【正文】 工作部門由原來的86個減少到59個，非常設機構由85個減少到26個。%。與此同時，地方各級政府也進行了較大幅度的改革，轉變職能，精簡幅度為25%。改革后，全國各級機關共精簡行政人員200萬人。建國以來進行的上述六次較大規(guī)模的機構改革，其結果均未能令人滿意，基本上是沿著精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的軌跡循環(huán)，被人們稱為機構改革的怪圈。究其原因，表現在以下幾個方面：其一，歷次機構改革主要是迫于財政壓力進行的機構壓縮合并，都未觸動高度集權的計劃經濟管理體制，政府的職能沒有變，行政權力支配一切的格局沒有改變，改革不過是在舊體制下行政權力在中央和地方政府，以及政府部門之間的上下左右的轉移，而政府與企業(yè)、與事業(yè)單位、與社會的權力關系并未改變。這樣，精簡機構、權力下放不過是緩解財政緊張和促進增長的最簡便的操作方式。但增長又伴隨失調、失控，在舊體制框架下政府與政府、政府與社會之間的權責關系又不可能朝著擴大市場、完善市場和適應市場的方向發(fā)展，只能重新落入收權的巢臼，機構又隨之重新恢復擴大，經濟增長受阻，財政吃緊，需要進行新一輪的循環(huán)。于是放、亂、收、死與機構膨脹、收縮、撤并成為舊體制中的正常操作。因此，舊體制下的行政權力格局以及政府職能未進行調整和轉變是機構改革陷于怪圈的深層原因。其二，機構改革未能同干部人事制度的改革結合起來。由于缺乏一套完備、科學的選人、用人制度，因而不能保證和提高干部的素質，使本來一個人能干的事不得不配備兩個人甚至更多。競爭激勵和淘汰機制沒有形成，“干部能上不能下，能進不能出”和一定程度上存在的 “三鐵”制度（鐵工資、鐵飯碗、鐵交椅）也造成國家工作人員的精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的循環(huán)。另外，精簡人員的分流也是一直未能引起足夠重視和妥善解決的問題。由于缺乏良好的社會保障制度，事業(yè)單位、臨時機構往往成為“蓄水池”，精簡時下去，松動時上來。其三，機構設置和調整缺乏科學決策。所制定的方案缺乏周密的總體規(guī)劃和法律依據，照顧性機構設置和人員安置現象時常發(fā)生，攀比情況嚴重。其四，機構改革的成果未能用法律、法規(guī)的形式加以鞏固，致使被改掉的東西可以輕易地恢復。在實際中，往往是精簡風頭一過，一些機構與個人以種種借口增人設“廟”，重蹈舊轍。因此，國家行政組織必須有一套符合國情、省情、縣情的行之有效的行政組織法律法規(guī)，使組織的設置有足夠的、準確的依據，以克服“長官意志”現象，避免行政改革的隨意性和隨機性。其四，舊的觀念根深蒂固，部門本位，好大喜“高”。有的部門領導本位心理嚴重，總是片面強調自己的部門最重要，把機構的大小同是否有權威、是否重要聯系起來。于是爭取拔高機構規(guī)格、增加人員、享受更高待遇成為常見的現象，是造成機構臃腫的一個原因。帕金森定律中的行政人員相互制造工作的原理對此有生動的描述。另外，長期以來形成的“干部能上不能下，能進不能出”的心理習慣也給干部隊伍正常的新陳代謝帶來種種障礙。千方百計增設機構，保住行政人員的位子成為部門領導的不可推卸的責任。只有走出機構改革的怪圈，才能真正建立起適應社會主義市場經濟的現代化行政組織體制。在總結歷次機構改革經驗教訓的基礎上，1998年，我國進行了建國以來第七次機構改革，與歷次機構改革相比，這次機構改革著眼于體制性變革，改革力度大、成效顯著，取得一系列實質性的突破。之所以說取得實質性突破，是基于以下幾個方面：第一，本次機構改革提出新的思路、目標和原則，體現了變革的深刻性和革命性。機構改革的目標不再是著眼于理順政府內部關系，而是為了實現政企分開，強化宏觀調控、社會管理和公共服務的職能。80年代末雖然明確提出機構改革重在轉變政府職能的思路，但機構改革仍主要著眼于政府內部關系的調整，政企關系問題并不是 “主角”。本次機構改革的著眼點，就是在調整政府職能時，以政企分開為首要目標，通過科學界定和規(guī)范政企關系，使企業(yè)成為經濟關系的主體，進而調整政府與企業(yè)、公民和市場的關系。并且把政企關系是否分開作為衡量政府職能是否轉變的標準，看政府宏觀調控職能是否到位，看政府執(zhí)法職能、為社會、為公眾服務職能是否到位。第二，政府的整體性調整和結構性調整是區(qū)別于以往歷次機構改革的重要不同之處，也是我國政府行政管理體制的創(chuàng)新。這次機構改革首先確定政府整體職能，在此基礎上進行結構性分類和調整，未列入分類的職能則被轉移或逐步轉交給社會。這次機構改革把政府整體職能劃分為四大部分：（1）宏觀經濟調控職能。主要是保持經濟總量平衡，抑制通貨膨脹，優(yōu)化經濟結構，實現經濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展；健全宏觀調控體系，完善經濟法律手段，改善宏觀調控機制。并把綜合部門改組成宏觀調控部門。（2）專業(yè)經濟管理職能。