【正文】 獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有獨(dú)立于土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)收益。同時(shí)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第61條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，按規(guī)定辦理用地手續(xù)。從法律層面上看，這可以視同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有了土地發(fā)展權(quán)。但目前的征地補(bǔ)償原則沒(méi)有考慮到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，只是模糊地規(guī)定為“適當(dāng)補(bǔ)償，使被征地農(nóng)民生活水平不降低”，與土地產(chǎn)權(quán)沒(méi)有必然的聯(lián)系，更加談不上按農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，征地補(bǔ)償范圍是農(nóng)用地直接使用價(jià)值并適當(dāng)考慮了部分間接價(jià)值。同時(shí)我國(guó)《憲法》、《土地管理法》都規(guī)定土地征收是為了公共利益的目的，實(shí)際操作過(guò)程中，根據(jù)國(guó)情需要，公益事業(yè)建設(shè)、實(shí)施城市規(guī)劃或國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策均可以征收土地。至于土地被征收后用于公益事業(yè)還是非公益事業(yè)，并不影響土地本身的價(jià)值，只是用于公益事業(yè)的土地價(jià)值沒(méi)有放到市場(chǎng)中得到體現(xiàn)而已。事實(shí)上農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地之后，其價(jià)值均上升了，土地發(fā)展權(quán)也都得到了實(shí)現(xiàn)，只是用于公益事業(yè)的土地由政府免費(fèi)提供，并不代表就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)價(jià)值，其實(shí)際價(jià)值是與用于非公益事業(yè)土地一樣的。但土地發(fā)展權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)后的收益分配極不合理，完全剝奪了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的收益資格。假定被征收土地的當(dāng)前用途是農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)用途下的土地價(jià)值為:V(t)= 式中V(t)為土地價(jià)值，g(t)為土地凈收益，r為貼現(xiàn)率，t為時(shí)間。目前我國(guó)的征地補(bǔ)償按產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行計(jì)算，而且最高倍數(shù)一般不得超過(guò)30倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是基于農(nóng)業(yè)用途的土地收益，可以視同對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種補(bǔ)償。這幅土地被征收后，用于項(xiàng)目建設(shè)（在此只是為了論證需要，不區(qū)分具體用途），土地凈收益為H(t)（該收益可視作所有有償使用土地的平均收益，雖然有的土地暫時(shí)是屬于公益事業(yè)用地，沒(méi)有直接的土地價(jià)格，但其土地價(jià)值也是實(shí)際存在的），h(t)g(t)0。H(t)= 在現(xiàn)行法律框架下,雖然土地管理法從法律上賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員以農(nóng)地發(fā)展權(quán)，但國(guó)土資源部2002年底下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2002〕233號(hào)）規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的村莊拆遷安置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)小區(qū)、納入城市規(guī)劃的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)等需占用的集體土地，報(bào)批時(shí)原則上依法予以征收，按城市土地進(jìn)行管理，據(jù)此，顯然。不僅如此，征地行為對(duì)土地發(fā)展權(quán)的剝奪并無(wú)絲毫的補(bǔ)償。