【正文】 ：跨統(tǒng)籌區(qū)的跨制度的關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接 .................................. 22 三、主要矛盾—— 城鄉(xiāng)之間跨制度銜接 ............................................................. 22 （一）籌資模式對(duì)銜接的影響 ...................................................................... 23 （二）待遇給付模式對(duì)銜接的影響 .............................................................. 24 （三）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身特點(diǎn)對(duì)銜接的影響 .............................................. 24 第四章 城鄉(xiāng)跨制度銜接的解決思路與制度創(chuàng)新 ........................................ 26 一、三種銜接思路的比較 ................................................................................. 26 （一）補(bǔ)差轉(zhuǎn)移思路 ...................................................................................... 26 （二）折算轉(zhuǎn)移思路 ...................................................................................... 27 （三）分段計(jì)算思路 ...................................................................................... 28 二、國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與啟示 ............................................................................. 29 （一）國(guó)內(nèi)部分地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示 ...................................................... 29 （二）歐盟養(yǎng)老保險(xiǎn)跨國(guó)銜接經(jīng)驗(yàn)與啟示 .................................................. 31 三、以繳費(fèi)年限分段計(jì)算城鄉(xiāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的新思路 ...................................... 32 （一）基本思路 .............................................................................................. 33 （二）模擬實(shí)踐檢驗(yàn) ...................................................................................... 34 （三）優(yōu)缺點(diǎn)評(píng)析 .......................................................................................... 34 第五章 有關(guān)結(jié)論及對(duì)策建議 ..................................................................... 36 一、主要結(jié)論 ..................................................................................................... 36 二、有關(guān)配套措施的對(duì)策建議 ......................................................................... 36 （一）積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌 .............................................. 37 （二）改革完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法 .................................. 37 （三）大力推進(jìn)“金保工程”建設(shè)實(shí)現(xiàn)全國(guó)社會(huì)保障“一卡通” .......... 37 （四）建設(shè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社保經(jīng)辦管理服務(wù)體系 .......................................... 38 0 / 50第一章 導(dǎo) 論一、選題背景和意義基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國(guó)最為重要的社會(huì)保障制度之一，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)中占有重要地位，國(guó)際上通常以養(yǎng)老保險(xiǎn)為標(biāo)志，評(píng)判和研究一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)保障體系，并將其作為衡量一個(gè)國(guó)家或社會(huì)文明程度的重要指標(biāo)。我國(guó)社會(huì)保障以新中國(guó)成立為起點(diǎn)至今，是一個(gè)從無(wú)到有、從小到大、從城鎮(zhèn)到農(nóng)村、從職業(yè)人群到城鄉(xiāng)居民，不斷改革、發(fā)展和完善的過(guò)程，先后經(jīng)歷了以勞動(dòng)保險(xiǎn)為主的初創(chuàng)階段、以社會(huì)保險(xiǎn)為重點(diǎn)的改革探索階段 1。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念日益深入普及，成為我國(guó)各界貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要戰(zhàn)略任務(wù)。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)，正是處于以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為目標(biāo)的全面發(fā)展和制度創(chuàng)新的全新時(shí)期。新時(shí)期，我國(guó)總體上已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。2022 年黨的十六屆六中全會(huì)和 2022 年黨的十七大報(bào)告明確提出了覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障的發(fā)展目標(biāo)。2022 年, 黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，提出到 2020 年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制。