【正文】 出四個(gè)重點(diǎn)，即突出對(duì)預(yù)算的真實(shí)性、合法性、政策性和合理性進(jìn)行審查。真實(shí)性，就是預(yù)算必須真實(shí)地反映全部的收支活動(dòng)，不能虛列收支；合法性，就是符合法律對(duì)預(yù)算的要求，如農(nóng)業(yè)、教育、科技等；政策性，就是預(yù)算要體現(xiàn)中央對(duì)經(jīng)濟(jì)財(cái)政的方針政策，體現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)和重點(diǎn)、傾斜的要求；合理性，就是收支結(jié)構(gòu)要科學(xué)合理，預(yù)測(cè)要接近實(shí)際。各方面反映，這些做法是可行的，效果也是好的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算法中體現(xiàn)出來(lái)。在實(shí)際工作中，根據(jù)這幾年的實(shí)踐，我建議地方各級(jí)人大在審查監(jiān)督預(yù)算時(shí)，要特別注意各級(jí)債務(wù)尤其是縣鄉(xiāng)債務(wù)以及不實(shí)的結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余。預(yù)算法規(guī)定了人大審查批準(zhǔn)，但是很不完善，人大審查批準(zhǔn)往往流于形式，是橡皮圖章，沒(méi)有規(guī)定對(duì)預(yù)算草案修正怎么辦，不批準(zhǔn)怎么辦?！　☆A(yù)算執(zhí)行很重要。已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律效力，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行涉及到收支管理、金庫(kù)管理，現(xiàn)在還有國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)，技術(shù)性很強(qiáng)，需要嚴(yán)格規(guī)定并要嚴(yán)格執(zhí)行。國(guó)庫(kù)集中收付是這些年來(lái)國(guó)庫(kù)制度改革的一個(gè)重要成果。集中收付就是建立一種對(duì)財(cái)政資金實(shí)行集中收繳和支付的管理制度，其核心是通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系對(duì)財(cái)政資金的運(yùn)行進(jìn)行管理。通過(guò)財(cái)政設(shè)立的這個(gè)單一賬戶(hù)體系，所有財(cái)政資金都在這個(gè)體系中運(yùn)作，財(cái)政收入通過(guò)單一賬戶(hù)體系直接繳入國(guó)庫(kù)，財(cái)政支出按預(yù)算通過(guò)這個(gè)體系由財(cái)政集中支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者。這就減少了中間環(huán)節(jié)，有利于預(yù)算的有效執(zhí)行，有利于深化“收支兩條線”改革，有利于提高預(yù)算透明度，有利于提高資金使用效益，也有利于防止腐敗。截止2003年底，中央有超過(guò)50％的一級(jí)預(yù)算單位實(shí)施了集中收付改革，超過(guò)50％的有非稅收入的部門(mén)納入到非稅收入收繳管理改革范圍，地方有26個(gè)省、120個(gè)地市、300多個(gè)縣實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中收付制度改革試點(diǎn)?！　√崞痤A(yù)算法預(yù)算調(diào)整的概念，大家可能認(rèn)為預(yù)算法最需要修改的就是這一條。預(yù)算法第五十三條規(guī)定，預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。但表達(dá)的一個(gè)意思就是水漲船高，收入多了，支出可以相應(yīng)增加，只要不出赤字，就不算調(diào)整。從預(yù)算法實(shí)施近10年的情況看，發(fā)生預(yù)算調(diào)整的很少見(jiàn)，而實(shí)際上預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算差異很大是普遍的現(xiàn)象。我想，改革初期在預(yù)算上給政府留有適當(dāng)調(diào)控空間是可以理解的，就是一般情況下也應(yīng)當(dāng)給政府留下一定的余地。比如，對(duì)于部門(mén)預(yù)算在執(zhí)行中發(fā)生的調(diào)整，人大就不要限制得太嚴(yán)格，避免微小變更都要報(bào)人大批準(zhǔn)。但是，嚴(yán)格按預(yù)算支出的原則必須堅(jiān)持，因此就需要對(duì)什么是預(yù)算調(diào)整加以規(guī)范，要概念明確、容易操作。要具體規(guī)定調(diào)整、變更、調(diào)劑的界限和審批權(quán)限。只要這些程序和權(quán)限規(guī)定好了，預(yù)算執(zhí)行就是按照批準(zhǔn)的預(yù)算或批準(zhǔn)的調(diào)整預(yù)算執(zhí)行，或者按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，預(yù)算調(diào)整也是有的，但調(diào)整行為是嚴(yán)格的。而我們正好反過(guò)來(lái)了，我們把預(yù)算調(diào)整看得非常嚴(yán)肅，但行為上是寬松的，預(yù)算執(zhí)行中大量存在預(yù)算的變動(dòng)，這不符合依法理財(cái)?shù)木?。由于預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算調(diào)整的概念太寬松，每年有大量超收收入而相應(yīng)增加支出，脫離了人大的審查監(jiān)督，所以在全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定中，專(zhuān)門(mén)規(guī)定了一條對(duì)超收收入使用的監(jiān)督，規(guī)定國(guó)務(wù)院要向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告超收收入安排使用情況。各地方也都有類(lèi)似的規(guī)定?！　×?、關(guān)于決算和監(jiān)督　　預(yù)算法是把決算和監(jiān)督作為兩章寫(xiě)的，這是對(duì)的。我把兩個(gè)問(wèn)題放在一起講，一是相對(duì)突出人大的工作，二是目前在我們國(guó)家決算工作和監(jiān)督工作有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。從程序上看，決算的編制、審核、報(bào)送、審批、批復(fù)與預(yù)算程序類(lèi)似。決算草案由各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位編制，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)審核匯總，由各級(jí)政府提交本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)，最后由財(cái)政部門(mén)向本級(jí)各部門(mén)批復(fù)決算，還包括有專(zhuān)款下?lián)芑蜓a(bǔ)助的下一級(jí)財(cái)政。