【正文】 而是以生態(tài)環(huán)境為引發(fā)因素和主要內(nèi)容的綜合發(fā)展戰(zhàn)略。長江上游天然林保護工程、黃河中上游地區(qū)山川秀美水土治理工程等一系列生態(tài)保護大型項目揭開了西部大開發(fā)的序幕。生態(tài)環(huán)境治理在西部大開發(fā)戰(zhàn)略中處于開篇破題的首要位置，是西部大開發(fā)世紀性百年戰(zhàn)略的重中之重。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理不可能在西部地區(qū)經(jīng)濟滯后發(fā)展的條件下進行，必須在西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實力增強的條件下才可能有效實施。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境特殊位置及其對經(jīng)濟發(fā)展全局的影響力增大，使西部地區(qū)生態(tài)治理及經(jīng)濟發(fā)展在資源配置和政策體系中的受重視程度上升到前所未有的高度。西北地區(qū)可以充分利用國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的政策有利條件，在中央支持力度增大、地方經(jīng)濟發(fā)展加快進程中大力推進生態(tài)環(huán)境的保護和治理。四、在加快西北經(jīng)濟發(fā)展中實現(xiàn)西北生態(tài)環(huán)境治理　　 2.　加快地方經(jīng)濟發(fā)展促進生態(tài)環(huán)境治理。西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理需要國家和西北地方財政進行大量投入和政策支持，需要對生態(tài)治理投資不足的資源配置格局作出調(diào)整，將更多的投資轉移用于生態(tài)環(huán)境的治理。生態(tài)治理投資增大的需求壓力，對向市場經(jīng)濟效益傾斜支持的政策體系和資源配置機制提出了挑戰(zhàn)。生態(tài)治理的很大部分投資體現(xiàn)不出明顯的市場經(jīng)濟效益，形不成投資回報及剩余收益，需要以公共財政投資的方式進行，而生態(tài)治理投資所需要的公共財政投入又要由可產(chǎn)生剩余收益的產(chǎn)業(yè)提供源源不斷的支持。為使西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理通過公共財政得到持續(xù)不斷的投資，一方面需要使有市場效益的產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展加大對公共財政收入的支持，另一方面還要將足夠的公共財政收入轉移用于西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理。有一種觀點認為國家財政來源主要由東部地區(qū)提供，如果將政策傾斜重點從東部地區(qū)轉到西部地區(qū)，就可能造成東部高效益產(chǎn)業(yè)發(fā)展減慢、財政收入來源減弱從而難以對西部生態(tài)治理投資提供足夠的支持，造成東部西部兩敗皆輸；因此，應當繼續(xù)保持對東部高效益產(chǎn)業(yè)政策傾斜，通過加大東部地區(qū)對西部地區(qū)的財政轉移支付力度增大對西部地區(qū)生態(tài)治理的投資。這種繼續(xù)向東傾斜的主張除了把向東傾斜政策下西部經(jīng)濟發(fā)展滯后及生態(tài)環(huán)境惡化的嚴重后果估計不足之外，還與對西部生態(tài)環(huán)境與地方經(jīng)濟發(fā)展的關系機制了解不夠或重視不夠有關，以為西部生態(tài)環(huán)境可以在西部地方經(jīng)濟不發(fā)達條件下主要靠東部地區(qū)和國家財政投資等外部支持就可實現(xiàn)治理。二十年西部地區(qū)生態(tài)惡化加劇的事實已經(jīng)確鑿表明在生態(tài)保護意識形成條件下當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平對生態(tài)環(huán)境所具有的決定性影響。在西北有人居住活動的絕大多數(shù)地區(qū)不大可能以移民方式保護生態(tài)環(huán)境的條件下，生態(tài)環(huán)境的治理改善，與地方經(jīng)濟發(fā)展水平和生態(tài)治理能力的提高以及生產(chǎn)方式的改進有密切關系。由于目前西北地區(qū)自主投資能力很弱和生態(tài)治理的迫切性及投資效果的外部性，國家應當在相當長的一段時期里大幅度加大對西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理投資。