在這樣的背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面加速建立。在城鎮(zhèn)，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的改革與發(fā)展建立起來(lái)的“統(tǒng)賬結(jié)合”的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（后文簡(jiǎn)稱“城?！保┮鸦径ㄐ筒⒆呦蛉找嫱晟?。在農(nóng)村，始于 2022 年的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)（后文簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┱蚋采w全國(guó)加速推進(jìn)。2022 年，國(guó)家又按照“新農(nóng)?！敝贫饶Ｊ匠雠_(tái)了“城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)” （后文簡(jiǎn)稱“城居保”）試點(diǎn)辦法。至此，覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系已經(jīng)完成制度全覆蓋，當(dāng)前正處于全面推進(jìn)人人可及、享有基本養(yǎng)老保障的關(guān)鍵時(shí)期。但是，由于特殊的歷史原因，在由原“勞動(dòng)保險(xiǎn)”向社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，覆蓋我國(guó)城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保障體系逐步形成了的多元“碎片化 2”格局。改革初始，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革僅被當(dāng)作國(guó)有企業(yè)改革的配套措施而進(jìn)1 ：中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展 60 年[M]. 年 9 .2 “碎片化制度”危害與“碎片化沖動(dòng)”探源［J］..(3).p5058. 1 / 50行，致使整個(gè)基本養(yǎng)老保障制度先后被依次分割為：公務(wù)員或機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工模塊、城鎮(zhèn)企業(yè)職工模塊、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及靈活就業(yè)人員模塊、農(nóng)民工模塊、失地農(nóng)民模塊、農(nóng)村“計(jì)生”兩戶模塊、城鎮(zhèn)“干居民”模塊等，甚至更多更細(xì)劃分。這種格局劃分過(guò)細(xì)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化發(fā)展留下了諸多弊端。其中，因各項(xiàng)制度模塊之間，制度模式、籌資機(jī)制以及待遇保障水平存在較大的差異，形成了制度隔閡，導(dǎo)致關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接難、不能適應(yīng)流動(dòng)性的需要。當(dāng)前，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間正發(fā)生著史無(wú)前例的大轉(zhuǎn)折和大變革，全國(guó)勞動(dòng)力正在加速流動(dòng)，每年有數(shù)億萬(wàn)計(jì)的農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工，有數(shù)千萬(wàn)計(jì)的城鎮(zhèn)職工發(fā)生就業(yè)流動(dòng)，有數(shù)百萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，而且流動(dòng)人口規(guī)模在不斷擴(kuò)大。“十二五”時(shí)期及未來(lái)二三十年，中國(guó)流動(dòng)遷移人口還將保持 2 億人以上 1。這樣的背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模塊之間缺乏有效的銜接機(jī)制的問(wèn)題十分突出，已經(jīng)成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題之一。抓緊研究制定城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系自由轉(zhuǎn)移和接續(xù)，對(duì)于維護(hù)參保者的基本社會(huì)保障利益，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一人力資源大市場(chǎng)的形成，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)完善乃至社會(huì)和諧，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。二、有關(guān)概念及研究對(duì)象的界定城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接，又稱城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)，或簡(jiǎn)稱關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)，是指參保人員在不同國(guó)家或地區(qū)就業(yè)時(shí)，其養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)權(quán)益記錄及待遇水平等關(guān)系隨其發(fā)生的必要轉(zhuǎn)移和接續(xù) 2。由于制度體系的“碎片化”和城鄉(xiāng)多元化的制度體系分割，我國(guó)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接，既要研究解決群體跨地域流動(dòng)中的銜接，又要解決跨制度流動(dòng)中的銜接，是個(gè)十分復(fù)雜的課題。從對(duì)象上來(lái)講，主要涉及到流動(dòng)就業(yè)的城鎮(zhèn)職工以及農(nóng)民工這兩大群體；從制度上來(lái)講，涉及城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱“城?！保C(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱“機(jī)?！保?、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱“城居保”）、新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)1 2022［M］.北京：中國(guó)人口出.2 [J]. 年第 9 . 2 / 50制度（簡(jiǎn)稱“農(nóng)保”）、以及軍人的養(yǎng)老保險(xiǎn)等多種制度。2022 年黨的十七大報(bào)告首次獨(dú)段闡述“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活”時(shí)，第一次在黨的最高文獻(xiàn)報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了要“制定全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法”。需要特別說(shuō)明的是，由于“機(jī)?！钡母母锓较蚺c“城?！币恢拢視何闯尚?，因此，“城?！迸c“機(jī)保”之間的銜接，本文不作深究。而“城居?！蓖耆前凑铡靶罗r(nóng)保”制度模式構(gòu)建的，國(guó)家又將其和新農(nóng)保一起統(tǒng)稱“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”并將二者合并實(shí)施，和“新農(nóng)保”是一元的制度，其與“城保”之間的關(guān)系轉(zhuǎn)移和“農(nóng)?！