因此征地行為限制農(nóng)地發(fā)展給農(nóng)民帶來(lái)的損失為:△V=Ｄ1Ｄ2式中：Ｄ1代表政府建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的投入，Ｄ2代表土地發(fā)展權(quán)收益中國(guó)家作為公共利益的代表應(yīng)獲得的收益。上述分析可見(jiàn)，非公共利益性質(zhì)的征地活動(dòng)剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，集體土地所用者遭受損總額為△V,這一損失是征地補(bǔ)償行為本身造成的，對(duì)這一部分如果不加以公平補(bǔ)償，不符合社會(huì)正義原則。農(nóng)村集體土地尤其是農(nóng)地是一種外部性較為典型的資源，它的利用對(duì)于外部（指社會(huì)）會(huì)產(chǎn)生一種未能由市場(chǎng)交易或價(jià)格體系反映出來(lái)的正面效果，從而導(dǎo)致配置不能達(dá)到最大效率。農(nóng)地外部性的正面效果表現(xiàn)為：對(duì)人類(lèi)的食物安全保障、為農(nóng)民提供社會(huì)保障與就業(yè)等等。而目前征地補(bǔ)償只按照征收土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，僅考慮農(nóng)地的產(chǎn)值價(jià)值，未將其外部性納入到農(nóng)地價(jià)格體系中來(lái)。具體分析如下：如圖32所示：農(nóng)地利用未考慮外部經(jīng)濟(jì)存在的市場(chǎng)均衡，達(dá)不到資源配置的最優(yōu)化狀態(tài)。在圖中，由于農(nóng)地的外部經(jīng)濟(jì)在當(dāng)前農(nóng)地市場(chǎng)（我國(guó)真正的農(nóng)地市場(chǎng)目前并不存在，但為了分析需要，假設(shè)存在農(nóng)地市場(chǎng)）中沒(méi)有考慮，所以供需平衡是在a點(diǎn)達(dá)成，形成農(nóng)地供需均衡價(jià)格P1，此時(shí)，農(nóng)地利用的外部經(jīng)濟(jì)值為ac。當(dāng)考慮了外部經(jīng)濟(jì)時(shí)，形成農(nóng)地供需均衡價(jià)格P2。顯而易見(jiàn)，P2＞P1，即將農(nóng)地利用外部經(jīng)濟(jì)值進(jìn)行內(nèi)化時(shí)形成的農(nóng)地轉(zhuǎn)用價(jià)格要高于目前農(nóng)地轉(zhuǎn)用價(jià)（征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）。由此，可以結(jié)論，我國(guó)的征地補(bǔ)償將農(nóng)地利用的正外部性排除在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償范疇之外，侵害了農(nóng)地所有者的權(quán)益。農(nóng)地轉(zhuǎn)用價(jià)格 　　 　　　　 c S（農(nóng)地供給曲線(xiàn)）（考慮外部經(jīng)濟(jì)時(shí)的均衡價(jià)格）P2　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　b　外部經(jīng)濟(jì)值（將外部經(jīng)濟(jì)適當(dāng)內(nèi)化后的均衡價(jià)格）P3　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　內(nèi)化的外部經(jīng)濟(jì)值 　　　　　　　　　 a SD（農(nóng)地社會(huì)需求曲線(xiàn)） （未考慮外部經(jīng)濟(jì)　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 D1（外部經(jīng)濟(jì)適當(dāng)內(nèi)化后時(shí)的均衡價(jià)格）P1　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 的農(nóng)地經(jīng)濟(jì)需求曲線(xiàn)）　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　　　　　　　　　 D（農(nóng)地經(jīng)濟(jì)需求曲線(xiàn)）0 　　　　　　 農(nóng)地供應(yīng)量圖32：農(nóng)地市場(chǎng)均衡注：①在實(shí)際征地過(guò)程中，主要征收的是農(nóng)用地，所以本圖分析時(shí)均以農(nóng)地為主。②由于農(nóng)地利用具有正的外部性，即正的社會(huì)效益，所以SD曲線(xiàn)位于D曲線(xiàn)的上，影響了征地工作的開(kāi)展根據(jù)現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以產(chǎn)值倍數(shù)法來(lái)確定。