【正文】 。顯然，統(tǒng)籌層次的高低直接影響著城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接。在同一統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)，參保者的養(yǎng)老保險關(guān)系可以不轉(zhuǎn)資金，實現(xiàn)無障礙銜接。我國“城保”制度是從縣級統(tǒng)籌起步，中央從 1997 年就開始努力建立統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑使用基金的社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度，黨的十六屆三中全會也明確指出要逐步將社會統(tǒng)籌的層次提高到省級、并在條件具備時實行全國統(tǒng)籌。經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，至 2022 年，全國已基本實現(xiàn)省域的范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的制度，統(tǒng)一籌資及待遇保障標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一調(diào)劑使用基金，只是在統(tǒng)一組織管理上還很欠缺。“養(yǎng)老保險的地區(qū)統(tǒng)籌已經(jīng)成為了阻礙勞動者流動和損害公平的負(fù)面因素，而且這種情況會越演越烈，勞動者會受到不同程度的損害 1”。統(tǒng)籌層次的制約，其實質(zhì)是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異以及財政“分灶吃飯”管理體制的制約。由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異，不同統(tǒng)籌地區(qū)存在制度差異有著其必然性；另一方面，在制度轉(zhuǎn)軌的歷史過程中，各地一直存在的個人賬戶空賬、養(yǎng)老保險基金償付能力不足等問題，形成有不同程度的“隱形債務(wù)”。在財政“分灶吃飯”的體制下，各統(tǒng)籌地區(qū)政府負(fù)責(zé)保持各地基金收支平衡。對轉(zhuǎn)出地來說，意味著基金流失；對接受地地來說，意味著無限責(zé)任。因此，各方政府均不屑對待關(guān)系1 （五）[Z].中國人大網(wǎng) . 20220103. 鄭功成. 實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是基本養(yǎng)老保險制度刻不容緩的既定目標(biāo)[J]. 理論前沿. 2022(18).P32. 19 / 50轉(zhuǎn)移。財政“分灶吃飯”有利于調(diào)動地方的積極性，但缺點在于沒有明確劃分中央和地方的責(zé)任。 （三）經(jīng)辦能力的制約經(jīng)辦能力是指社保經(jīng)辦機構(gòu)提供社保公共服務(wù)的能力。這個能力，主要受至于社保經(jīng)辦系統(tǒng)的組織執(zhí)行能力以及應(yīng)用現(xiàn)代化信息系統(tǒng)管理技術(shù)的水平。由于缺乏頂層統(tǒng)一設(shè)計，我國社保經(jīng)辦管理服務(wù)體系建設(shè)較為無序，全國多數(shù)省份社保經(jīng)辦系統(tǒng)存在職能不清、體制不順、能力不強等問題，各地養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)在名稱、職能、規(guī)格、性質(zhì)等設(shè)置上都缺乏整體統(tǒng)一規(guī)范，嚴(yán)重制約了社保經(jīng)辦管理服務(wù)能力的提高。另一方面，鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接，更離不開功能強大、全國統(tǒng)一的社會保險信息管理系統(tǒng)。養(yǎng)老保險的經(jīng)辦管理服務(wù)，需要“記錄一生、跟蹤一聲，管理一生、服務(wù)一生”，沒有現(xiàn)代化的集成信息管理系統(tǒng)的支撐，不可能完成如此海量的、長期的數(shù)據(jù)管理服務(wù)。目前，我國多數(shù)地區(qū)還是在應(yīng)用由各地自行開發(fā)的社保管理信息系統(tǒng)。由于各地系統(tǒng)狀況參差不齊，欠缺全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)運行平臺，這種現(xiàn)狀，也嚴(yán)重制約了養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作的開展。