試議修訂預(yù)算法的若干具體問(wèn)題-資料下載頁(yè)
2025-03-26 03:54本頁(yè)面
【正文】 制約性，形成預(yù)算的諸多因素處于預(yù)算決策者自身控制之外，因而使預(yù)算違法行為又具有難歸責(zé)性、難受懲罰性 [16]。尤其是在預(yù)算職權(quán)界定不清、程序規(guī)定不夠明確的情況下就更是這樣。而從預(yù)算實(shí)踐考察，預(yù)算違法行為多發(fā)生于預(yù)算執(zhí)行中，而執(zhí)行中的違法行為在我國(guó)的《會(huì)計(jì)法》、《審計(jì)法》、《國(guó)庫(kù)管理?xiàng)l例》甚至《刑法》中都有相關(guān)規(guī)定 [17]，現(xiàn)行的主要問(wèn)題不是預(yù)算法有沒(méi)有規(guī)定的問(wèn)題，而是執(zhí)行不力問(wèn)題、是執(zhí)法理念問(wèn)題。否則，縱令增加許多法律責(zé)任條款，也只能是形同具文?！ ∥覈?guó)現(xiàn)行預(yù)算法第十章有3條關(guān)于“法律責(zé)任”的規(guī)定，與其他國(guó)家或地區(qū)預(yù)算法的規(guī)定相比并不顯少，因?yàn)樵S多國(guó)家的預(yù)算法根本就沒(méi)有或甚少法律責(zé)任規(guī)定。筆者認(rèn)為，減少預(yù)算決策失誤和違法行為的關(guān)鍵，主要不在于法律責(zé)任條款規(guī)定的多少，不在于“秋后算賬”，而在于政府財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變 [18]、在于預(yù)算過(guò)程中預(yù)算主體權(quán)力制衡機(jī)制的確立、預(yù)算程序的完善以及人民群眾預(yù)算過(guò)程的適度參與和預(yù)算文件的公開、在于預(yù)算過(guò)程的全過(guò)程控制。筆者較為具體的法律責(zé)任建議有兩點(diǎn)，一是完善預(yù)算法現(xiàn)有3條規(guī)定與相關(guān)法律的配合與銜接。二是在明確預(yù)算職權(quán)與程序的前提下，對(duì)那些繞開預(yù)算過(guò)程進(jìn)行重大投資決策造成巨大損失的負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的責(zé)任人，由立法機(jī)構(gòu)或人民(以公益訴訟)要求其引咎辭職?！ ∽⑨? [1] 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》于1994年3月22日由第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，自1995年1月1日起施行，原由國(guó)務(wù)院于1991年10月21日發(fā)布的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止?！ 2] 如近些年來(lái)進(jìn)行的政府采購(gòu)制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、部門預(yù)算制度、收支兩條線管理制度、國(guó)庫(kù)集中支付制度、農(nóng)村費(fèi)稅改革與省、縣統(tǒng)籌制度等的試點(diǎn)和改革就是這方面的反映?！ 3] 即在本屆內(nèi)審議的法律草案。按照全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，修訂后的《預(yù)算法》草案將于2005年年底提交全國(guó)人大常委會(huì)討論，并有望在2006年3月提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議。 [4]具體內(nèi)容請(qǐng)參見1995年11月22日國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》第24條、25條、27條。 [5] 絕大多數(shù)OECD國(guó)家的預(yù)算編制周期為10到12個(gè)月，而美國(guó)為18個(gè)月。資料來(lái)源可參見經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織編著、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所譯：《比較預(yù)算》，人民出版社2001年12月第1版。 [6] 此為筆者建議設(shè)立的一個(gè)機(jī)構(gòu)，下文將有專門討論?！ 7] 此一季度可以說(shuō)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的“預(yù)算季”?？紤]到國(guó)家預(yù)算對(duì)政府公共行政的極端重要性和對(duì)國(guó)家預(yù)算的立法控制的必要性，筆者認(rèn)為現(xiàn)行全國(guó)人大常委會(huì)兩月一次的固定會(huì)議制度在“預(yù)算季”應(yīng)根據(jù)預(yù)算審議實(shí)際情況的需要作特別規(guī)定和調(diào)整?！ 