【正文】 劃日程中把廉租房的建設(shè)放到日程上。然而，由于廉租住房的建設(shè)將導(dǎo)致土地出讓金收入的減少，土地出讓金是政府除稅收以外的最主要收入的來(lái)源，土地出讓金的減少將直接影響一些地區(qū)的財(cái)政收入。因此某些部門(mén)加大重視舊城改造而忽視廉租住房的建設(shè)，或者把廉租房的選址設(shè)在城郊或較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，造成某些廉租住房住戶(hù)被邊緣化的現(xiàn)象。再次，政府對(duì)于廉租房住戶(hù)的資格動(dòng)態(tài)以及退出機(jī)制缺乏合理而有效的制度以及監(jiān)管機(jī)制，因而無(wú)法對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行準(zhǔn)確的核評(píng)，所以廉租住房制度的審核實(shí)施監(jiān)督的過(guò)程中必然存在漏洞，造成一部分不符合條件的人員出現(xiàn)“搭便車(chē)”的現(xiàn)象。19 / 48圖 312 廉租住房政策實(shí)施管理與監(jiān)督滿(mǎn)意度（數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者調(diào)查整理） 資金來(lái)源不充足目前，廉租房建設(shè)資金的渠道主要有土地出讓金凈收益、財(cái)政預(yù)算撥款、住房公積金增值收益、社會(huì)捐贈(zèng)以及其他資金（如圖 313） ?？梢?jiàn)廉租住房建設(shè)資金的來(lái)源主要為政府投入。然而，政府的投入度有限，加上政府的重視程度不足，資金的缺口日益增大。2022 年廣州市“兩會(huì)”期間，廣州市財(cái)政局局長(zhǎng)張杰明所作的《關(guān)于廣州市 2022 年預(yù)算執(zhí)行情況和 2022 年預(yù)算草案的報(bào)告》 （以下稱(chēng)《報(bào)告》 ）中指出 2022 年廣州市土地收入用于廉租住房建設(shè)的比例僅為 5%，低于國(guó)家規(guī)定的 10%。2022 年廣州全市國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入 億元，其中，市本級(jí)國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入 億元。而國(guó)有土地使用權(quán)出讓金支出為 254 億元，其中用于廉租住房建設(shè)的僅 17 億元，僅 5%用于保障性住房，為國(guó)家規(guī)定的一半。根據(jù)《報(bào)告》 ，2022 年預(yù)計(jì)廣州國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入將達(dá)到 億元，而預(yù)算用于廉租住房支出為 24 億元，比上年增長(zhǎng)四成多，也就是說(shuō)賣(mài)地收入用于保障建設(shè)的比例僅有 %。 9除此之外，政府資金投入的不穩(wěn)定性仍然存在，因此難以支撐廉租住房制度穩(wěn)定發(fā)展。訪談中，據(jù)廉租房管理部門(mén)介紹，廉租住房的建設(shè)資金主要來(lái)源于土地出讓金以及住房公積金增值收益，因此建設(shè)資金有限，暫時(shí)難以滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)居民更高的居住需求。 5%用于保障房，. mainland/ detail_2011_02/24/.20 / 48圖 313 廉租房融資來(lái)源分布（資料來(lái)源：中國(guó)房地產(chǎn)金融） 廉租房制度建設(shè)滯后 廉租住房制度建設(shè)起步較慢，尚未建立相關(guān)的法律法規(guī)，政府只下發(fā)一些相關(guān)辦法或意見(jiàn)。2022 年建設(shè)部、發(fā)改委等九部委聯(lián)合簽署公布《廉租住房保障辦法》 。廣州市政府現(xiàn)有廉租住房法律為《廣州市城市廉租住房保障制度實(shí)施辦法(試行)》 ，且于 2022 年 12月起草新的《廣州市廉租住房保障制度實(shí)施辦法(試行)（征求意見(jiàn)稿） 》并于 2022 年 12月 3 日至 12 月 9 日征求市民的建議和意見(jiàn)，相比之下， 《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)在 2022 年 10月 28 日頒布，然而，廉租房制度一直停留在實(shí)施辦法的層面中，沒(méi)有上升到法律法規(guī)的層次，明顯滯后于其他社會(huì)保障制度建設(shè)。