撤銷機械部、冶金部、煤炭部、化工部、電力部、輕工總會、紡織總會、石油天然氣總公司等一批“婆婆”，組建由經貿委管理的國家局。并明確規(guī)定，作為過渡保留的鐵道部、交通信息產業(yè)部和外經貿部等8個專業(yè)經濟管理部門不再直接管企業(yè)，其主要職能是，制定行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策；引導本行業(yè)產品結構調整，維護行業(yè)平等競爭秩序。（3）教育、科技、文化、社會保障和資源管理職能，進行這些領域的管理和社會服務。（4）國家政務職能。主要進行國家政務的管理。在確定政府整體性職能的前提下，對職能結構也進行重新調整。放棄過去那種“先政府，后社會；先本部門，后其它部門”的方法，代之以“先社會，后政府；先其它部門，后本部門”的新思路。政府只承擔那些社會和企業(yè)干不了或干不好的職能。凡其它部門行使更為有利的職能轉移給更適合的部門，避免職責交叉。凡地方政府能夠承擔的職能一律下放給地方政府。按照這一思路，國務院各部門轉交給企業(yè)、社會中介組織和地方的職能有200多項，在部門之間轉移的職能有100多項。此外，改革行政審批制度和行政撥款項目制度、統(tǒng)一市場執(zhí)法職能，也是政府職能結構性調整的一項重要內容。第三，將辦事高效、運轉協(xié)調和行為規(guī)范作為機構改革目標之一，實現權責一致，合并相同和相似職能交由同一個部門承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端。將原來由勞動、人事、民政、衛(wèi)生四個部門管理的以及由各行業(yè)部門統(tǒng)籌的社會保險工作，統(tǒng)一由勞動和社會保障部管理；將原來由幾個部門分管的藥品、藥政、藥檢等職能，統(tǒng)一由國家藥品監(jiān)督管理局管理；組建國家出入境檢驗檢疫局，將商檢、衛(wèi)檢和動植檢三個部門合并為一；組建國土資源部，統(tǒng)一行使國土和資源的行政管理職能，扭轉多頭交叉的資源管理體制；新組建的勞動和社會保障部則徹底改變了社會保障政出多門的狀況。第四，首次把政府對社會管理和公共服務提到議事日程，明確提出加強政府的社會管理和公共服務職能。依據這一轉變要求，不僅重新界定和確認了宏觀調控部門、專業(yè)經濟部門和執(zhí)法部門的職能，社會管理部門如社會保障、教育、科技、計劃生育、民政、交通等部門的管制職能也大大弱化，服務職能則大大加強。這次機構改革提出設立勞動和社會保障部、國土資源部、信息產業(yè)部等新的職能機構，成立高層次的科技教育領導小組以及采取加強科教文衛(wèi)工作的措施，使政府職能從過去管企業(yè)、管生產、管經營轉到為企業(yè)服務、為基層服務、為社會和公共服務上來。這意味著在思想上、觀念上和制度上開始向政府由納稅人供養(yǎng)、為納稅人服務轉變，這是政府角色轉變的重要開端。第五，大力裁減政府機關工作人員，提高行政效率。這次機構改革，部門、人員精干了：機關行政編制精簡50%；國務院工作部門由41個減少為29個；部門內設司局級機構減少200多個，精減了1/4。決策中樞精干了：國務院新政府人員減少30人，副總理由6人減至4人，國務委員由8人減至5人。決策輔助系統(tǒng)精干了：副秘書長由10人減至5人。對于精簡分流的人員進行了有相應政策保證的妥善安置。1998年的機構改革是我國有史以來規(guī)模最大的一次，精簡人員之多，牽扯范圍之廣，中央的決心之大，也是前所未有的，在實施過程中必然有許多難點問題。比如精簡人員的合理妥善分流問題，人員分流在中央一級解決的比較順利、容易一些。但是在地方政府機構改革中精簡人員的分流安置就比較困難，如何消化吸收這批分流人員，充分發(fā)揮他們的才能，避免人才的浪費，是機構改革值得深入研究的一大課題。還有如何防止機構精簡以后的再膨脹，以及人員精簡后出現的“管理真空”如何整合等等。不可否認，1998年的機構改革仍是一個帶有過渡性質的改革，改革中的許多難點問題也不可能一次從根本上解決，這次機構改革的效果也有待于實踐的檢驗。但是我們畢竟有了一個良好的開端。，2003年3月召開的十屆全國人大一次會議中一項引人注目的議題就是審議國務院機構改革方案，這一方案的提出意味著新一輪政府機構改革即第八次機構改革將要進行。依據國務院提請審議的方案，本次國務院機構改革有5個重點：深化國有資產管理體制改革；完善宏觀調控體系；健全金融監(jiān)管體制；繼續(xù)推進流通管理體制改革；加強食品安全和安全生產監(jiān)管體制建設。（1）深化國有資產管理體制改革，設立國務院國有資產監(jiān)督管理委員會（簡稱國資委）。其主要職責是：根據授權，依照《中華人民共和國公司法》等法律和行政法規(guī)履行出資人職責，指導推進國有企業(yè)改革和重組；代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會；通過法定程序對企業(yè)負責人進行任免、考核并根據其經營業(yè)績進行獎懲；通過統(tǒng)計、稽核對所管國有資產的保值增值情況進行監(jiān)管；擬訂國有資產管理的法律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度，依法對地方國有資產管理進行指導和監(jiān)督；承辦國務院交辦的其它事項。