二、制度銜接的分類分析——一般銜接的四種類型由于經(jīng)辦能力是制度或體制、機制外的問題，因此將另外兩大制約——制度分割和統(tǒng)籌區(qū)域按照矩陣排列，可將我國養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移劃分為四種類型：一是統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)同一制度間的關(guān)系轉(zhuǎn)移；二是統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)的跨制度的關(guān)系轉(zhuǎn)移；三是跨統(tǒng)籌區(qū)的同一制度間的關(guān)系轉(zhuǎn)移；四是跨統(tǒng)籌區(qū)的跨制度關(guān)系轉(zhuǎn)移 1。如表2 所示：類型 同制度流動 跨制度流動統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)流動統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)同一制度的關(guān)系轉(zhuǎn)移（第一類）統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)的跨制度的關(guān)系轉(zhuǎn)移（第二類）跨統(tǒng)籌區(qū)流動跨統(tǒng)籌區(qū)同一制度內(nèi)關(guān)系轉(zhuǎn)移（第三類）跨統(tǒng)籌區(qū)的跨制度關(guān)系轉(zhuǎn)移（第四類）表 2：我國城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移分類模型1 [J]. 年第 9 . 20 / 50（一）第一類：統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)同一制度的關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)同一制度的關(guān)系轉(zhuǎn)移主要有“城?！钡氖?nèi)轉(zhuǎn)移、“新農(nóng)?！钡氖?nèi)轉(zhuǎn)移等。這類關(guān)系轉(zhuǎn)移相對簡單，一般只轉(zhuǎn)記錄關(guān)系，不轉(zhuǎn)資金。目前，我國“城?！钡慕y(tǒng)籌層次已基本達(dá)到省級統(tǒng)籌。實現(xiàn)了省內(nèi)集中統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫或者可以實現(xiàn)省內(nèi)共享信息數(shù)據(jù)的省份，其城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系不用轉(zhuǎn)移，職工從省內(nèi) A 市流動到 B 市就業(yè)，只需提供社保賬號即可續(xù)保；尚未實現(xiàn)省內(nèi)集中統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫或者暫未實現(xiàn)省內(nèi)共享信息數(shù)據(jù)的省份，其關(guān)系轉(zhuǎn)移時，也只需轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險記錄關(guān)系，不用轉(zhuǎn)移資金?！靶罗r(nóng)?！痹圏c起步即為省級統(tǒng)籌，其省內(nèi)關(guān)系轉(zhuǎn)移將來和“城?！币粯?。其他養(yǎng)老保險制度模塊，如個體參保者、農(nóng)民工等省內(nèi)關(guān)系轉(zhuǎn)移也一樣。此類問題較為簡單，已基本無障礙，基本都能夠得到及時處理 1。 （二）第二類：統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)的跨制度的關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)跨制度的關(guān)系轉(zhuǎn)移，主要有“農(nóng)?！毕颉俺潜！鞭D(zhuǎn)移及其逆向轉(zhuǎn)移等。其中最為突出的是由城到鄉(xiāng)的關(guān)系轉(zhuǎn)移，主要當(dāng)前社會反映極為強烈的農(nóng)民工退保問題。存在的主要問題是目前尚無跨制度關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接辦法，目前全國多數(shù)省份和地區(qū)暫未開展，亟待國家出臺統(tǒng)一的解決方案 2。2022 年 1 月 1 日起正式實施的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，不再返回城鎮(zhèn)就業(yè)又未達(dá)到享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇規(guī)定領(lǐng)取條件的農(nóng)民工，可轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。 可是，我國“新農(nóng)?！庇?2022 年才剛剛起步，至《暫行辦法》實施時，全國僅有 10%的縣試點，尚無與城鎮(zhèn)企業(yè)職養(yǎng)老保險之間的關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。