廉租住房制度兼有社會(huì)救濟(jì)、保險(xiǎn)、福利的綜合特征,應(yīng)成為社會(huì)保障制度的重要組成部分，成為房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的“減震器”和“安全閥” ，應(yīng)該將其納入規(guī)范化的社會(huì)保障制度體系之中，并且同步發(fā)展 10。訪談中，據(jù)廉租住房管理部門(mén)介紹，由于廉租住房制度涉及其他相關(guān)的內(nèi)容，例如資金湊集、 房源供給、資金補(bǔ)貼基數(shù)等內(nèi)容，仍需要調(diào)查收集數(shù)據(jù)從而量化各項(xiàng)指標(biāo)，因此在短時(shí)間內(nèi)難以提高廉租住房制度的法律層面。 房源供給短缺實(shí)物配租是廉租住房制度的重要組成部分，廉租住房的來(lái)源主要包括：政府興建，收購(gòu)的住房，騰出的公有住房，社會(huì)捐贈(zèng)的住房，其他渠道的住房。對(duì)于興建的廉租住房多為政府資金補(bǔ)貼建造，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商實(shí)施開(kāi)發(fā)，由于補(bǔ)貼資金短缺，土地成本較高等原因，開(kāi)發(fā)商多選擇較為偏僻，存在諸如小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)不齊全，交通不便利等之類(lèi)的問(wèn)題。此外，隨著廉租住房準(zhǔn)入條件的不斷放寬，廉租房的需求也不斷增長(zhǎng)，然而廉租住房的房源數(shù)量有限，而且住房的數(shù)量短缺在短時(shí)間內(nèi)難以改善，難以滿(mǎn)足廉租住房的需求人群的現(xiàn)實(shí)需要。[J].高校理論戰(zhàn)線,2022 年第 05 期:2631.21 / 48訪談中，據(jù)廉租住房管理部門(mén)分析，廣州市廉租住房主要由政府籌集資金建設(shè)，因此需要大量財(cái)政收入作為支撐。然而，廉租住房的財(cái)政資金籌集渠道較為狹窄，因此建設(shè)的廉租房數(shù)量有限，暫不能滿(mǎn)足所有低收入群體的住房需求。22 / 484 國(guó)內(nèi)外廉租住房制度研究及啟示 香港的公屋制度香港的公屋制度是香港政府修建并出租金給低收入家庭居住的房屋。經(jīng)過(guò)十余年的摸索、發(fā)展、完善，香港公屋制度逐漸形成了一套完善的公共房屋制度。該制度采取政府和企業(yè)共同發(fā)展的途徑，形成雙軌制的住房供應(yīng)體系。香港公屋制度因其專(zhuān)業(yè)的管理機(jī)構(gòu)、穩(wěn)定的資金來(lái)源、多元化的投資渠道、公平的分配制度等管理體系，保證了公屋制度的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、公平、可持續(xù)發(fā)展。其構(gòu)成體系如圖 41 所示:圖 41 香港雙軌制住房供應(yīng)體系結(jié)構(gòu)示意圖資料來(lái)源：[1][M].香港:勵(lì)志出版社,1993. 管理和監(jiān)督專(zhuān)業(yè)化香港政府設(shè)立專(zhuān)業(yè)部門(mén)對(duì)公屋的運(yùn)營(yíng)、管理和監(jiān)督專(zhuān)業(yè)化。新的香港房屋管理委員（簡(jiǎn)稱(chēng)房委會(huì)）會(huì)由政府直接接管，并不以盈利為目的，滿(mǎn)足沒(méi)有能力購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)基本住房的低收入群體的需要。在管理方面，房委會(huì)主要負(fù)責(zé)的是統(tǒng)籌和規(guī)劃政府公屋供應(yīng)、編配和管理等事務(wù)。除外，在公屋建設(shè)過(guò)程中，房委會(huì)不斷完善公屋社區(qū)的配套設(shè)施和交通網(wǎng)絡(luò)，而且會(huì)對(duì)公屋進(jìn)行維修，改善，以提高公屋的居住質(zhì)量。