但在具體執(zhí)行過(guò)程中，遇到了以下幾個(gè)方面的困難：①年產(chǎn)值的確定根據(jù)權(quán)威部門(mén)解釋?zhuān)?jì)算征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)時(shí)“年產(chǎn)值”可以統(tǒng)計(jì)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)年鑒為準(zhǔn)，或者由省級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)統(tǒng)一制定公布本地區(qū)年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，計(jì)算征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)時(shí)的年產(chǎn)值，應(yīng)以該耕地被征收前3年的農(nóng)作物主產(chǎn)品的平均年產(chǎn)量乘以當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的農(nóng)作物主產(chǎn)品價(jià)格，加上該耕地被征收前3年農(nóng)作物主要副產(chǎn)品的平均年產(chǎn)量乘以當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的農(nóng)作物副產(chǎn)品價(jià)格，來(lái)確定前3年的平均年產(chǎn)值。但在實(shí)際征地補(bǔ)償中，有不少被征地群眾認(rèn)為，根據(jù)土地管理法規(guī)定，應(yīng)“一地一價(jià)”，就是說(shuō)，他們種的什么就要補(bǔ)什么，因以在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，不少群眾將自己的承包地種上了藥材、蔬菜等高產(chǎn)值的農(nóng)作物，在征地補(bǔ)償時(shí)，他們要求按藥材、蔬菜的前3年平均年產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償，但在當(dāng)?shù)氐奈募?guī)定中，均是“一區(qū)一價(jià)”，由此引起了不少矛盾，造成了一定量的上訪(fǎng)。因此，年產(chǎn)值的確定成為確定現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的第一個(gè)難題。②征地前農(nóng)業(yè)人口數(shù)的確定我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》均未對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、征地前耕地?cái)?shù)作出很詳實(shí)的規(guī)定，而實(shí)際上，農(nóng)村集體土地的使用者是多樣的，有的是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有的則不是，有的雖然戶(hù)口仍在集體經(jīng)濟(jì)組織，但事實(shí)上已經(jīng)不擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。征地前耕地?cái)?shù)是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)際占有的耕地?cái)?shù)為準(zhǔn)，還是以統(tǒng)計(jì)資料為準(zhǔn)，還是以原計(jì)稅面積為準(zhǔn)，并無(wú)定論。這就給計(jì)算安置人數(shù)帶來(lái)了較大的麻煩。對(duì)于被征地農(nóng)民而言，他們希望以盡量少的耕地面積作為計(jì)算依據(jù)，這樣可以安置更多的人，而用地單位與政府均希望以實(shí)際擁有的耕地面積為計(jì)算依據(jù)，這樣可以實(shí)事求是，避免矛盾，一定程度上還可以降低成本，但要做到這一點(diǎn)存在一大難題，就是我國(guó)農(nóng)村集體土地沒(méi)有確權(quán)到組。這了解決這一問(wèn)題，全國(guó)各地均作出了一些切合本地實(shí)際的規(guī)定，規(guī)定了征地前的農(nóng)業(yè)人員和計(jì)算安置人數(shù)的人均土地的確定辦法，詳見(jiàn)表32，為評(píng)選安置人員、計(jì)算安置人數(shù)提供了一些經(jīng)驗(yàn)，盡管如此，矛盾還是存在的，也造成了一定的上訪(fǎng)。我國(guó)目前的征地補(bǔ)償安置原則是使被征地農(nóng)民生活水平不因失地而下降，但目前較低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)甚至達(dá)不到這一補(bǔ)償原則的要求。以江蘇省某沿海開(kāi)放城市為例，而其收入中約有39%來(lái)自于家庭經(jīng)營(yíng)，則其支出中有2152元來(lái)自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。該市人口2003年的平均壽命為76周歲，市區(qū)農(nóng)村人口的平均年齡為42周歲。