【正文】 的這一重大變化必然要求包括行政體制在內(nèi)的上層建筑進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，變革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集權(quán)的政府經(jīng)濟(jì)管理體制，調(diào)整和轉(zhuǎn)變政府行政職能的政府體制改革被推向改革的前臺(tái)。正如十四大報(bào)告中指出的那樣，如果不在政府職能轉(zhuǎn)變這方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，改革難以深化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制難以建立。由此促動(dòng)了第二重意義上的政府職能轉(zhuǎn)變，即政府的經(jīng)濟(jì)職能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)取向向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向轉(zhuǎn)變。這重意義上的政府職能轉(zhuǎn)變成為推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革，進(jìn)而推進(jìn)更深層次的政治體制改革的起點(diǎn)。顯然，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。我國(guó)原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是建國(guó)初期在資金短缺的發(fā)展經(jīng)濟(jì)中，為建立一個(gè)完整的重工業(yè)體系的特定國(guó)情下所作出的制度安排。其基本特征是國(guó)家掌握著全部社會(huì)資源的分配權(quán)，并采取直接的行政手段管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。政府居于全社會(huì)生產(chǎn)指揮中心，壟斷了生產(chǎn)、流通、交換和分配的各個(gè)領(lǐng)域，并附之以指令性計(jì)劃、一平二調(diào)，統(tǒng)收統(tǒng)支等制度措施指揮企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其結(jié)果，企業(yè)和各個(gè)單位不過(guò)是政府的附屬物，失去其作為經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織的屬性，反過(guò)來(lái)，企業(yè)、事業(yè)單位又承擔(dān)了本應(yīng)由政府承擔(dān)的大量社會(huì)事務(wù)，企業(yè)辦醫(yī)院、辦學(xué)校、并承擔(dān)了職工生老病死的終身保障。政企不分、政事不分造成政府職能結(jié)構(gòu)的失衡和嚴(yán)重錯(cuò)位，政府不得不以大量的時(shí)間與精力忙于給企業(yè)下達(dá)指令性計(jì)劃，分指標(biāo)、分任務(wù)、從事搞項(xiàng)目、分錢分物的直接管理和微觀管理，使政府管了許多管不了，也管不好的事，其結(jié)果是“種了別人的田，荒了自家的地”，也導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)中管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的部門特別臃腫，管理隊(duì)伍特別龐大。如中央政府即國(guó)務(wù)院的管理部門，從1956年的81個(gè)單位，發(fā)展到1981年的100個(gè)單位，其中大部分從事經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的直接管理。龐大的政府管理部門帶來(lái)管理上的困難，機(jī)構(gòu)多、職能亂、冗員多、相互推諉、相互扯皮等弊端又加大了政府運(yùn)作的成本，損害了政府的效率。因此，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)職能，調(diào)整政府的職能結(jié)構(gòu)，理順職能關(guān)系，是建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制的前提。（三）中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容在我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，政府的職能重心、職能方式和職能關(guān)系發(fā)生了根本性變化。政府職能重心從重政治統(tǒng)治職能輕社會(huì)管理職能以及重階級(jí)斗爭(zhēng)輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。這是在總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)主義本質(zhì)認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化而實(shí)現(xiàn)的理論與實(shí)踐升華的結(jié)果。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心意味著政府職能重心轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌?chǎng)運(yùn)行、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供政策環(huán)境、制度環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境方面，履行好公共管理與公共服務(wù)職責(zé)。因而，中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變主要是圍繞政府與市場(chǎng)關(guān)系這一軸心展開和確立的。首先，政府作為公共產(chǎn)品的提供者，要為市場(chǎng)發(fā)育、運(yùn)行創(chuàng)設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施條件，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造必不可少的良好的硬環(huán)境。其次，作為制度的供給者，政府要為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供政策、制度、法規(guī)及包括政府效率在內(nèi)的軟環(huán)境。第三，作為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者，政府運(yùn)用財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，防止市場(chǎng)失靈，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、協(xié)調(diào)地發(fā)展。