在監(jiān)督方面，租戶(hù)須兩年一次申報(bào)家庭收入及資產(chǎn)，不申報(bào)資產(chǎn)或家庭收入或資產(chǎn)凈值超逾指定的公屋住戶(hù)限額的租戶(hù)須繳付雙倍租金，并于一年內(nèi)遷出。政府必須建立完善的監(jiān)督機(jī)制，使有限的廉租住房得到公平合理分配。 資金來(lái)源多元化香港公屋的建設(shè)資金來(lái)源主要從兩個(gè)方面獲取，一是政府通過(guò)撥出資本、免費(fèi)撥地和給予貸款提供資助；二是香港房委會(huì)通過(guò)出租公屋及其附屬商業(yè)城商鋪、停車(chē)場(chǎng)、居屋以及完善公共租住房屋周邊公共設(shè)施的資金。香港房委會(huì)的活動(dòng)資金由政府資助轉(zhuǎn)變?yōu)樽载?fù)盈虧的財(cái)政獨(dú)立機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。香港政府23 / 48對(duì)不同收入階層的居民分別采取住房貨幣補(bǔ)貼、降低貸款的利率或?qū)崿F(xiàn)貸款利息補(bǔ)貼、延長(zhǎng)貸款的期限、減免購(gòu)房稅和支持鼓勵(lì)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)建設(shè)向中低收入群的低成本住房等政策等措施。從而保證了香港公屋制度協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、公平、可持續(xù)地運(yùn)行。 準(zhǔn)入與退出機(jī)制嚴(yán)謹(jǐn)化香港基本上形成相互補(bǔ)充的住房保障法律體系，通過(guò)政策和法規(guī)來(lái)保障公屋制度的正常運(yùn)行。從準(zhǔn)入機(jī)制上，入住公屋的家庭為無(wú)家可歸者、因體恤理由而需要房屋安置者、調(diào)遷及舒緩擠迫居住環(huán)境以及不能負(fù)擔(dān)租住私人物業(yè)昂貴租金等家庭。他們需要在公屋輪候冊(cè)上登記，并要接受家庭收入和資產(chǎn)審查；房委會(huì)每年檢討輪候冊(cè)收入及資產(chǎn)及限額，以確保限額配合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況。在退出機(jī)制上，法律規(guī)定，若存在虛報(bào)資料，房委會(huì)可終止住戶(hù)租約，并可根據(jù)法律規(guī)定予以檢控。違法者一經(jīng)定罪，須處罰罰金和判刑。 房屋配套設(shè)施的人性化香港公屋的房源主要是由政府提供建房用地，而建房用地的價(jià)格相對(duì)低廉，地理位置雖不及商品房，然而香港房委會(huì)對(duì)公屋進(jìn)行合理規(guī)劃，完善配套設(shè)施，專(zhuān)業(yè)管理公屋社區(qū)。確保公屋社區(qū)的方便性，舒適性以及人性化。此外，房委會(huì)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的房屋事務(wù)經(jīng)理管理轄下的公屋，對(duì)公屋進(jìn)行持續(xù)有效的維修、改善和重建，從而提升公屋的居住條件，保障用戶(hù)的生活質(zhì)量，避免公屋孤立化，標(biāo)簽化以及邊緣化。 新加坡公共廉租住房制度新加坡是一個(gè)國(guó)際性的經(jīng)濟(jì)多元化國(guó)家，廉租房套數(shù)占總住房套數(shù)比例約為 85%，是世界上廉租房比例較高的國(guó)家。在較短的時(shí)間內(nèi)，新加坡政府構(gòu)建起一套高效的住房保障體系，合理地解決中低收入階層的住房問(wèn)題，因此被全球譽(yù)為“世界的典范” 。 合理分配公屋，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平性新加坡政府認(rèn)為，住房具有福利性，因此在建造和分配的過(guò)程中必須體現(xiàn)公平。在分配過(guò)程中，高收入者的住房福利比低收入者的住房福利成分少，享受廉價(jià)租房?jī)?yōu)惠政策的居民必須具備三個(gè)條件，條件一必須是新加坡國(guó)籍的居民，條件二是無(wú)私人財(cái)產(chǎn)，條件三是收入在某個(gè)規(guī)定下。公屋的分配制度是新加坡住房保障制度的重要組成部分，顯示公屋制度所具有的社會(huì)保障性質(zhì)。 大力建造公屋，實(shí)現(xiàn)居者有其屋現(xiàn)時(shí)新加坡的公屋建造主要是采取政府與市場(chǎng)相結(jié)合的方式。