安置補(bǔ)助應(yīng)進(jìn)行34年，考慮物價(jià)上漲基本與還原利率相抵消，得出人均安置費(fèi)用為71368元/人，而根據(jù)該市市區(qū)最新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)測(cè)算，（該市市區(qū)2004年對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已作了調(diào)整，），低于實(shí)際需要，達(dá)不到補(bǔ)償原則的要求。，被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活得不到有效保障根據(jù)不完全調(diào)查，我國(guó)征地補(bǔ)償安置方式主要貨幣安置，盡管中央政府幾次行文要求各地對(duì)安置途徑進(jìn)行探索，并提供了政策保障，但由于利益趨使和財(cái)力有限，地方政府并沒(méi)有采取積極的態(tài)度，仍維持原有的低標(biāo)準(zhǔn)貨幣補(bǔ)償，有的地方雖然進(jìn)行了一定的改革進(jìn)行了基本生活保障，但還是沒(méi)有脫離純貨幣補(bǔ)償?shù)姆懂?，而且這種基本生活保障的優(yōu)越性也沒(méi)有得到充分發(fā)揮，以江蘇省東部某沿海開(kāi)放城市市區(qū)為例（該市市區(qū)2004年起開(kāi)展被征地農(nóng)民基本生活保障試點(diǎn)），在可以選擇進(jìn)還是不進(jìn)基本生活保障的情況下，安置的10842人中只有24%的人進(jìn)入了基本生活保障，其中以6065周歲這一年齡段進(jìn)入的比例最高達(dá)74%，其余年齡段隨著與該年齡的差距的增加，進(jìn)保意愿逐漸降低，其中1640周歲和80周歲以上的進(jìn)入率只有11%還不到，其中女性進(jìn)入基本生活保障的意愿普遍要強(qiáng)于男性（詳見(jiàn)圖33）；有的地方甚至還采取實(shí)物安置，也有較少別的地方采取了留地安置。以該市為例，19992002年，全市共安置農(nóng)業(yè)人口62270人，其中47948人實(shí)行貨幣安置，占安置人數(shù)的77%；4327人實(shí)行農(nóng)業(yè)安置，%；社會(huì)保險(xiǎn)安置9995人，%。安置方式單一中存在的一大問(wèn)題就是失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。失地農(nóng)民就業(yè)責(zé)任分擔(dān)不合理。主要反映在占地與解決就業(yè)的相互關(guān)系上。應(yīng)該是誰(shuí)占地誰(shuí)承擔(dān)農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題?，F(xiàn)在占地的情況是既有國(guó)家占地，也有地方占地；既有本村建設(shè)占地，也有外來(lái)商業(yè)、企業(yè)占地。農(nóng)民為了支援國(guó)家和地方建設(shè)失去了土地，也為外來(lái)商業(yè)、企業(yè)發(fā)展承擔(dān)了失地風(fēng)險(xiǎn)，但在就業(yè)問(wèn)題上并沒(méi)有得到相應(yīng)的解決，而是把失業(yè)矛盾的焦點(diǎn)、解決就業(yè)的能力、實(shí)現(xiàn)就業(yè)的壓力都集中在村里。這也是在占地過(guò)程中就業(yè)問(wèn)題未能得到相當(dāng)重視的結(jié)果。根據(jù)對(duì)該市市郊51戶(hù)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行的典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其人均收入水平（不含征地補(bǔ)償帶來(lái)的收入和農(nóng)業(yè)收入）為302元/人，被征地農(nóng)戶(hù)家庭成員就業(yè)情況如圖34，有48％的人員目前有工作或者正常退休。其中適齡就業(yè)人員（男性16周歲60周歲，女性16周歲50周歲）共92個(gè)，已就業(yè)人員（指除不包括種田）68個(gè)，就業(yè)率達(dá)74％，但他們從事的基本是收入較低、苦臟累的工種。比如清潔工、紡織工、修理工等等。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，被征地農(nóng)戶(hù)家庭成員文化程度普遍較低，文盲或小學(xué)畢業(yè)人員占44％，他們?nèi)鄙倭讼鄳?yīng)的就業(yè)培訓(xùn)或者由于年齡偏大而無(wú)法參與到勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)。還有的農(nóng)民由于就業(yè)觀念問(wèn)題，對(duì)政府提供的一些福利性崗位不愿從事，導(dǎo)致了有崗不上現(xiàn)象。征地收益中包含征地成本和土地出讓金兩大部分。征地成本中又分為征地補(bǔ)償安置資金和政府規(guī)費(fèi)。