8] 這種最高施政方針在多黨政治國(guó)家中，主要是各政黨談判達(dá)成的政治協(xié)議中諸多關(guān)于財(cái)政預(yù)算政策方面的協(xié)議條款。在我國(guó)，筆者以為應(yīng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的政策綱領(lǐng)。 [9] 在立法監(jiān)督的制度建設(shè)和實(shí)踐方面，在審計(jì)監(jiān)督的實(shí)踐方面近些年來(lái)正在逐步加強(qiáng)，并取得了很大成果，但這些成果需要從完善法律制度(包括修訂《預(yù)算法》、《審計(jì)法》等)的高度加以立法保障?！ 10] 如1999年12月第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)“全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定”以后，全國(guó)各地有28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的地方權(quán)力機(jī)關(guān)參照“決定”相繼制定了加強(qiáng)地方預(yù)算審查監(jiān)督的決定、規(guī)定或條例。國(guó)務(wù)院對(duì)“決定”非常重視，2000年12月發(fā)出了“國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹落實(shí)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》的通知”，這實(shí)際上就增強(qiáng)了權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力，也是一種相對(duì)動(dòng)態(tài)的權(quán)力制衡調(diào)適。它是非常符合預(yù)算立法控制監(jiān)督的規(guī)律的?！ 11] 參見中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書館2002年5月修訂第3版(增補(bǔ)本)，第1252頁(yè)?！ 12] “總支出超過(guò)總收入”，或者“舉借債務(wù)的數(shù)額增加”即赤字?！ 13] 關(guān)于預(yù)算調(diào)整的定義，筆者得益于中央財(cái)經(jīng)大學(xué)馬海濤教授文章的啟示，在此深致謝意。參見馬海濤：《修正預(yù)算法的“地方軟肋”》，載于《法人》雜志2004年第5期，第36頁(yè)～38頁(yè)。 [14]如2000年12月6日國(guó)務(wù)院發(fā)布的“關(guān)于貫徹落實(shí)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》的通知”(國(guó)發(fā)[2000]39號(hào))就對(duì)特別項(xiàng)目支出的調(diào)減作出了以下規(guī)定：“中央預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會(huì)保障等預(yù)算資金如有調(diào)減，有關(guān)部門要列明調(diào)減的原因、項(xiàng)目、數(shù)額，經(jīng)財(cái)政部報(bào)國(guó)務(wù)院審核，確需調(diào)減的，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查批準(zhǔn)”?！ 15] 這是公共預(yù)算和“私人”預(yù)算的不同之處之一?！八饺恕鳖A(yù)算是對(duì)自己收支的預(yù)算，是處分自身資財(cái)?shù)男袨?，是?quán)利，是風(fēng)險(xiǎn)而不是法律責(zé)任。此即法律的規(guī)則——權(quán)利與風(fēng)險(xiǎn)相伴，責(zé)任與義務(wù)共存?！ 16]因?yàn)閺姆稍砩现v，一個(gè)人只能也只應(yīng)對(duì)自己的行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。如果要求其對(duì)意志行為以外的因素產(chǎn)生的后果負(fù)責(zé)，而其又無(wú)故意或特別重大的過(guò)失，則顯然是加重和強(qiáng)化了法律責(zé)任。另外，在集體決策中，這種故意或過(guò)失也很難量化到單個(gè)的個(gè)人以決定其責(zé)任。因此，除非要求集體總辭職，或要求個(gè)別過(guò)錯(cuò)非常明顯的負(fù)有重大個(gè)人責(zé)任的人辭職，否則，責(zé)任追究是難于落實(shí)的。況且，集體總辭職在國(guó)外可行，在中國(guó)卻不可行。 [17] 從實(shí)質(zhì)意義講，這些法律、法規(guī)都是廣義預(yù)算法?！ 18] 因?yàn)轭A(yù)算決策的重大問(wèn)題多出現(xiàn)在資本性投資項(xiàng)目領(lǐng)域。22 / 22
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