因此，由城鎮(zhèn)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的群體的養(yǎng)老保險關(guān)系只能暫時封存，待農(nóng)村養(yǎng)老保險制度全面鋪開并且出臺了相關(guān)具體轉(zhuǎn)移辦法之后方可轉(zhuǎn)移。兩年來，這一問題一直懸而未決。隨著“新農(nóng)?！痹圏c范圍的逐步擴大，來自社會各界呼吁和壓力與日俱增。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題已經(jīng)成為制約我國當(dāng)前社會保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌乃至朝向一體化發(fā)展的重大瓶頸，甚至成為可能影響社會和諧的誘因，是我們當(dāng)前亟待破解的重大問題。（三）第三類：跨統(tǒng)籌區(qū)同一制度內(nèi)關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接1 [J]. 年第 9 .2 [J]. 年第 9 . 21 / 50目前，跨統(tǒng)籌區(qū)同一制度內(nèi)關(guān)系轉(zhuǎn)移主要是“城保”的跨省轉(zhuǎn)移，又稱城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)域的轉(zhuǎn)移，是當(dāng)前我國城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度銜接的兩大主流類型之一（另一類型是農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移）。“城?！钡目缡∞D(zhuǎn)移主要有兩個方面的復(fù)雜問題：一是如何轉(zhuǎn)移進入統(tǒng)籌基金的單位繳費；是如何計算跨省轉(zhuǎn)移后個人的統(tǒng)籌養(yǎng)老金 1。2022 年以前，按照國家政策規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)職工在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)流動就業(yè)時，只轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險關(guān)系和個人賬戶檔案，不轉(zhuǎn)移個人賬戶儲存額；參保人員跨省流動就業(yè)時，個人賬戶儲存額一同轉(zhuǎn)移，不同參保地的繳費年限合并計算，由最后參保地負(fù)責(zé)辦理退休。在實際的政策執(zhí)行中，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的關(guān)系轉(zhuǎn)移都能按照國家政策執(zhí)行。但是，跨省流動就業(yè)的關(guān)系接續(xù)，出現(xiàn)了許多障礙。主要是在因為統(tǒng)籌層次低、財政“分灶吃飯”等體制性原因，導(dǎo)致一些省份在地方性的立法中，對跨省流動就業(yè)人員養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移設(shè)置了一些限制條件，如戶籍、年齡、繳費年限等限制，以及不承認(rèn)是同繳費年限等，導(dǎo)致跨流動就業(yè)人員的關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。一些參保人員達(dá)到退休年齡時辦不了退休，領(lǐng)不到養(yǎng)老金，農(nóng)民工則多數(shù)職能選擇被迫退保。2022 年底出臺、2022年 1 月 1 日起開始實施的《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，為了平衡各統(tǒng)籌地區(qū)基金壓力，規(guī)定參保人員跨省就業(yè)，除轉(zhuǎn)移個人賬戶存儲額外，還轉(zhuǎn)移單位繳費的 12%。從目前各地的實施效果看，這一問題已基本解決。這是在當(dāng)前尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌條件下，采取折中辦法平衡各地基金權(quán)益的創(chuàng)新之策。從目前各地執(zhí)行情況來，該情況已得到基本解決。（四）第四類：跨統(tǒng)籌區(qū)的跨制度的關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接此類問題最為復(fù)雜。主要表現(xiàn)為參加“城?！钡霓r(nóng)民工跨省返鄉(xiāng)后其養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接，以及原已參加“農(nóng)?！