【正文】 的這一重大變化必然要求包括行政體制在內(nèi)的上層建筑進行適應(yīng)性調(diào)整，變革計劃經(jīng)濟體制下高度集權(quán)的政府經(jīng)濟管理體制，調(diào)整和轉(zhuǎn)變政府行政職能的政府體制改革被推向改革的前臺。正如十四大報告中指出的那樣，如果不在政府職能轉(zhuǎn)變這方面取得實質(zhì)性進展，改革難以深化，社會主義市場經(jīng)濟體制難以建立。由此促動了第二重意義上的政府職能轉(zhuǎn)變，即政府的經(jīng)濟職能從計劃經(jīng)濟取向向市場經(jīng)濟取向轉(zhuǎn)變。這重意義上的政府職能轉(zhuǎn)變成為推進政府機構(gòu)改革和行政體制改革，進而推進更深層次的政治體制改革的起點。顯然，我國政府職能轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟體制改革的必然要求。我國原有的計劃經(jīng)濟體制是建國初期在資金短缺的發(fā)展經(jīng)濟中，為建立一個完整的重工業(yè)體系的特定國情下所作出的制度安排。其基本特征是國家掌握著全部社會資源的分配權(quán)，并采取直接的行政手段管理經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)。政府居于全社會生產(chǎn)指揮中心，壟斷了生產(chǎn)、流通、交換和分配的各個領(lǐng)域，并附之以指令性計劃、一平二調(diào)，統(tǒng)收統(tǒng)支等制度措施指揮企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。其結(jié)果，企業(yè)和各個單位不過是政府的附屬物，失去其作為經(jīng)濟組織、社會組織的屬性，反過來，企業(yè)、事業(yè)單位又承擔(dān)了本應(yīng)由政府承擔(dān)的大量社會事務(wù)，企業(yè)辦醫(yī)院、辦學(xué)校、并承擔(dān)了職工生老病死的終身保障。政企不分、政事不分造成政府職能結(jié)構(gòu)的失衡和嚴重錯位，政府不得不以大量的時間與精力忙于給企業(yè)下達指令性計劃，分指標(biāo)、分任務(wù)、從事搞項目、分錢分物的直接管理和微觀管理，使政府管了許多管不了，也管不好的事，其結(jié)果是“種了別人的田，荒了自家的地”，也導(dǎo)致政府機構(gòu)中管理經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)的部門特別臃腫，管理隊伍特別龐大。如中央政府即國務(wù)院的管理部門，從1956年的81個單位，發(fā)展到1981年的100個單位，其中大部分從事經(jīng)濟和社會事務(wù)的直接管理。龐大的政府管理部門帶來管理上的困難，機構(gòu)多、職能亂、冗員多、相互推諉、相互扯皮等弊端又加大了政府運作的成本，損害了政府的效率。因此，按照市場經(jīng)濟的要求轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟職能，加強社會服務(wù)職能，調(diào)整政府的職能結(jié)構(gòu)，理順職能關(guān)系，是建立符合市場經(jīng)濟體制的行政管理體制的前提。（三）中國政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容在我國建立社會主義市場經(jīng)濟的背景下，政府的職能重心、職能方式和職能關(guān)系發(fā)生了根本性變化。政府職能重心從重政治統(tǒng)治職能輕社會管理職能以及重階級斗爭輕經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心。這是在總結(jié)我國社會主義建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對社會主義本質(zhì)認識的進一步深化而實現(xiàn)的理論與實踐升華的結(jié)果。以經(jīng)濟建設(shè)為中心意味著政府職能重心轉(zhuǎn)向為市場運行、為經(jīng)濟發(fā)展提供政策環(huán)境、制度環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境方面，履行好公共管理與公共服務(wù)職責(zé)。因而，中國政府職能轉(zhuǎn)變主要是圍繞政府與市場關(guān)系這一軸心展開和確立的。首先，政府作為公共產(chǎn)品的提供者，要為市場發(fā)育、運行創(chuàng)設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施條件，為經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造必不可少的良好的硬環(huán)境。其次，作為制度的供給者，政府要為市場經(jīng)濟提供政策、制度、法規(guī)及包括政府效率在內(nèi)的軟環(huán)境。第三，作為宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者，政府運用財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等宏觀經(jīng)濟政策，調(diào)控宏觀經(jīng)濟，彌補市場缺陷，防止市場失靈，引導(dǎo)經(jīng)濟平穩(wěn)、協(xié)調(diào)地發(fā)展。