概言之，政府的經(jīng)濟(jì)職能要轉(zhuǎn)變，社會(huì)職能要加強(qiáng)，服務(wù)職能要強(qiáng)化。正如黨的十四大報(bào)告中指出的“政府的職能，主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督”。這也是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。與政府職能重心的轉(zhuǎn)移相應(yīng)，政府職能方式、方法上也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，這就是從舊體制下的直接管理、微觀管理轉(zhuǎn)向間接管理、宏觀調(diào)控，政企分開，政事分開，將企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)還給企業(yè)；從運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主，并輔之以行政手段。所謂經(jīng)濟(jì)手段是指政府按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，應(yīng)用價(jià)格、財(cái)政、稅收信貸、工資、利潤(rùn)等經(jīng)濟(jì)杠桿，來(lái)組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理的任務(wù)。所謂法律手段，是政府通過(guò)行政立法和行政司法活動(dòng)，借助國(guó)家強(qiáng)制性的法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范管理經(jīng)濟(jì)生活。政府職能重心和職能方式轉(zhuǎn)變要通過(guò)職能關(guān)系調(diào)節(jié)的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，這是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰(shuí)來(lái)行事，以及管理主體的職責(zé)權(quán)限的劃分問題，涉及到職責(zé)、權(quán)限、結(jié)構(gòu)等。結(jié)合我國(guó)職能轉(zhuǎn)變的實(shí)際，在職能關(guān)系調(diào)整中，政府與社會(huì)的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、政企關(guān)系、政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系是著重要解決好的問題，也是難點(diǎn)問題。其總的要求是：清理職能、調(diào)整結(jié)構(gòu)；下放權(quán)力，理順關(guān)系；微觀放開搞活，宏觀調(diào)控服務(wù)?！　∈紫?，要理順中央和地方、上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系。其基本的方向是權(quán)力下放。權(quán)力是職能的保證，職能是權(quán)力的落實(shí)。舊體制下權(quán)力格局的特征是各種管理權(quán)限主要集中在中央、上級(jí)，形成頭重腳輕的職能構(gòu)架。一方面，地方與下級(jí)沒有自主權(quán)，其積極性難以發(fā)揮，另一方面，中央集宏觀與微觀管理于一身，不僅陷入繁重的微觀事務(wù)而削弱了宏觀調(diào)控的職能，也因信息易失真、不及時(shí)帶來(lái)決策失誤。理順中央和地方、上級(jí)和下級(jí)職能關(guān)系的原則是既要維護(hù)中央的權(quán)威，保持政令統(tǒng)一，又要充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，使之有因地制宜地解決問題的自主權(quán)。此外，在政府與社會(huì)的權(quán)力關(guān)系中，要把屬于社會(huì)的權(quán)力還給社會(huì)，國(guó)家和政府對(duì)社會(huì)集中、全面控制的范圍縮小了，“體制外”的空間增大了，才有助于推進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展。其次，理順政企關(guān)系。這是政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題，也是難度最大的問題。政企不分有其存在的深刻原因，這就是原有的國(guó)有制經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)。在單一的國(guó)有制形式下，政府作為國(guó)有資本財(cái)產(chǎn)所有者的代表（委托人），它賦有監(jiān)督資產(chǎn)的使用和處置，防止經(jīng)營(yíng)者和勞動(dòng)者（代理人）損害資本利益的行為發(fā)生，保證資本增殖的使命，而不能對(duì)企業(yè)撒手不管，否則就是失職。但是政府管企業(yè)又會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用和低效率發(fā)生。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要解決政企分開問題，政府不再管企業(yè)，使企業(yè)真正成為按市場(chǎng)法則的硬性預(yù)算約束，而不是靠外在的政府的軟約束運(yùn)轉(zhuǎn)。政企分開的關(guān)鍵性前提是政府不再是所有權(quán)主體，至少不再是大多數(shù)企業(yè)的所有權(quán)主體，也就是說(shuō)，國(guó)有制的所有制形式在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中不再為主體，否則所有權(quán)虛置的問題不可能從根本上解決。改革國(guó)有制形式與公有制為主導(dǎo)并不矛盾。正如十五大報(bào)告中指出的，公有制實(shí)現(xiàn)形式是多樣的，國(guó)家可以通過(guò)參股、控股的形式在企業(yè)決策中起決定性作用，而不必自己去直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)，去抓生產(chǎn)，搞流通，政企不分的問題才能真正解決，政府也才能專注于自己的本職。因此，深化國(guó)有企業(yè)的改革，培育多種性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)成分，也是政府促進(jìn)自身職能轉(zhuǎn)變的重要職責(zé) 。第三，理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系，合理配置政府職能體系。依據(jù)政府職能重心轉(zhuǎn)變的要求，對(duì)職能進(jìn)行分解與分析，明確各自的職責(zé)與分工，克服職能不清、職能交叉、人浮于事、推諉扯皮的弊端。