钡霓r(nóng)村居民實現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”的養(yǎng)老保險關(guān)系接續(xù)，目前上午國家統(tǒng)一政策安排。但是，此類問題和第三類一樣，跨統(tǒng)籌區(qū)域的根本辦法是提高統(tǒng)籌層次，所以其問題的實質(zhì)還是跨制度轉(zhuǎn)接問題 2。通過分類分析，可以明晰，解決養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移問題的辦法無外乎有二：一是提高統(tǒng)籌層次，化解跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)接障礙；二是建立跨制銜接機制，化解制度分割障礙。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險已經(jīng)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，省域內(nèi)的1 [J]. 年第 9 .2 [J]. 年第 9 . 22 / 50同制度關(guān)系轉(zhuǎn)移已無障礙。2022 年底，國家又出臺了“城保”關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法，已基本解決了“城保”的跨省銜接問題。倘若繼續(xù)將養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次提高到全國統(tǒng)籌，那么跨統(tǒng)籌區(qū)域的關(guān)系轉(zhuǎn)移問題將不復(fù)存在。根據(jù)國家有關(guān)計劃，我國基本養(yǎng)老保險的目標(biāo)的是在 2022 年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，屆時，跨統(tǒng)籌區(qū)域的關(guān)系轉(zhuǎn)接問題有望徹底解決。因此，當(dāng)前最大的問題是跨制度的銜接，目前尚無國家層面行之有效的解決辦法，是我們當(dāng)前亟待破解的問題 1。三、主要矛盾——城鄉(xiāng)之間跨制度銜接實踐中，我國城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度銜接的主要方式有兩種：一種是“城?！钡目缃y(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)接；一種是城鄉(xiāng)之間的跨制度轉(zhuǎn)移。目前，前者的問題已基本得到解決，而后者，即城鄉(xiāng)之間（即“城?！迸c“農(nóng)保”）的跨制度銜接，目前尚無國家統(tǒng)一有效的解決方案，這正是本文所要研究的重點。“城?！迸c“農(nóng)保”的跨制度銜接，既包括由順應(yīng)城鎮(zhèn)化由“農(nóng)保”到“城?！钡霓D(zhuǎn)移，也包括逆向轉(zhuǎn)移。據(jù)原勞動保障部農(nóng)民工和被征地農(nóng)民社會保障綜合調(diào)研組的一項研究報告：目前我國農(nóng)民工約有 2 億人，有近 90%的農(nóng)民工準(zhǔn)備回家養(yǎng)老 2。隨著新農(nóng)保試點的逐漸擴大，養(yǎng)老保險制度跨城鄉(xiāng)銜接問題日益緊迫。2022 年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次提出“創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法”。2022 年底《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（該辦法于 2022 年 1 月 1 日起實施）出臺時，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點尚未在全國全面建立，也就沒有相應(yīng)的關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法出臺。因此，《暫行辦法》只能暫時禁止返鄉(xiāng)農(nóng)民工“退?！保瑢Ψ掂l(xiāng)不再進程務(wù)工農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系暫時封存。本章第一節(jié)解析城鄉(xiāng)跨制度銜接的主要障礙因素中，提到“制度模式、統(tǒng)籌層次和經(jīng)辦能力”三大制約因素，其中制度模式是最大障礙。下面，進一步從籌資模式、待遇給付模式以及養(yǎng)老保險自身的特點，進行理論上的探討。國際上一般從養(yǎng)老保險資金的籌集模式和待遇給付模式兩個角度，對養(yǎng)老保險制度進行分類研究。一是從資金籌集模式上，主要為現(xiàn)收現(xiàn)付制（PAYG 3）1 [J]. 年第 9 .2 勞動保障部農(nóng)民工和被征地農(nóng)民社會保障綜合調(diào)研組，《關(guān)于農(nóng)民工社會保障問題調(diào)研報告》、《農(nóng)民工和被征地農(nóng)民社會保障綜合調(diào)研報告集》，勞動和社會保障部農(nóng)村社會保險司編印，2022 年，第 10 頁.3 “PAYG”為 Pay as you 。