【正文】 對已經(jīng)較為完善的發(fā)達國家采用。比較而言,發(fā)展中國家由于經(jīng)濟水平限制,將更多的資源投入到了能直接或間接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的地方,而這些基礎(chǔ)設(shè)施在國民生產(chǎn)中的重要性很難使政府放棄其最終所有權(quán)。 十、PPP模式 國家私人合營公司（Private Public Partnership，PPP）模式是國際上新近興起的一種新型的政府與私人合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的形式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營。 PPP模式的目標(biāo)有兩種，一是低層次目標(biāo)，指特定項目的短期目標(biāo)；二是高層次目標(biāo)，指引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長期合作的目標(biāo)機構(gòu)目標(biāo)層次如表1 所示。 表1 項目機構(gòu)目標(biāo)分解圖 PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標(biāo)。PPP模式的機構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項目所在國的政府，是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的有關(guān)政策的制定者。項目所在國政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目有一個完整的政策框架、目標(biāo)和實施策略，對項目的建設(shè)和運營過程的參與各方進行指導(dǎo)和約束。金字塔中部是項目所在國政府有關(guān)機構(gòu)，負責(zé)對政府政策指導(dǎo)方針進行解釋和運用，形成具體的項目目標(biāo)。金字塔的底部是項目私人參與者，通過與項目所在國政府的有關(guān)部門簽署一個長期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機構(gòu)的目標(biāo)、項目所在國政府的政策目標(biāo)和項目所在國政府有關(guān)機構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項目進行中達到預(yù)定的目標(biāo)。這種模式的一個最顯著的特點就是項目所在國政府或者所屬機構(gòu)與項目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項目建設(shè)中發(fā)揮的作用。其運作思路如圖6所示。 　 從國外近年來的經(jīng)驗看，以下幾個因素是成功運作PPP模式的必要條件：（1）政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責(zé)任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，負責(zé)項目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風(fēng)險等。（2）健全的法律法規(guī)制度。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。（3）專業(yè)化機構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。 PPP模式的優(yōu)點在于：（1）公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程,保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟上的可行性，縮短前期工作周期,使項目費用降低。（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。（3）參與項目融資的私人企業(yè)在項目前期就參與進來,有利于私人企業(yè)一開始就引入先進技術(shù)和管理經(jīng)驗。（4）政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構(gòu)和民營機構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。（5）使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。（6）政府擁有一定的控制權(quán)。（7）應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了目前的引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目組織機構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機場、醫(yī)院、學(xué)校等。PPP模式的缺點在于：（1）對于政府來說,如何確定合作公司給政府增加了難度,而且在合作中要負有一定的責(zé)任,增加了政府的風(fēng)險負擔(dān)。（2）組織形式比較復(fù)雜,增加了管理上協(xié)調(diào)的難度,對參與方的管理水平有一定的要求。（3）如何設(shè)定項目的回報率可能成為一個頗有爭議的問題。 雖然PPP模式在國外已有很多成功的案例，但在我國基本上是一個空白。我國基礎(chǔ)設(shè)施—直以來都是由政府財政支持投資建設(shè)，由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營。這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的模型不僅越來越不能滿足日益發(fā)展的社會經(jīng)濟的需要，而且政府投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的浪費嚴重、效率低下、風(fēng)險巨大等諸多弊病，暴露得也越來越明顯，成為我國市場經(jīng)濟向縱深發(fā)展的一個制約因素。因此，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制要盡快向市場化方向改革，政府在基礎(chǔ)領(lǐng)域的地位和職能迫切需要轉(zhuǎn)變，政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域作為直接投資者、直接經(jīng)營者、直接監(jiān)管者的職能要分離，政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的角色迫切需要改變。在這種背景下，在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引進和應(yīng)用PPP模式，積極吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并將其按市場化模式運作，既能有效的減輕政府財政支出的壓力，以提高基礎(chǔ)設(shè)施投資與運營的效率，同時又不會產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)問題。因此，PPP 模式在我國有著廣泛的發(fā)展前景。但是，PPP模式在我國的應(yīng)用中，以下幾點應(yīng)注意：（1）政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個過程中，政府應(yīng)對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進行改革，對管理制度進行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。（2）政府應(yīng)該認真研究PPP模式及其在中國的應(yīng)用前景，以國外的一些應(yīng)用實例為基礎(chǔ)，在我國的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中進行推廣和規(guī)范。在這個過程中，政府應(yīng)在國家政策上給予鼓勵，支持PPP模式在中國的應(yīng)用。（3）在PPP模式下的項目融資中，參與的私人企業(yè)一般都是國際上大型的企業(yè)和財團。政府在與他們的談判與合作中，所遵循的不僅有國內(nèi)的法律和法規(guī)，同時也要遵循國際慣例。政府應(yīng)該行動起來，在立法制度上有所突破，迅速完善我國的投資法律法規(guī)，使其適應(yīng)這一形勢的發(fā)展。（4）國內(nèi)的一些有實力的企業(yè)應(yīng)該抓住機遇，積極與政府合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。 參考文獻 [1]邢淵：《國際工程項目管理模式——設(shè)計—營建》[J]，《建筑》2002（12）：4951； [2]賈廣社、高欣：《大型建設(shè)工程的新型管理模式—項目總控》[J]，科技導(dǎo)報》2002（5）：4144； [3]夏立明、李亞林：《國外建設(shè)項目管理模式淺析》[J]，《鐵路工程造價管理》2002（3）：710； [4]岳宜寶：《國際工程項目管理新模式——Partnering模式》[J]，《建筑》2003（4）：5355； [5]金昊：《PFI項目融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用》[J]，《建筑經(jīng)濟》2003（9）：2122； 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