毕颉俺潜！钡霓D(zhuǎn)移是一樣的。至于其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模塊，要么可以歸類于“城?！?，要么可歸類于“農(nóng)保”，因此，本文關(guān)于“城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接”的研究對(duì)象，主要是城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的跨制度轉(zhuǎn)接，在稱呼上主要是指“城?！焙汀稗r(nóng)保”之間的制度銜接（事實(shí)上涵蓋了城鎮(zhèn)企業(yè)職工與城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民之間的城鄉(xiāng)制度銜接）。三、文獻(xiàn)綜述（一）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系能否順暢轉(zhuǎn)接和接續(xù)是順應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制和勞動(dòng)力流動(dòng)，保障參保者基本社會(huì)保障權(quán)益，維系養(yǎng)老保險(xiǎn)制度持續(xù)運(yùn)行的內(nèi)在要求。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)系轉(zhuǎn)移，從一開始就是完善一國(guó)或地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。我國(guó)各界關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)方面的研究由來(lái)已久，自上世紀(jì) 80 年代中期我國(guó)開始建立“統(tǒng)賬結(jié)合”的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來(lái)，尤其是 2022 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)[2022]38 號(hào)文）進(jìn)一步完善和統(tǒng)一城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以后，關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題的研究已十分豐富，涌現(xiàn)出大批研究成果。為廣泛查閱資料，利用文獻(xiàn)，筆者對(duì)研究的問(wèn)題，在“中國(guó)學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫(kù)”、“中國(guó)優(yōu)秀博碩士學(xué)位論文數(shù)據(jù)庫(kù)”中，以“養(yǎng)老保險(xiǎn)”作為第一關(guān)鍵詞，先檢索 2022 年以來(lái)研究文獻(xiàn) 660 余篇，再輸入“關(guān)系轉(zhuǎn)移”或“關(guān)系銜接”和“跨制度轉(zhuǎn)移”或“跨制度銜接”，篩選到關(guān)系轉(zhuǎn)移或關(guān)系銜接的文獻(xiàn)研究122 篇，其中期刊論文 102 篇，博士論文 1 篇，碩士論文 19 篇。梳理起來(lái)，解決我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題的最具代表性思路主要有三個(gè)： 3 / 50一是在現(xiàn)有統(tǒng)賬結(jié)合制度基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，整合現(xiàn)有制度，減少地區(qū)分割和制度分割（鄭功成，2022）。二是采取“分段計(jì)算、權(quán)益累加”的辦法（楊宜勇等，2022），保證參保人權(quán)益在轉(zhuǎn)移接續(xù)中不受損失，同時(shí)兼顧地方利益。三是認(rèn)為現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移困難的根源在于制度設(shè)計(jì)缺陷，“碎片化”的制度人為地阻礙了不同制度下養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，因而必須重新審視現(xiàn)行制度，重新構(gòu)建一個(gè)新制度以徹底解決關(guān)系轉(zhuǎn)接問(wèn)題，因而主張打破現(xiàn)有制度重新設(shè)計(jì)（韋樟清，2022）。如以“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合制度逐漸替代現(xiàn)有制度，提高制度的便攜性（鄭秉文，2022）或建立“社會(huì)統(tǒng)籌國(guó)民化、個(gè)人賬戶全民化”的新養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系（楊燕綏，2022）。比較分析三種思路，每一種思路都各有利弊?！皩?shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌”是治本之策，但尚待時(shí)日。即使實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌，對(duì)于城鄉(xiāng)分割的“二元”制度下，如何解決跨制度的城鄉(xiāng)互轉(zhuǎn)問(wèn)題，也仍待制度創(chuàng)新?！胺侄斡?jì)算、權(quán)益累加”的辦法，是切合當(dāng)前政策實(shí)際的較好思路，但具體如何“分段計(jì)算”方法較多，簡(jiǎn)繁不一。第三種思路，僅從解決關(guān)系轉(zhuǎn)移的角度看，似乎有很多優(yōu)勢(shì)，但制度轉(zhuǎn)型周期長(zhǎng)，轉(zhuǎn)型成本高，牽一發(fā)而動(dòng)全身的后果也無(wú)法估量，從當(dāng)前政策實(shí)際看來(lái)，其可行性和操作性均尚待研究和論證，僅屬于自我價(jià)值的理論探討 1。實(shí)際上，由于我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期處于制度缺失狀態(tài)，“新農(nóng)?！庇?022 年才開始試點(diǎn)，在此以前，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)接問(wèn)題無(wú)從談起。上述研究，絕大多數(shù)是針對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移問(wèn)題的研究，即使論及農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移，也只是考慮如何向其它地區(qū)的“城保”轉(zhuǎn)移或者是如何“退?！?，真正關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)接問(wèn)題的研究，是最近兩年才突顯出來(lái)嶄新課題。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的進(jìn)一步梳理研究，目前真正涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)跨城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移銜接的研究成果很少，不足 10 篇，研究的具體內(nèi)容也較為淺薄。概括起來(lái)，主要對(duì)策思路也有三種。一是“折算繳費(fèi)年限”的思路。該思路部分地轉(zhuǎn)移原制度資金，分別進(jìn)入所轉(zhuǎn)入制度的賬戶，折算成所轉(zhuǎn)入制度的繳費(fèi)年限（蘇海等，2022）。二是“折算加補(bǔ)繳”的思路。該思路是對(duì)我國(guó)江蘇等地區(qū)“城?！迸c“新農(nóng)?！标P(guān)系轉(zhuǎn)移銜接的具體辦法基礎(chǔ)上提出的，由“城?！蓖靶罗r(nóng)保