關(guān)于養(yǎng)老保險的籌資方式與給付方式，王新梅有簡單的表述：養(yǎng)老保險籌資方式是指用于養(yǎng)老金給付的資金的財政方式，如果資金來源是當(dāng)代年輕人的繳費，就叫做現(xiàn) 23 / 50和積累制（BOUN 又稱基金制）；二是從待遇的給付模式的角度，劃分為待遇確定型（即 Delifit Belifit 簡稱 DB 型）和繳費確定型（即 Delifit Contribition 簡稱 DC 型）。不同的養(yǎng)老保險制度模型和特點對其關(guān)系轉(zhuǎn)移有著不同的影響。研究我國的養(yǎng)老保險的關(guān)系轉(zhuǎn)移，首先必須清楚了解我國養(yǎng)老保險的制度模式和其特點。（一）籌資模式對銜接的影響現(xiàn)收現(xiàn)付制，是一種以近期橫向平衡為原則的基金運轉(zhuǎn)模式。即用當(dāng)代工作的一代人上繳的保險費來立即支付當(dāng)代退休一代人待遇的融資制度，是一種代際轉(zhuǎn)移的模式。積累制是以遠(yuǎn)期縱向平衡為原則，要求在勞動者整個就業(yè)或投保期間，或者在一個相當(dāng)長的計劃期內(nèi)，采取自我儲蓄積累的方式，積累資金保障自身晚年使用。我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度，是“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。其中，“統(tǒng)”是指社會統(tǒng)籌，采取的是典型的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，是互濟性的共有基金；而“賬”是個人賬戶，屬于私有屬性，是典型的積累制模式。因此，我國的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度既有現(xiàn)收現(xiàn)付制特點，又有積累制的特點，又稱混合制模式。這種混合制模式，能兼具現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制的優(yōu)點，被視為我國社會養(yǎng)老保險制度改革的偉大創(chuàng)新。而我國“新農(nóng)保”又是按照“國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶”模式建立起來的，個人賬戶的“積累制”屬性及其待遇計發(fā)辦法和“城?！眰€人賬戶的完全一致，個人賬戶的對接完全沒有問題。問題的關(guān)鍵是，在資金的轉(zhuǎn)移上，“城保”的統(tǒng)籌部分如何與“農(nóng)?！睂崿F(xiàn)對接。這就增加了關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度，是破解城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度銜接的關(guān)鍵。（二）待遇給付模式對銜接的影響國際上，年金計劃通常采取待遇確定型和繳費確定型。待遇確定型是指既定未來養(yǎng)老金待遇來籌集資金。也就是說，職工退休待遇是確定的，是根據(jù)退休前的工資水平和工作年限計算出退休待遇水平或按統(tǒng)一的金額平均發(fā)放。繳費確定型簡單地說就是由繳費積累來確定未來收益。在繳費確定型計劃中，企業(yè)和職工按工資的一定比例定期往個人賬戶中繳費，退休待遇取決于賬戶基金收現(xiàn)付制；如果資金來源是老年人在年輕時的繳費，就叫做積累制。而給付方式是指支付給每個老年人的養(yǎng)老金數(shù)額應(yīng)當(dāng)怎樣確定，如果按照他們年輕時的繳費額來確定，就叫做繳費確定型；如果是按照國家或企業(yè)等的其他標(biāo)準(zhǔn)來確定，就叫做給付確定型。筆者注。 24 / 50積累和投資收益狀況。后來，隨著社會保障給付模式的改革與發(fā)展，出現(xiàn)了多種不同形式的混合給付模式，如名義賬戶制養(yǎng)老金給付模式。我國“城保”養(yǎng)老金制度待遇計發(fā)辦法是一種新型混合模式，社會統(tǒng)籌部分待遇既有 DB 型，又有 DC 型。而農(nóng)保的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”屬于典型的 DB 型。而個人賬戶屬于繳費確定型，因此兼有給付確定型和繳費確定型的雙重特征。因此，在養(yǎng)老金待遇的計發(fā)方式上，關(guān)鍵是如何實現(xiàn)“城?！苯y(tǒng)籌養(yǎng)老金計發(fā)辦法與“農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金的上對接。（三）養(yǎng)老保險制度自身特點對銜接的影響不同的養(yǎng)老保險制度模型有著不同的制度特點，這些特點也對養(yǎng)老保險的關(guān)系轉(zhuǎn)移有著重要影響。一般而言，養(yǎng)老保險具有強制性、互濟性、普遍性、享