房屋發(fā)展局以低于市場(chǎng)價(jià)格獲得大量土地，保證公共組屋建設(shè)的順利發(fā)展。 （如圖 42）從 20 世紀(jì) 60 年代至今，新加坡房屋發(fā)展局建設(shè)的住房已占住房總量的 86%，其建設(shè)大量公共住宅，低價(jià)向廣大中、低收入家庭出租或出售，實(shí)現(xiàn)居者有其屋。表 41 房屋發(fā)展局建設(shè)計(jì)劃及居住公共住房的人口比例 單位：套24 / 48年份 總量 房屋發(fā)展局開(kāi)發(fā)商業(yè)開(kāi)發(fā) 居住公共住房的人口比例1961—1965 54430 53777 653 %1966—1970 66239 63448 2791 38%1971—1975 113819 110362 3457 45%1976—1980 137670 130981 6689 70%1981—1985 202277 189299 11078 78%1986—1990 121400 119708 1692 85%1991—2022 99557 98994 563 86%資料來(lái)源：根據(jù)新加坡房屋發(fā)展局： 《建設(shè)統(tǒng)計(jì)》的有關(guān)資料計(jì)算（網(wǎng)址： ；//） 集權(quán)式管理模式，建設(shè)和諧社區(qū)新加坡公共住房的管理模式基本上是以房屋開(kāi)發(fā)局為中心，居民以及各界共同參與的集權(quán)式的管理模式。新加坡制定強(qiáng)而有力的規(guī)章制度，采取教育與懲罰相結(jié)合的方式，要求新加坡居民保持城市的清潔和綠色，并養(yǎng)成綠色環(huán)保和講究公共衛(wèi)生的良好習(xí)慣，凡違反規(guī)章制度者，不僅按照章程重罰，而且要登報(bào)批評(píng)。因此新加坡各個(gè)社區(qū)，環(huán)境都特別的和諧，成為東南亞國(guó)家的模范。 加大政府補(bǔ)貼，減少低收入家庭負(fù)擔(dān)新加坡住房發(fā)展局出租公屋的租金主要由政府確定，政府每年從財(cái)政預(yù)算給住房發(fā)展局給予補(bǔ)貼來(lái)保證其正常運(yùn)作。新加坡政府 1966 年頒布的《土地征用法令》 ，規(guī)定住房發(fā)展局以低于私人發(fā)展商的價(jià)格取得土地建造公屋。新加坡政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，向最低收入者提供廉租房，體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)的原則。此外，新加坡提供給特困戶(hù)的廉租房象征性地收取租戶(hù)租金。 國(guó)際廉租住房制度的啟示縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家廉租住房保障制度的演進(jìn)和實(shí)施效果，盡管各國(guó)廉租住房保障制度各有利弊，但其中一些經(jīng)驗(yàn)對(duì)廣州市建立和完善廉租住房制度具有重要的借鑒意義。 加強(qiáng)立法，完善的住房保障法律體系香港和新加坡的廉租住房政策在監(jiān)督實(shí)施的過(guò)程中都得到了較為完備的法律法規(guī)保護(hù)。廣州市必須從實(shí)際出發(fā)，不斷完善《廣州市城市廉租房保障制度實(shí)施辦法》并將其上升為法律法規(guī)，規(guī)范準(zhǔn)入退出機(jī)制、管理機(jī)制、保障廉租住房建設(shè)資金的來(lái)源，劃分各機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，為建立住房保障制度以及相關(guān)政策措施的采用提供法律依據(jù)，特別在廉租住房的退出機(jī)制上，可借鑒香港的公屋退出機(jī)制，若違者須追究其一定法律責(zé)任。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)制定強(qiáng)而有力的法律制度，其包括《稅法》 、 《住宅法》 、 《土地金管理法》 、《住房保障法》以及其他法律中的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定地方政府、公共團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體25 / 48的責(zé)任，制定配套的管理辦法，規(guī)范在實(shí)施中的具體行為。 