概言之，政府的經(jīng)濟職能要轉(zhuǎn)變，社會職能要加強，服務(wù)職能要強化。正如黨的十四大報告中指出的“政府的職能，主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督”。這也是我國政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。與政府職能重心的轉(zhuǎn)移相應(yīng)，政府職能方式、方法上也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，這就是從舊體制下的直接管理、微觀管理轉(zhuǎn)向間接管理、宏觀調(diào)控，政企分開，政事分開，將企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)還給企業(yè)；從運用行政手段為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟手段、法律手段為主，并輔之以行政手段。所謂經(jīng)濟手段是指政府按照客觀經(jīng)濟規(guī)律的要求，應(yīng)用價格、財政、稅收信貸、工資、利潤等經(jīng)濟杠桿，來組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟活動，實現(xiàn)經(jīng)濟管理的任務(wù)。所謂法律手段，是政府通過行政立法和行政司法活動，借助國家強制性的法律、法規(guī)來規(guī)范管理經(jīng)濟生活。政府職能重心和職能方式轉(zhuǎn)變要通過職能關(guān)系調(diào)節(jié)的途徑來實現(xiàn)，這是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰來行事，以及管理主體的職責(zé)權(quán)限的劃分問題，涉及到職責(zé)、權(quán)限、結(jié)構(gòu)等。結(jié)合我國職能轉(zhuǎn)變的實際，在職能關(guān)系調(diào)整中，政府與社會的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、政企關(guān)系、政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系是著重要解決好的問題，也是難點問題。其總的要求是：清理職能、調(diào)整結(jié)構(gòu)；下放權(quán)力，理順關(guān)系；微觀放開搞活，宏觀調(diào)控服務(wù)?！　∈紫龋眄樦醒牒偷胤?、上級與下級的關(guān)系。其基本的方向是權(quán)力下放。權(quán)力是職能的保證，職能是權(quán)力的落實。舊體制下權(quán)力格局的特征是各種管理權(quán)限主要集中在中央、上級，形成頭重腳輕的職能構(gòu)架。一方面，地方與下級沒有自主權(quán)，其積極性難以發(fā)揮，另一方面，中央集宏觀與微觀管理于一身，不僅陷入繁重的微觀事務(wù)而削弱了宏觀調(diào)控的職能，也因信息易失真、不及時帶來決策失誤。理順中央和地方、上級和下級職能關(guān)系的原則是既要維護中央的權(quán)威，保持政令統(tǒng)一，又要充分調(diào)動地方的積極性，使之有因地制宜地解決問題的自主權(quán)。此外，在政府與社會的權(quán)力關(guān)系中，要把屬于社會的權(quán)力還給社會，國家和政府對社會集中、全面控制的范圍縮小了，“體制外”的空間增大了，才有助于推進公民社會的發(fā)展。其次，理順政企關(guān)系。這是政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題，也是難度最大的問題。政企不分有其存在的深刻原因，這就是原有的國有制經(jīng)濟關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)。在單一的國有制形式下，政府作為國有資本財產(chǎn)所有者的代表（委托人），它賦有監(jiān)督資產(chǎn)的使用和處置，防止經(jīng)營者和勞動者（代理人）損害資本利益的行為發(fā)生，保證資本增殖的使命，而不能對企業(yè)撒手不管，否則就是失職。但是政府管企業(yè)又會導(dǎo)致權(quán)力濫用和低效率發(fā)生。建立社會主義市場經(jīng)濟體制要解決政企分開問題，政府不再管企業(yè)，使企業(yè)真正成為按市場法則的硬性預(yù)算約束，而不是靠外在的政府的軟約束運轉(zhuǎn)。政企分開的關(guān)鍵性前提是政府不再是所有權(quán)主體，至少不再是大多數(shù)企業(yè)的所有權(quán)主體，也就是說，國有制的所有制形式在整個經(jīng)濟中不再為主體，否則所有權(quán)虛置的問題不可能從根本上解決。改革國有制形式與公有制為主導(dǎo)并不矛盾。正如十五大報告中指出的，公有制實現(xiàn)形式是多樣的，國家可以通過參股、控股的形式在企業(yè)決策中起決定性作用，而不必自己去直接經(jīng)營企業(yè)，去抓生產(chǎn)，搞流通，政企不分的問題才能真正解決，政府也才能專注于自己的本職。因此，深化國有企業(yè)的改革，培育多種性質(zhì)的經(jīng)濟成分，也是政府促進自身職能轉(zhuǎn)變的重要職責(zé) 。第三，理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系，合理配置政府職能體系。