【正文】 種狀態(tài)誰都希望看見，但卻不常出現(xiàn)；第三種狀態(tài)是一種不正常的“常態(tài)”，是明顯的短期行為，只注重眼前利益，在制度設(shè)計上存在著缺損。第二種狀態(tài)最有價值、最具生命力，但只有具備政治勇氣和智慧的人和組織才會作出這種選擇，因為，首先要承擔(dān)較高的風(fēng)險成本。影響社區(qū)制度設(shè)置的因素很多，但最關(guān)鍵的是與上級政權(quán)的制度關(guān)聯(lián)。S村屬于只顧短期效應(yīng)、忽略長期效應(yīng)的第三種情況，由于鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)較多，村委會成為“準(zhǔn)行政組織”，成為政府的“腿”，“上面千條線、下面一根針”，一旦政府有任務(wù)下達(dá)，村組織就得全力以赴，所以，換屆選舉也僅僅是眾多工作中的一件，在他們的眼里，與計劃生育任務(wù)、稅費收繳任務(wù)等階段性工作沒有質(zhì)的區(qū)別。甚至在體現(xiàn)村干部的政績上，換屆選舉工作的意義還差一些，因此，在制度設(shè)置上存在著責(zé)、權(quán)、利的分離。 徐勇：《利益與體制：民主選舉背后的變數(shù)分析——以湖北省月村村治實驗為例》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），1999年第2期。 這正式《村民組織法》需要完善的要點之一，即在法律法規(guī)上理順村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)權(quán)利關(guān)系。Y社區(qū)屬于第二種情況，立足現(xiàn)實，追求制度變遷的長期效應(yīng)。其制度保障是，在社區(qū)建設(shè)的同時進行的政府部門職能轉(zhuǎn)換。①理順社區(qū)居委會和街道辦事處的關(guān)系。徹底改變將居委會作為街道辦事處派出機構(gòu)的作法，引導(dǎo)、支持社區(qū)居委會充分發(fā)揮自治功能，幫助解決社區(qū)無法處理的疑難問題，樹立社區(qū)代表和維護居民合法利益的新形象。②理順社區(qū)居委會和政府職能部門的關(guān)系。各職能部門轉(zhuǎn)變工作方式和重點，調(diào)整機構(gòu)和人員配置，將工作重心沉到社區(qū)，全力做好屬于本部門的行政業(yè)務(wù)，主動接受社區(qū)居委會監(jiān)督。③理順社區(qū)居委會和物業(yè)管理部門的關(guān)系。轉(zhuǎn)變政府職能，通過人員配備到社區(qū)、工作任務(wù)到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費到社區(qū)，從而為社區(qū)“松綁”，讓社區(qū)組織有更多的腦力、精力、時間來實施“四自”（即自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束）；通過放權(quán)讓利，既減輕了政府壓力，也規(guī)范了政府行為，由于人才資源的附加值效應(yīng)，為社區(qū)自治的有效性和政府管理的有效性奠定了“雙贏”的基礎(chǔ)。（七）基層政權(quán)扮演不同的角色由于制度設(shè)置的完善程度不同，基層政權(quán)在基層自治活動中所扮演的角色也不相同。透過S村的選舉可以看出，在農(nóng)村的村民自治活動中，由于村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在著制度缺損，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)形成權(quán)力的“隔離地帶”， 張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版社，2000年4月版，第287頁。 它代表政府利用村民自治的指導(dǎo)權(quán)將國家與村民隔開，采用變通的辦法與上級政府部門討價還價，阻止國家權(quán)力的進入，并把利益沖突向上傳遞和轉(zhuǎn)嫁。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是村民權(quán)利直接的定義和保護單位，它通過控制村民的土地承包和調(diào)整的權(quán)力來實施自己的管理規(guī)范，又通過權(quán)力符號化抑制村民對公共事務(wù)的參與，這樣一來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自主空間里就將國家和村民的影響降低到最低限度。而村民因信息不對稱出現(xiàn)利益受損，其合法權(quán)益也難以得到國家直接、有效的保護。通過Y社區(qū)的建設(shè)過程同樣可以感受到基層政權(quán)的強大影響，城市基層政權(quán)扮演的是“搓合”者的角色，如社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會、社區(qū)協(xié)商議事會和社區(qū)黨支部等四大組織實際上是對政府管理體制的政治模仿，社區(qū)工作者競聘前的筆試、面試和政審實際上是對政府公務(wù)員考錄的學(xué)習(xí)，試圖實現(xiàn)國家和社會的融合。城市基層政權(quán)組織在確保《居民組織法》自治精神原則下，認(rèn)同社區(qū)的一系列制度創(chuàng)新，在相當(dāng)程度上滿足了社區(qū)成員的需求，在一定程度上保證了經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。