強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控作用，完善廉租住房的供應(yīng)體系縱觀新加坡等地方的廉租住房制度，政府承擔(dān)起為低收入家庭提供住房的主要責(zé)任，以政府宏觀調(diào)控的方式彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。因此，廣州市政府應(yīng)在廉租住房的設(shè)計(jì)規(guī)劃、土地供應(yīng)、建設(shè)房屋、社會(huì)分配、運(yùn)營(yíng)管理等環(huán)節(jié)上，擔(dān)當(dāng)不可推卸的責(zé)任。特別在土地供應(yīng)上，政府應(yīng)著力加大提供廉租住房的土地供應(yīng)，積極與非政府機(jī)構(gòu)合作建設(shè)廉租住房。廣州市政府應(yīng)該可從四方面著手：一是開(kāi)展土地清理，收回閑置的土地，提高集約用地效率；二是以法律法規(guī)形式擴(kuò)大房源，規(guī)定新批的住房用地中，建造商必須保證一定比例的土地用于廉租住房的建設(shè)；三是在土地出讓金凈收益中，一部分資金必須用于廉租住房的支出；四是規(guī)范退出機(jī)制，強(qiáng)制收回條件不符的租住家庭的廉租住房。 拓寬籌資渠道，確保建設(shè)廉租住房的資金供應(yīng)廉租住房的建設(shè)和發(fā)展離不開(kāi)資金的支持，要順利實(shí)施廉租住房制度就必須要有配套完善的資金籌集渠道。因此，政府必須加大住房保障融資體系建設(shè)的力度。目前廣州市廉租住房建設(shè)的資金渠道主要為年度財(cái)政預(yù)算安排、住房公積金增值收益以及土地出讓凈收益。然而，財(cái)政預(yù)算為主導(dǎo)地位。廣州市政府可以吸收各國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)民營(yíng)房地產(chǎn)企業(yè)來(lái)建設(shè)廉租住房，增加住房的金融機(jī)構(gòu)，構(gòu)建具有競(jìng)爭(zhēng)力、功能完善的廉租住房金融體系。 完善社區(qū)配套設(shè)施，構(gòu)建和諧社區(qū)縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家以及香港在廉租住房社區(qū)配套設(shè)施建設(shè)如水電、公共交通服務(wù)等方面較方便，舒適性以及人性化。其共同之處是各個(gè)政府設(shè)立相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)房屋的配套設(shè)施以及日常維護(hù)。因此，廣州市政府可設(shè)立管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)社區(qū)配套設(shè)施的建設(shè)、房屋的日常維護(hù)以及物業(yè)管理等工作的力度，改善社區(qū)周邊環(huán)境，提高居民的幸福度，避免廉租住房社區(qū)被邊緣化、標(biāo)簽化。5 完善廣州市廉租住房制度的對(duì)策26 / 48 強(qiáng)化退出機(jī)制 設(shè)立專(zhuān)門(mén)的廉租房退出機(jī)制的管理部門(mén)廉租住房退出機(jī)制具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，因此只能通過(guò)專(zhuān)業(yè)的管理部門(mén)對(duì)廉租房住戶(hù)進(jìn)行管理。只有明確管理部門(mén)的職能，才能解決廉租住房退出機(jī)制中監(jiān)管無(wú)力的問(wèn)題。管理部門(mén)的成員可以由社會(huì)團(tuán)體成員、政府公開(kāi)招聘人員以及專(zhuān)業(yè)知識(shí)的自愿者組成。除外，管理部門(mén)還應(yīng)該設(shè)立審核保障對(duì)象的準(zhǔn)入資格、退出標(biāo)準(zhǔn)，做到資格審查合理、資金補(bǔ)貼適當(dāng)、監(jiān)管機(jī)制有力。另外，建立規(guī)范的政府廉租住房保障職能考核機(jī)制并將合理有效的退出機(jī)制作為政府績(jī)效考核的重要內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)之一，從而提高工作