【正文】 的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。如預(yù)算外資金問(wèn)題，預(yù)算法只規(guī)定了各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理，各級(jí)人民代表大會(huì)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金使用的監(jiān)督。這些方面都是預(yù)算編制中的基本要素。全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督?jīng)Q定規(guī)定，在人代會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)半月前，財(cái)政部門(mén)就要將中央預(yù)算的初步方案提交人大財(cái)經(jīng)委，比預(yù)算法規(guī)定的“一個(gè)月前”提前了半個(gè)月，這主要是為了更充分地發(fā)揮預(yù)算審查專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)的作用，讓工作機(jī)構(gòu)提前介入，我們叫“預(yù)先審查”，彌補(bǔ)了大會(huì)審查預(yù)算時(shí)間有限的不足。這有兩個(gè)方面，一個(gè)是內(nèi)容本身，再一個(gè)就是結(jié)構(gòu)?！　☆A(yù)算內(nèi)容的結(jié)構(gòu)是指復(fù)式預(yù)算和預(yù)算科目。所以改革現(xiàn)行預(yù)算科目體系勢(shì)在必行。根據(jù)我們對(duì)1998—2003年中央預(yù)算安排與實(shí)際增長(zhǎng)水平的分析，收入實(shí)際增長(zhǎng)率比預(yù)算安排增長(zhǎng)率都高出了一倍左右，同期GDP實(shí)際分別增長(zhǎng)水平與計(jì)劃指標(biāo)差別也有但沒(méi)有這么大，結(jié)果是預(yù)算收入實(shí)際增長(zhǎng)比預(yù)算超收過(guò)多，全國(guó)超收額達(dá)到上千億。預(yù)算法規(guī)定中央政府公共預(yù)算不列赤字，地方各級(jí)預(yù)算要收支平衡、不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。需要進(jìn)一步研究。在預(yù)算草案的審查中，我們堅(jiān)持突出四個(gè)重點(diǎn)，即突出對(duì)預(yù)算的真實(shí)性、合法性、政策性和合理性進(jìn)行審查。國(guó)庫(kù)集中收付是這些年來(lái)國(guó)庫(kù)制度改革的一個(gè)重要成果。從預(yù)算法實(shí)施近10年的情況看，發(fā)生預(yù)算調(diào)整的很少見(jiàn)，而實(shí)際上預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算差異很大是普遍的現(xiàn)象。由于預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算調(diào)整的概念太寬松，每年有大量超收收入而相應(yīng)增加支出，脫離了人大的審查監(jiān)督，所以在全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定中，專(zhuān)門(mén)規(guī)定了一條對(duì)超收收入使用的監(jiān)督，規(guī)定國(guó)務(wù)院要向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告超收收入安排使用情況。在不少西方發(fā)達(dá)國(guó)家，議會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)決算環(huán)節(jié)不是十分重視，正是由于決算體現(xiàn)的是會(huì)計(jì)結(jié)算而并非是一種決策行為，并且預(yù)算只能經(jīng)過(guò)議會(huì)批準(zhǔn)才能支出，可以簡(jiǎn)單理解為預(yù)算就是決算。過(guò)去流行一句話(huà)，就是“決算是一個(gè)筐，什么都往里裝”，講的是決算就好比預(yù)算時(shí)安排支出一樣，通過(guò)決算追加各種支出。各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)各部門(mén)及其所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行，各級(jí)審計(jì)部門(mén)對(duì)本級(jí)各部門(mén)、各單位和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。18 / 18?！　‘?dāng)然預(yù)算法監(jiān)督一章不僅僅是規(guī)定對(duì)決算的監(jiān)督，它還規(guī)定了各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，還規(guī)定了各級(jí)人大和縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題組織調(diào)查，規(guī)定了各級(jí)人大和縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人大代表或者常委會(huì)組成人員依照法定程序就預(yù)算、決算中的有關(guān)問(wèn)題提出詢(xún)問(wèn)或者質(zhì)詢(xún)。在西方國(guó)家，決算過(guò)程一般比較長(zhǎng)，先要通過(guò)審計(jì)部門(mén)或會(huì)計(jì)檢察部門(mén)一到兩年的審計(jì)，再送議會(huì)審查。決算是預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，一個(gè)預(yù)算年度終了，按照會(huì)計(jì)原則就要“結(jié)賬”。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，預(yù)算調(diào)整也是有的，但調(diào)整行為是嚴(yán)格的。預(yù)算法第五十三條規(guī)定，預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律效力，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。但也還是不夠充分。當(dāng)然還有名目繁多、規(guī)模不小的顯性、隱性債務(wù)。不過(guò)現(xiàn)在看來(lái)只這幾點(diǎn)還不夠。從經(jīng)濟(jì)規(guī)律和法律規(guī)定上講，這是合理的?！　≡诰幹祁A(yù)算中有個(gè)科目問(wèn)題。我認(rèn)為財(cái)政部的工作是積極的，接受人大監(jiān)督的自覺(jué)性大大增強(qiáng)了。所謂需要，就是法律法規(guī)、宏觀(guān)政策導(dǎo)向的需要，就是為完成工作職責(zé)、任務(wù)的需要；所謂可能，就是財(cái)力平衡狀況，財(cái)力的可能；所謂標(biāo)準(zhǔn)，就是預(yù)算的基準(zhǔn)，我們經(jīng)常講的定員定額就是一種預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，但主要是指基本支出的標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)還很欠缺，所以績(jī)效評(píng)價(jià)體系就不好建立?