五、總結(jié)與思考1．產(chǎn)權(quán)制度是影響基層民主的重要變量產(chǎn)權(quán)不是指人與物的關(guān)系，是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經(jīng)濟和社會關(guān)系。 R．科思、A．阿爾欽等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店1991年版，第204頁。 國家實行分稅制后，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有事權(quán)而無財權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資靠上級劃撥。在S村所在的鎮(zhèn)里，199名工作人員中在編內(nèi)的不足50人，只發(fā)70%的工資。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中效益好的企業(yè)利潤是作為國稅上繳，作為地稅經(jīng)濟來源的企業(yè)又紛紛虧空跨塌，其收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了機構(gòu)運轉(zhuǎn)所需支出，唯一辦法就是向農(nóng)民伸手。這樣，強制性地控制村委會選舉，既想達(dá)到至少表面上的社區(qū)穩(wěn)定，又可以滿足自身收益的最大化。由于村書記地位的升降取決于上級黨政的信任度和滿意度，就通過加強對村黨支部的控制、迫使村支部在目標(biāo)上首先滿足上級，再追求自身利益，結(jié)果就出現(xiàn)了村支部或村書記控制選舉的局面。所以，解決問題的根本在于產(chǎn)權(quán)制度的徹底變革。在“分灶財政”體制下，公共組織的運作缺乏強大的財力支撐體系。村民的福利待遇越來越少，這既難以獲取民心，也降低了自己的合法性。土地制度變遷影響民眾個體權(quán)益的確認(rèn)和保護。思考S村的無效選舉，出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因不是簡單的要不要民主選舉的問題，關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)不明確導(dǎo)致利益分配不公而引起沖突，都想通過選舉這種方式來實現(xiàn)自己追求的目標(biāo)效用。家庭土地承包責(zé)任制的實施，使農(nóng)戶之間的產(chǎn)權(quán)界限較為明確，但農(nóng)戶與集體之間的產(chǎn)權(quán)是模糊的。對于S村400多萬元的債務(wù)，村民關(guān)心但力不從心，唯有用腳投票的方式來表達(dá)自己的政治冷漠。可見，村民的經(jīng)濟地位不獨立，就難以成為村治中獨立的政治人。村委會依照《村組法》是村民的自治組織，與村民之間是一種委托——代理關(guān)系，但由于兩委之間的特殊關(guān)系存在，他同樣不能以獨立的自治主體出現(xiàn)，只能扮演村支部的配角。2．現(xiàn)階段的基層自治只是一種有限自治黨政主導(dǎo)下的基層自治是社會基層民主運作的基本邏輯，這是觀察和分析基層選舉的前提和背景。關(guān)于黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用和基層政府的指導(dǎo)作用已在《村民組織法》和《居民組織法》中有明文規(guī)定。在選舉的全過程中，基層政府利用其特有的政治資源優(yōu)勢，通過實施其啟動功能、動員功能、引導(dǎo)功能、推進功能、規(guī)范功能等來體現(xiàn)其在自治進程中的政治主動性。 徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社，1997年版，第249—255頁。 這有利于民主措施的順利推進；有利于政策的充分實現(xiàn)；有利于體制的整合與沖突的減少；有利于擴大其學(xué)習(xí)效應(yīng)，一句話，有利于降低制度實施的成本。這種制度選擇和路徑依賴在社會發(fā)育程度較低的轉(zhuǎn)型時期有其必然性和合理性。因為，雖然“一切政治實驗”都應(yīng)該“寄托于人類自治能力的基礎(chǔ)上”，基層政府的介入可起到彌補作用。在市場經(jīng)濟條件下，底層社會只有按照自治原則組織起來，自主治理自己內(nèi)部事務(wù)，才能使社會能力得以發(fā)育。所以，《村民組織法》和《居民組織法》規(guī)定了農(nóng)村的村委會和城市的居委會都是群眾性自治組織，要求在基層治理過程中必須體現(xiàn)自治的精神和原則，選舉毫不例外?；鶎诱M行制度變革的根本動因是效用最大化，即經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。可以說，村莊和社區(qū)的選舉過程實際是在利益分配上尋找均衡點的權(quán)力博弈過程，既要與黨支部和基層政府相協(xié)調(diào)，又要體現(xiàn)民意，從而形成了有限自治 的現(xiàn)實格局。由于各社區(qū)的制度環(huán)境、制度基礎(chǔ)、制度需求不同，因而在制度設(shè)計、制度操作、決策方式等方面也各具特色，對投票選舉理解的差異就不可避免，從而形成不同的治理網(wǎng)絡(luò)。3．