依據(jù)政府職能重心轉(zhuǎn)變的要求，對職能進行分解與分析，明確各自的職責(zé)與分工，克服職能不清、職能交叉、人浮于事、推諉扯皮的弊端。（四）政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素應(yīng)當(dāng)說，改革以來經(jīng)過多年理論與實踐的探索，中國政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向是明確的，轉(zhuǎn)變的目標(biāo)、要求及意義在理論上也是清晰的，但是職能轉(zhuǎn)變本身是不能直接操作的，要通過一系列制度改革和具體措施加以落實，比如行政審批制度的改革，政府組織結(jié)構(gòu)的改革等。政府職能轉(zhuǎn)變在實踐上的操作與進展也遠不如理論上那幺純粹規(guī)范和來得快。政府職能轉(zhuǎn)變同時又是一個系統(tǒng)工程，涉及其它諸多領(lǐng)域和方方面面的配套改革，其進程、力度要受制于政府系統(tǒng)內(nèi)部與外部的許多因素，因而理想目標(biāo)的實現(xiàn)不可能一步到位。首先，政府職能轉(zhuǎn)變與市場經(jīng)濟的發(fā)展相互促動。中國的市場經(jīng)濟是在空白基礎(chǔ)上起步的，經(jīng)過多年努力，社會主義市場經(jīng)濟體制的框架已基本建立起來，但是仍與成熟的市場經(jīng)濟體制的要求相差很遠。盡管商品市場發(fā)展很快，但生產(chǎn)要素市場如勞動力市場、企業(yè)家市場、技術(shù)市場、資本市場等發(fā)育遲緩、殘缺不全，處于半市場、半行政的運行狀態(tài)。在市場仍無法起作用的地方，政府不得不發(fā)揮替代作用，以彌補市場不健全的缺陷。因此中國的市場經(jīng)濟是一個漸進發(fā)育過程，政府職能轉(zhuǎn)變也是一個漸進過程，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制得到徹底改造和社會主義市場經(jīng)濟體制完全建立起來之前，政府職能轉(zhuǎn)變不可能按照理想的目標(biāo)去操作，也不可能真正到位。但是這并不意味著政府職能轉(zhuǎn)變處于消極被動地位，只能跟隨經(jīng)濟體制的改革亦步亦趨，恰恰相反，政府職能轉(zhuǎn)變在經(jīng)濟體制改革中居于關(guān)鍵性地位。中國的具體國情決定了中國市場經(jīng)濟體制的建立不是自發(fā)形成，而是要在政府的主導(dǎo)和推動下進行，因此，培育市場是政府的一項重要的特殊職責(zé)。培育市場體制就是要培育主體和市場體系，減少政府對企業(yè)的行政干預(yù)、設(shè)關(guān)設(shè)卡和不必要的審批事項；轉(zhuǎn)變舊的行為方式，為維護市場秩序，保證市場競爭中的公平交易和優(yōu)勝劣汰機制發(fā)揮好監(jiān)管作用；提高自身效率，降低企業(yè)的運作成本，以各種手段發(fā)育市場等等。有鑒于此，深化市場經(jīng)濟體制改革，關(guān)鍵不在于企業(yè)和普通民眾能否適應(yīng)市場經(jīng)濟下的新角色，而在于政府能否盡快從舊體制下的職能模式中走出來，轉(zhuǎn)向為市場經(jīng)濟的運行提供政策環(huán)境、制度環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，履行好公共管理和公共服務(wù)的職責(zé)，反過來推進市場經(jīng)濟體制的發(fā)展。其次，政府職能轉(zhuǎn)變要受觀念、利益和舊的行為方式的制約。在中國傳統(tǒng)文化價值觀念中，封建文化根深蒂固，等級觀念、官本位意識比較濃厚，而與市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)的服務(wù)觀念、法制觀念比較淡薄。加之長期以來，行政人員習(xí)慣于計劃體制下的一套下計劃、下指令管理方式，政府職能方式要從支配型向社會管理和社會服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，需要克服文化價值觀念的障礙。另外，按照公共選擇理論，政府公職人員并非天然的公仆，他們也有追求自身利益最大化的傾向，政府部門也有自身的特殊利益，這樣，政府部門手中的權(quán)力常常成為獲取個人利益、部門利益的資本，以致為尋租、設(shè)租的腐敗行為提供便利。政企分開，政府權(quán)力下放，意味著政府一些實權(quán)部門既得利益喪失，權(quán)錢交易的紐帶也被割斷，因而不可避免地會受到來自政府內(nèi)部各方面的阻力。比如在政府行政審批制度的改革中，一些部門不愿放棄手中握有的審批權(quán)，采取將原有的審批權(quán)分拆為多項，再砍掉那些無關(guān)緊要的事項；而“上有政策，下有對策”也常常使中央的改革政策難以順利推行?？傊?，中國改革的漸進性特征決定了政府職能轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的，涉及權(quán)力、機構(gòu)、利益、體制方方面面的問題，需要各個方面的協(xié)同作戰(zhàn)。但是，中央所確立的行政體制改革的方向是明確的，只要我們按照這個方向堅定不移地走下去，一定會達到改革所設(shè)定的目標(biāo)。48 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