了直接的推動作用。但是，現(xiàn)有政策在實施中仍然存在一些有待改進的方面：一是有些城市過于重視強制性的作用，忽視發(fā)揮市場的作用，以致過多地借重于行政命令和強制管理，以達到推動清潔能源行動的目的。二是經(jīng)濟激勵政策力度一般偏小，以致不能全部或大部份地消除投資風險或增量成本，致使一部分參與者（如企業(yè)）依然承受著額外的經(jīng)濟負擔，影響其參與煤改氣行動的積極性。舉例來說，重慶市區(qū)兩級政府共為煤改氣項目（約2500臺鍋爐和茶水爐）提供了7450萬元的財政補貼，%；，而實際每改一臺鍋爐約需7—65萬元，其補貼額不足需求量的一半，而其余資金則要由企業(yè)自行解決，明顯地增加了企業(yè)的負擔。又如，一臺10噸/時的鍋爐，每月燒煤1100—1200噸，熱值按4200—4800千卡/kg、鍋爐效率70%、煤價165元/噸（含運費）計，則每月燃料費為19萬元；若改燒天然氣，熱值按7800千卡/m3，鍋爐效率90%計，扣除燒天然氣少支出的電費、水費、工資、藥劑費、排污費和維修，在天然氣價格優(yōu)惠（）條件下，顯然是一種不輕的負擔。三是一些政策規(guī)定缺乏可持續(xù)性考慮。激勵性政策無疑需要時間上的限制，不能無限期地給予補貼，到一定時期就要停止，否則不能起到激勵的作用。也就是說激勵政策必須設(shè)置相應(yīng)的退出機制。但是，在籌劃、設(shè)計政策的同時也應(yīng)該考慮，一旦政策結(jié)束后，其增量成本的消化方式和途徑，是攤?cè)氤杀净蚴瞧髽I(yè)讓利，還是企業(yè)自行消化，這些都是政策設(shè)計過程中應(yīng)予回答的問題。上面分述表明，煤改氣項目政策具備良好的能源效果和環(huán)境效果，但是這種政策的經(jīng)濟可行性又如何呢？下面以北京市為例試作說明。表242為案例分析的最終結(jié)果，其主要計算依據(jù)如表243示。表242 北京工業(yè)鍋爐煤改氣政策的成本—效益分析有政策（即改燒天然氣）無政策（燃煤）增 量成本費用（元/GJ）資本成本燃料成本運行維護成本（、鍋爐本體價格下降30%的優(yōu)惠）+———效益（元/GJ）環(huán)境效益資源效益社會效益其他效益（排污收費）——（排污費）——+鍋爐煤改氣政策的效益—成本差為：，說明執(zhí)行該項政策在經(jīng)濟上是不劃算的。這部分差值，企業(yè)最終可能轉(zhuǎn)嫁給終端用戶，將給終端用戶帶來額外負擔。從經(jīng)濟利益看，用戶勢必反對政策的執(zhí)行。為了推動政策順利實施，作為政策制定者，政府還應(yīng)從天然氣價格、企業(yè)稅收以及如何幫助企業(yè)改進管理、提高生產(chǎn)效率、降低成本等方面制定一系列政策和措施，以消除或減少負的效益—成本差。同時充分估計其環(huán)境及社會效益，也可能進一步改進其經(jīng)濟可行性。表243 北京工業(yè)鍋爐煤改氣政策成本效益分析主要計算依據(jù)項 目內(nèi) 容工業(yè)鍋爐工業(yè)鍋爐資本成本工業(yè)鍋爐煤耗工業(yè)鍋爐效率燃煤鍋爐改造為產(chǎn)燃氣鍋爐費用燃氣鍋爐效率燃氣鍋爐耗氣燃煤平均價格煤炭