江蘇省目前在推進(jìn)被征地農(nóng)民基本生活保障試點(diǎn)，以進(jìn)行試點(diǎn)的東部某沿海開(kāi)放城市市區(qū)為例，其目前征地收益見(jiàn)下表，表33： 表33：江蘇省東部某沿海開(kāi)放城市市區(qū)2004年征地收益構(gòu)成表費(fèi)用名稱(chēng)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)（萬(wàn)元/畝）占總費(fèi)用的比重（%）收費(fèi)去向征地補(bǔ)償安置費(fèi)用16被征地農(nóng)民政府規(guī)費(fèi)4政府財(cái)政土地出讓金收益80政府財(cái)政合計(jì)100由表33可知，政府在征地過(guò)程中收益達(dá)84%之多，而失地農(nóng)民的收益只有16%，征地收益分配嚴(yán)重不合理，給被征地農(nóng)民帶來(lái)了心理的巨大不平衡。該市是征地制度改革較快的地區(qū)，將征地收益中，土地出讓金拿出一部分用于失地農(nóng)民的安置，征地補(bǔ)償安置費(fèi)用使用結(jié)構(gòu)也已經(jīng)作了重大調(diào)整，減少了集體所得，增加了個(gè)人所得。但就全國(guó)而言，征地收益分配不合理現(xiàn)象仍很?chē)?yán)重，我國(guó)征地收益分配為：農(nóng)民510%，集體2025%，政府6070%。農(nóng)村集體所有權(quán)主體混亂，在不涉及到利益分配時(shí)，鄉(xiāng)政府、村委會(huì)、鄉(xiāng)（村）經(jīng)濟(jì)組織不關(guān)心所有權(quán)主體問(wèn)題，一旦征地補(bǔ)償費(fèi)下發(fā)，都爭(zhēng)當(dāng)土地所有權(quán)主體，對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行“鄉(xiāng)扣”、“村留”、“鄉(xiāng)（村）組織提”。在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，征地補(bǔ)償費(fèi)本來(lái)就少，經(jīng)過(guò)如此“扣、留、提”，到農(nóng)民手上的費(fèi)用就更少了。我國(guó)征地補(bǔ)償一般都是遵循這樣一個(gè)程序：用地單位向計(jì)委申請(qǐng)立項(xiàng)，然后到規(guī)劃部門(mén)申請(qǐng)規(guī)劃選址發(fā)放規(guī)劃許可證，再到國(guó)土部門(mén)申請(qǐng)征地，國(guó)土部門(mén)組織征地調(diào)查、勘測(cè)定界、編制報(bào)批材料，需要組織聽(tīng)證的，進(jìn)行征地聽(tīng)證，征地經(jīng)省批準(zhǔn)后，進(jìn)行征地方案和征地補(bǔ)償安置方案公告和地上附著物及青苗補(bǔ)償?shù)怯洠谡鞯匮a(bǔ)償安置方案公告規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，農(nóng)民可以提出異議，申請(qǐng)調(diào)整公告，在征地補(bǔ)償安置方案經(jīng)市政府批準(zhǔn)后3個(gè)月內(nèi)將征地補(bǔ)償安置費(fèi)用撥付到位。這種征地補(bǔ)償程序存在著較多問(wèn)題：一是征地前的準(zhǔn)備工作中被征地農(nóng)民缺少了參與權(quán)，只是對(duì)調(diào)查結(jié)果可以提前確認(rèn)，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案可以提前了解，并提出一些意見(jiàn)，但對(duì)整個(gè)征地行為并無(wú)任何的發(fā)言權(quán)。二是征地后的公告由政府和土地管理部門(mén)發(fā)放，提出異議也由政府和土地管理部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，運(yùn)動(dòng)員與裁判員混為一談。三是征地費(fèi)用撥付后，被征地農(nóng)民對(duì)費(fèi)用的到位情況并完全不知情，但土地往往就被迫交出來(lái)了，農(nóng)民的知情權(quán)沒(méi)有得到完全的保障。表32全國(guó)各地均征地前的農(nóng)業(yè)人員和計(jì)算安置人數(shù)的人均土地的確定辦法地區(qū)文件執(zhí)行日期關(guān)于農(nóng)業(yè)人員的規(guī)定關(guān)于征地前耕地面積的規(guī)定安置人數(shù)的確定南京市南京市征地拆遷補(bǔ)償安置辦法2004年4月10日起被征地農(nóng)業(yè)人員中二、三、四年齡段的，屬于下列情況之一的，享受安置補(bǔ)助費(fèi)及70％的土地補(bǔ)償費(fèi)，列入基本生活保障人員范圍，并按基本生活保障有關(guān)規(guī)定繳納費(fèi)用，同時(shí)享受相應(yīng)的保障待遇：（一）在被征地集體內(nèi)世居或遷入本集體滿(mǎn)十年，并依法享有土地承包權(quán)和承擔(dān)農(nóng)業(yè)義務(wù)的常住人員；（二）在被征地集體內(nèi)世居，依法應(yīng)當(dāng)享有但因故沒(méi)有獲得