建立國家對西北地區(qū)生態(tài)治理投資的保障制度。貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理應以國家投資為主。國家對植樹造林項目的投資水平應當提高。對于體現(xiàn)不出經(jīng)濟收益的生態(tài)治理投資，不應采取貸款方式而應由財政全額投入。國家對西北地區(qū)水利設施、水土流失治理、農(nóng)田基本建設應加大投資。偏重市場表面效益忽略生態(tài)深遠影響以為農(nóng)業(yè)投資效益比不上加工業(yè)投資效益因而不受重視的局面應當改變。應建立投資轉移機制，對下游用水地區(qū)增加征收水費，使下游用水地區(qū)從上游地區(qū)生態(tài)保護治理所獲得的轉移性收益再返回于生態(tài)保護治理地區(qū)。更根本更重要的是，國家應當對西部經(jīng)濟發(fā)展給予超出東部地區(qū)的政策支持，把效率優(yōu)先政策從東部轉移到西部，對西部有市場效益的產(chǎn)業(yè)給予政策激勵，促使投資資源向西部流動。西北地區(qū)應加快市場化改革，充分發(fā)揮政策效應，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟效益，增強地方公共投資能力及生態(tài)保護治理能力，以經(jīng)濟發(fā)展水平的提高促進生態(tài)環(huán)境的治理。　　3.　發(fā)展高效農(nóng)牧業(yè)促進生態(tài)環(huán)境治理。國家對西部坡耕地地區(qū)實行退耕還林補償糧食的政策，使貧困山區(qū)農(nóng)民有了吃糧保障，得以從對坡耕地的生存依賴中解脫出來，使群眾性營造林草植被、治理水土流失的生態(tài)保護事業(yè)獲得了可持續(xù)實施的基礎。相比之下，過去多年在貧困農(nóng)牧區(qū)號召過封山封牧或輪耕輪牧，對貧困農(nóng)牧民未給予相應生活補償?shù)淖龇ㄈ狈侠硇?。這種生態(tài)治理措施導致貧困農(nóng)牧民生存更加困難，因而難以推行，無法持續(xù)。國家實施的退耕還林補償政策，給西北貧困地區(qū)的生態(tài)治理提供了有力的支持。一些地方利用國家退耕還林補償政策實行“退一還二”，即享受退耕還林補償政策的農(nóng)戶不僅退耕植樹而且上荒山植樹，使退耕還林政策實現(xiàn)植樹造林的倍增效果。為保證退耕還林取得生態(tài)治理的堅實效果，國家補償應當及時落實，長期持續(xù)。退耕還林補償政策還應推廣到西北地區(qū)其他應予特殊保護的生態(tài)脆弱地區(qū)，對實施禁伐、禁牧、禁耕、禁采等生態(tài)保護措施的貧困農(nóng)牧民應給予必要的生活補貼。解決西北地區(qū)坡耕地地區(qū)水土流失問題的治本之策是加大農(nóng)田基本建設和水利設施建設投資力度。坡耕地地區(qū)建設改造寬幅平面高產(chǎn)田，可實現(xiàn)更有保障更可持久的水土保持及生態(tài)保護效果。貧困地區(qū)形成較高效率的生產(chǎn)增收能力，可避免重蹈“2605” 退耕建林草項目因缺乏自主生產(chǎn)能力而退林還耕之覆轍。寬幅平面高產(chǎn)田單產(chǎn)比坡耕地高出數(shù)倍，意味著1畝高產(chǎn)田可支持退出數(shù)倍面積的坡耕地。貧困山區(qū)農(nóng)民在高產(chǎn)田上精耕細作，告別廣種薄收的粗放式生產(chǎn)方式，可以從根本上解決自主產(chǎn)糧、自謀溫飽問題，擺脫對補償政策的依賴，有信心地走上生態(tài)環(huán)境得到保護治理的脫貧致富道路。國家及地方財政應當對貧困山區(qū)高產(chǎn)田建設提供比退耕還林補償政策更大力度的投資支持，采用機械施工方式，高效率地建設出高標準穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)田。在農(nóng)牧區(qū)精細種植高產(chǎn)草地，改放牧為圈養(yǎng)。鼓勵種植經(jīng)濟林，支持發(fā)展農(nóng)牧果菜加工業(yè)，鼓勵發(fā)展新的高收益產(chǎn)業(yè)，開辟更多的收入增長渠道，對農(nóng)產(chǎn)品龍頭加工企業(yè)給予比工礦制造業(yè)更優(yōu)惠的稅收減免、資本融資等政策支持，帶動廣大農(nóng)牧民獲取更高的市場收益。高效益農(nóng)牧業(yè)及其加工業(yè)以及地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定快速發(fā)展，將有力地促進西北地區(qū)走上經(jīng)濟發(fā)展水平快速提高與生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的良性發(fā)展之路。