（四）政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素應(yīng)當(dāng)說(shuō)，改革以來(lái)經(jīng)過(guò)多年理論與實(shí)踐的探索，中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向是明確的，轉(zhuǎn)變的目標(biāo)、要求及意義在理論上也是清晰的，但是職能轉(zhuǎn)變本身是不能直接操作的，要通過(guò)一系列制度改革和具體措施加以落實(shí)，比如行政審批制度的改革，政府組織結(jié)構(gòu)的改革等。政府職能轉(zhuǎn)變?cè)趯?shí)踐上的操作與進(jìn)展也遠(yuǎn)不如理論上那幺純粹規(guī)范和來(lái)得快。政府職能轉(zhuǎn)變同時(shí)又是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及其它諸多領(lǐng)域和方方面面的配套改革，其進(jìn)程、力度要受制于政府系統(tǒng)內(nèi)部與外部的許多因素，因而理想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不可能一步到位。首先，政府職能轉(zhuǎn)變與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相互促動(dòng)。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在空白基礎(chǔ)上起步的，經(jīng)過(guò)多年努力，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的框架已基本建立起來(lái)，但是仍與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求相差很遠(yuǎn)。盡管商品市場(chǎng)發(fā)展很快，但生產(chǎn)要素市場(chǎng)如勞動(dòng)力市場(chǎng)、企業(yè)家市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、資本市場(chǎng)等發(fā)育遲緩、殘缺不全，處于半市場(chǎng)、半行政的運(yùn)行狀態(tài)。在市場(chǎng)仍無(wú)法起作用的地方，政府不得不發(fā)揮替代作用，以彌補(bǔ)市場(chǎng)不健全的缺陷。因此中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)育過(guò)程，政府職能轉(zhuǎn)變也是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制得到徹底改造和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完全建立起來(lái)之前，政府職能轉(zhuǎn)變不可能按照理想的目標(biāo)去操作，也不可能真正到位。但是這并不意味著政府職能轉(zhuǎn)變處于消極被動(dòng)地位，只能跟隨經(jīng)濟(jì)體制的改革亦步亦趨，恰恰相反，政府職能轉(zhuǎn)變?cè)诮?jīng)濟(jì)體制改革中居于關(guān)鍵性地位。中國(guó)的具體國(guó)情決定了中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立不是自發(fā)形成，而是要在政府的主導(dǎo)和推動(dòng)下進(jìn)行，因此，培育市場(chǎng)是政府的一項(xiàng)重要的特殊職責(zé)。培育市場(chǎng)體制就是要培育主體和市場(chǎng)體系，減少政府對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)、設(shè)關(guān)設(shè)卡和不必要的審批事項(xiàng)；轉(zhuǎn)變舊的行為方式，為維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的公平交易和優(yōu)勝劣汰機(jī)制發(fā)揮好監(jiān)管作用；提高自身效率，降低企業(yè)的運(yùn)作成本，以各種手段發(fā)育市場(chǎng)等等。有鑒于此，深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，關(guān)鍵不在于企業(yè)和普通民眾能否適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的新角色，而在于政府能否盡快從舊體制下的職能模式中走出來(lái)，轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供政策環(huán)境、制度環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，履行好公共管理和公共服務(wù)的職責(zé)，反過(guò)來(lái)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。其次，政府職能轉(zhuǎn)變要受觀念、利益和舊的行為方式的制約。在中國(guó)傳統(tǒng)文化價(jià)值觀念中，封建文化根深蒂固，等級(jí)觀念、官本位意識(shí)比較濃厚，而與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的服務(wù)觀念、法制觀念比較淡薄。加之長(zhǎng)期以來(lái)，行政人員習(xí)慣于計(jì)劃體制下的一套下計(jì)劃、下指令管理方式，政府職能方式要從支配型向社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，需要克服文化價(jià)值觀念的障礙。另外，按照公共選擇理論，政府公職人員并非天然的公仆，他們也有追求自身利益最大化的傾向，政府部門也有自身的特殊利益，這樣，政府部門手中的權(quán)力常常成為獲取個(gè)人利益、部門利益的資本，以致為尋租、設(shè)租的腐敗行為提供便利。政企分開，政府權(quán)力下放，意味著政府一些實(shí)權(quán)部門既得利益喪失，權(quán)錢交易的紐帶也被割斷，因而不可避免地會(huì)受到來(lái)自政府內(nèi)部各方面的阻力。比如在政府行政審批制度的改革中，一些部門不愿放棄手中握有的審批權(quán)，采取將原有的審批權(quán)分拆為多項(xiàng)，再砍掉那些無(wú)關(guān)緊要的事項(xiàng)；而“上有政策，下有對(duì)策”也常常使中央的改革政策難以順利推行?？傊袊?guó)改革的漸進(jìn)性特征決定了政府職能轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的，涉及權(quán)力、機(jī)構(gòu)、利益、體制方方面面的問題，需要各個(gè)方面的協(xié)同作戰(zhàn)。但是，中央所確立的行政體制改革的方向是明確的，只要我們按照這個(gè)方向堅(jiān)定不移地走下去，一定會(huì)達(dá)到改革所設(shè)定的目標(biāo)。48 / 2