，F(xiàn)在中央預(yù)算編制實(shí)際上從5月份就開(kāi)始了，編制時(shí)間達(dá)到八個(gè)月。從程序上規(guī)定了政府向人大提交預(yù)算草案的時(shí)間、內(nèi)容?？傮w上講，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付這些年有很大增長(zhǎng)，幫助地方解決了很多實(shí)際問(wèn)題，但仍然存在一些問(wèn)題，如制度不是很規(guī)范，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重偏大，科學(xué)性有待提高等。2003年中央對(duì)地方稅收返還達(dá)3425億元。增值稅中央分享75％，地方分享25％；資源稅按不同品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入；證券交易稅中央分享97％，地方分享3％；所得稅以2001年作為基數(shù)，增量部分2003年中央分享60％，地方分享40％。通過(guò)實(shí)行分稅制，中央本級(jí)收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由1993年的22％提高到1994年的55．7％，地方本級(jí)收入的比重則由78％降低到44．3％；中央本級(jí)的支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重由1993年的29．7％提高到1994年的32．4％，地方本級(jí)支出的比重則由70．3％降低到67．6％。盡管預(yù)算法中有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，國(guó)務(wù)院也制訂了分稅制財(cái)政體制辦法，但我想事關(guān)各級(jí)政府財(cái)政利益的基本收支項(xiàng)目劃分應(yīng)當(dāng)在法律中予以明確規(guī)定，以體現(xiàn)權(quán)威性和嚴(yán)肅性。補(bǔ)充內(nèi)容主要有五點(diǎn)：一是規(guī)定國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委通報(bào)有關(guān)中央預(yù)算編制的情況，在全國(guó)人大會(huì)議舉行的一個(gè)半月前，將中央預(yù)算初步方案提交財(cái)經(jīng)委；二是中央預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，需要?jiǎng)佑贸帐杖胱芳又С鰰r(shí)，應(yīng)當(dāng)編制超收收入使用方案，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)及時(shí)向財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委通報(bào)情況，國(guó)務(wù)院應(yīng)向全國(guó)人大常委會(huì)作預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況的報(bào)告；三是中央預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會(huì)保障預(yù)算資金的調(diào)減，須經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)；四是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委提交落實(shí)全國(guó)人代會(huì)關(guān)于預(yù)算決議的情況，這一條執(zhí)行的不錯(cuò)，去年和今年，財(cái)政部關(guān)于落實(shí)預(yù)算決議的匯報(bào)稿長(zhǎng)達(dá)22頁(yè)和38頁(yè)；五是經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議專(zhuān)項(xiàng)同意，預(yù)算工委可以要求政府有關(guān)部門(mén)和單位提供預(yù)算情況，并獲取相關(guān)信息資料及說(shuō)明，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議專(zhuān)項(xiàng)批準(zhǔn)，可以對(duì)各部門(mén)、各預(yù)算單位、重大建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算資金使用和專(zhuān)項(xiàng)資金的使用進(jìn)行調(diào)查。　　(二)政府方面預(yù)算管理職權(quán)　　預(yù)算法規(guī)定了各級(jí)政府間、一級(jí)政府內(nèi)預(yù)算管理職權(quán)?？偟膩?lái)說(shuō)，政府負(fù)責(zé)編制，人大負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)；政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，人大負(fù)責(zé)監(jiān)督。　　預(yù)算原則是指預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的一般性規(guī)定。我國(guó)幾乎所有的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)、核算歷來(lái)就是采用歷年制，這也是國(guó)家政治活動(dòng)周期的反映。但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，所以預(yù)算法同時(shí)還規(guī)定了，不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以暫不設(shè)立預(yù)算。　　預(yù)算級(jí)次指預(yù)算的層級(jí)。目前所有的部門(mén)都已經(jīng)按要求編制了部門(mén)預(yù)算，但我們要求提交全國(guó)人大審議的部門(mén)預(yù)算是34個(gè)，2005年擬再增加一個(gè)，主要是政府組成部門(mén)以及具有政府職能、社會(huì)比較關(guān)注的部門(mén)。預(yù)算報(bào)告是預(yù)算的文字說(shuō)明，也可以稱(chēng)為演說(shuō)詞，國(guó)外這種演說(shuō)詞一般不長(zhǎng)，主要就財(cái)政政策、稅制變革等作演說(shuō)。政府預(yù)算組成有縱向的和橫向的。預(yù)算的本質(zhì)是集中一部分社會(huì)資源保證政府履行職能和滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，它涉及財(cái)政收支的征收、分配、使用、管理和監(jiān)督等方面，涉及聚財(cái)、用財(cái)、理財(cái)?shù)母纠砟詈透局贫?。　全?guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任　　預(yù)算，也稱(chēng)國(guó)家