民主的道路以自治為基石民主本身并不是一種利益，只是產(chǎn)生最可靠決定的政治手段。民主參與是一個發(fā)現(xiàn)個人意愿的最可靠的過程，也是從根本上改變意愿的過程。假設(shè)任何理性的人都希望公共利益得到增進，那么每位公民參與集體決定對發(fā)現(xiàn)和增進共同利益是必不可少的，從選舉前后的民意調(diào)查中可以驗證這一假設(shè)，所以，民主參與是自治不可缺少的一部分。當(dāng)所有公民都參與進來時，也許每個公民都用偏袒自己利益的方式來理解公共利益，但通過規(guī)則的熟悉和討論，偏見會減弱或消除，個人會放棄或修改自己的公共利益觀念或?qū)λ说恼`解；公民按照他們認(rèn)為正確的公共利益觀念來投票，不僅僅表達(dá)他們選擇某一規(guī)則或人的意愿，他們還表達(dá)了該規(guī)則或候選人有利于增進公共利益的判斷。S村村民對民主選舉的訴求就是這種理性的反映。當(dāng)問及“如果有的干部的確很能干，但工作上得罪了不少人，你認(rèn)為這樣的干部是否會落選？”在38位受訪村民中有34位認(rèn)為不會落選，因為“村里的事總要人去做，對干部有意見總不能對工作有意見”；“群眾有眼光，絕大多數(shù)人都能公正地投這一票”。民主的基礎(chǔ)是自治，選舉的關(guān)鍵是確定對結(jié)果賦予合法性的條件?！叭绻褚砸恢乱庖娮鳛榻煌幕A(chǔ)，那么他們就是在自治?！?Iris Marion Young, Justice and the Politics of Difference, Princeton: Princeton University Press,1991,. 雖然意見不一致無處不在，或許討論將帶來更多的不一致和更大的意見分歧，但在民主政治的大環(huán)境中，制度選擇中的個人決策已經(jīng)失去其合法性。這說明在面對民主與自治集體行動中意見不一致時，最終將采取多數(shù)原則來作出決定，多數(shù)原則是民主自治的制度基礎(chǔ)?？傊?，從民主理念的角度看，民主政治的目標(biāo)是建立一個由具有自我控制與協(xié)調(diào)能力的人所組成的社會，人們在有共識基礎(chǔ)的制度環(huán)境中，共同選擇集體的生活方式或目標(biāo)。而達(dá)成此目標(biāo)的方法就是民眾參與公共事務(wù)的討論并作出選擇，投票則是這個選擇機制的中心。因此，根據(jù)《村民組織法》和《居民組織法》的自治理念，以民意為歸依應(yīng)是公共管理者施政的最高原則，尊重民眾的尊嚴(yán)、價值與潛力，將其行為的正當(dāng)性向民眾回應(yīng)是身處民主大環(huán)境中的公共管理者所應(yīng)具備的首要認(rèn)知。民主選舉的價值所在，不只是程序上尊重多數(shù)人的偏好，而是在實質(zhì)上提升每個人在集體意志下的自然權(quán)利。因此不管付出的代價多大，民主制度的需求與供給最終會找到均衡點的。參考文獻(xiàn)1．徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社，1997年版；2．徐勇：《利益與體制：民主選舉背后的變數(shù)分析——以湖北省月村村治實驗為例》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），1999年第2期。3．張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版社，2000年4月版。4． Vincent Ostrom, The Political Theory of a Compound Republic （《復(fù)合共和制的政治理論》毛壽龍譯），上海三聯(lián)書店，1999年6月版。5．Elinor Ostrom, Larry Schroeder and Susan Wynne , Institutional Incentives and Sustainable Development: Infrastructure Policies in Perspective （《制度激勵與可持續(xù)發(fā)展：基礎(chǔ)設(shè)施政策透視》陳幽泓、謝明和任睿等譯），上海三聯(lián)書店，2000年版。6．John Stuart Mill, Considerations on Representative Government, Buffalo,NY.:Prometheus Books,1991.7．Tomas Christiano, the Rule of the Many: Fundamental Issues in Democratic Theory, Westview Press,1996.8．David Hume Of the Original Contract, Alasdair MacIntyre Press,1965.9．,Rousseau: Psychological, Social, and Political Theory, New York: Basil Blackwell,1989.10．JeanJacques Rousseau, The Social Contract and Discourses,London:,1967.11．Iris Marion Young, Justice and the Politics of Difference, Princeton: Princeton University Press.作者單位：武漢市華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心16 / 16