決算是預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，一個(gè)預(yù)算年度終了，按照會(huì)計(jì)原則就要“結(jié)賬”。所以從本質(zhì)上講，進(jìn)行決算是一種會(huì)計(jì)要求。在不少西方發(fā)達(dá)國(guó)家，議會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)決算環(huán)節(jié)不是十分重視，正是由于決算體現(xiàn)的是會(huì)計(jì)結(jié)算而并非是一種決策行為，并且預(yù)算只能經(jīng)過(guò)議會(huì)批準(zhǔn)才能支出，可以簡(jiǎn)單理解為預(yù)算就是決算。但是這些國(guó)家議會(huì)對(duì)待決算的態(tài)度有的也在轉(zhuǎn)變，變得重視決算環(huán)節(jié)了。態(tài)度的轉(zhuǎn)變，主要是由于議會(huì)加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督，這種監(jiān)督包括預(yù)算支出使用單位是不是嚴(yán)格按照議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算來(lái)執(zhí)行，包括對(duì)預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督的加強(qiáng)，反過(guò)來(lái)又為下一年進(jìn)行預(yù)算審查和批準(zhǔn)提供了條件。通過(guò)這種轉(zhuǎn)變，就將在決算中的一般會(huì)計(jì)統(tǒng)計(jì)職能上升為會(huì)計(jì)分析和監(jiān)督了，這就有了質(zhì)的變化，將決算過(guò)程變成了監(jiān)督過(guò)程。因此，決算和監(jiān)督就分不開(kāi)了，把決算工作搞好就是在實(shí)施有效的監(jiān)督，要使監(jiān)督工作有實(shí)效就要把好決算關(guān)，充分發(fā)揮決算這道法定程序的作用。在西方國(guó)家，決算過(guò)程一般比較長(zhǎng)，先要通過(guò)審計(jì)部門(mén)或會(huì)計(jì)檢察部門(mén)一到兩年的審計(jì)，再送議會(huì)審查。在我們國(guó)家，決算主要有兩個(gè)功能，一是通過(guò)決算解決一些問(wèn)題，二是進(jìn)行會(huì)計(jì)結(jié)算。過(guò)去流行一句話(huà)，就是“決算是一個(gè)筐，什么都往里裝”，講的是決算就好比預(yù)算時(shí)安排支出一樣，通過(guò)決算追加各種支出。這種做法是不規(guī)范的，現(xiàn)在財(cái)政部門(mén)的決算工作有了很大改進(jìn)，時(shí)間上比較及時(shí)，操作上也簡(jiǎn)化了。全國(guó)人大常委會(huì)每年6月份審查和批準(zhǔn)中央決算，要聽(tīng)取國(guó)務(wù)院的決算報(bào)告，同時(shí)要聽(tīng)取國(guó)務(wù)院的審計(jì)工作報(bào)告，根據(jù)審議審計(jì)工作報(bào)告對(duì)決算進(jìn)行審查。隨著民主化的進(jìn)程，審計(jì)工作力度不斷加強(qiáng)，揭露和反映出的問(wèn)題比較多，社會(huì)比較關(guān)注。尤其是今年，很多人講掀起了“審計(jì)風(fēng)暴”，通過(guò)強(qiáng)化對(duì)決算的審查，加大了對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，加大了對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，使預(yù)算管理和監(jiān)督工作更加受到各方面的重視。在我們國(guó)家，預(yù)算編制、執(zhí)行中的隨意性還比較大，預(yù)算制度、預(yù)算管理體制改革都還在不斷深化，在加強(qiáng)預(yù)算環(huán)節(jié)監(jiān)督的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)決算的監(jiān)督能更加有實(shí)效?！　‘?dāng)然預(yù)算法監(jiān)督一章不僅僅是規(guī)定對(duì)決算的監(jiān)督，它還規(guī)定了各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，還規(guī)定了各級(jí)人大和縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題組織調(diào)查，規(guī)定了各級(jí)人大和縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人大代表或者常委會(huì)組成人員依照法定程序就預(yù)算、決算中的有關(guān)問(wèn)題提出詢(xún)問(wèn)或者質(zhì)詢(xún)。對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的監(jiān)督權(quán)屬人大及其常委會(huì)，各級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況負(fù)有監(jiān)督的責(zé)任。各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)各部門(mén)及其所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行，各級(jí)審計(jì)部門(mén)對(duì)本級(jí)各部門(mén)、各單位和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)在預(yù)算監(jiān)督方面的職權(quán)是有區(qū)別的，財(cái)政負(fù)責(zé)本級(jí)各部門(mén)、各單位預(yù)算收支執(zhí)行的監(jiān)督檢查，審計(jì)除此之外還要對(duì)下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行和決算進(jìn)行監(jiān)督，也就是要下審一級(jí)。審計(jì)機(jī)構(gòu)盡管屬政府系列，但它是對(duì)政府一把手負(fù)責(zé)，要向人大常委會(huì)報(bào)告工作，其工作有很強(qiáng)的獨(dú)立性，這樣規(guī)定有利于充分發(fā)揮審計(jì)部門(mén)的作用，有利于對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督。由于各級(jí)人大工作人員力量和技術(shù)手段的限制，應(yīng)該很好地利用政府的審查機(jī)構(gòu)，將其作為人大對(duì)預(yù)決算監(jiān)督的支持力量?！　『昧耍揖椭v這些。不當(dāng)之處，請(qǐng)批評(píng)指正。18 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