（2）完善宏觀調控體系，將國家計劃發(fā)展委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會（簡稱發(fā)展和改革委）。為減少職能交叉重復，加強和完善宏觀調控，將國家經貿委的行業(yè)規(guī)劃、產業(yè)政策、經濟運行調節(jié)、技術改造投資管理、多種所有制企業(yè)的宏觀指導、促進中小企業(yè)發(fā)展以及重要工業(yè)品、原材料進出口計劃等職能，劃歸發(fā)展和改革委。發(fā)展和改革委的主要職責是：擬訂并組織實施國民經濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、長期規(guī)劃、年度計劃、產業(yè)政策和價格政策，監(jiān)測和調節(jié)國民經濟運行，搞好經濟總量平衡，優(yōu)化重大經濟結構，安排國家重大建設項目，指導和推進經濟體制改革。（3）健全金融監(jiān)管體制，設立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱銀監(jiān)會）。將中國人民銀行對銀行、資產管理公司、信托投資公司及其它存款類金融機構的監(jiān)管職能分離出來，并和中央金融工委的相關職能進行整合，設立銀監(jiān)會，作為國務院直屬的正部級事業(yè)單位。銀監(jiān)會的主要職責是：擬訂有關銀行業(yè)監(jiān)管的政策法規(guī)，負責市場準入和運行監(jiān)督，依法查處違法違規(guī)行為等。（4）繼續(xù)推進流通管理體制改革，組建商務部，不再保留國家經濟貿易委員會、對外經濟貿易合作部。為適應內外貿易業(yè)務相互融合的發(fā)展趨勢和加入世界貿易組織的新形勢，將國家經貿委的內貿管理、對外經濟協(xié)調和重要工業(yè)品、原材料進出口計劃組織實施等職能，國家計委的農產品進出口計劃組織實施等職能，以及外經貿部的職能等整合起來，組建主管國內外貿易和國際經濟合作的商務部。其主要職責是：研究擬訂規(guī)范市場運行和流通秩序的政策法規(guī)，促進市場體制的建立和完善，深化流通體制改革，監(jiān)測分析市場運行和商品供求狀況，組織開展國際經濟合作，負責組織協(xié)調反傾銷、反補貼的有關事宜和組織產業(yè)損害調查等。（5）加強食品安全和安全生產監(jiān)管體制建設。在國家藥品監(jiān)督管理局的基礎上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，仍作為國務院直屬機構。其主要職責是：繼續(xù)行使國家藥品監(jiān)督管理局職能，負責對食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監(jiān)督和組織協(xié)調，依法組織開展對重大事故的查處。為進一步強化對安全生產的監(jiān)督，將國家經貿委管理的國家安全生產監(jiān)督管理局改為國務院直屬機構，負責安全生產的綜合監(jiān)督管理和對煤礦的安全監(jiān)察。除改組和設立上述機構外，還將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會。改革之后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置28個。不難看出，本次機構改革方案是在98年機構改革基礎上，進一步轉變政府職能，加強政府的經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能，以向符合社會主義市場經濟體制要求的行政管理體制靠近。比如，依據改革方案，“計劃”兩字將徹底從國家宏觀調控部門的名稱中淡出，這是中國從計劃經濟走向市場經濟的重要標志；組建國資局并將其職責定位為從監(jiān)管角度來履行出資人職責，可以有效防止政府干預企業(yè)的生產經營活動，政企分開；組建銀監(jiān)會和國家食品藥品監(jiān)督管理局，使政府規(guī)范市場、維護市場秩序的監(jiān)管職能進一步強化，為我國市場經濟的發(fā)育完善提供保障。即將開始的新的一次政府機構改革是對黨的十六大提出的深化行政管理體制改革任務的落實，表明了政府改革的決心。也應看到，新機構組建設立起來，并不意味可以解決政府管理中的所有問題，政府機構有效發(fā)揮其功能還需要有人事制度、管理方式等方面一系列的配套改革，改革中也不可避免會遇到許多難題。但是，只要我們沿著這一方向堅定不移地走下去，建立與社會主義市場經濟相適應的、精干高效、運作靈便、行為規(guī)范的現代行政組織體制的目標一定是會達到的。77 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