【正文】 無(wú)程序行政”,這是大多數(shù)國(guó)家認(rèn)同的原則。依照程序嚴(yán)格執(zhí)法是保證行政執(zhí)法質(zhì)量的前提,也是依法行政的要求,行政執(zhí)法人員必須按法定程序嚴(yán)格執(zhí)法,嚴(yán)格按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。作為一個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān),要合法有效地進(jìn)行行政執(zhí)法,必須做到證據(jù)確實(shí)充分、程序合法、適用法律正確,這是一個(gè)合法的行政執(zhí)法案件必須符合的三個(gè)基本條件。除法律規(guī)定的緊急情況外,行政機(jī)關(guān)做出涉及行政管理相對(duì)人合法權(quán)益的行政處罰前,應(yīng)告知當(dāng)事人擬做出決定的事實(shí)、理由和根據(jù),并給予其陳述和申辯的機(jī)會(huì),聽取當(dāng)事人的意見,對(duì)合理的意見和要求,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納,保障當(dāng)事人的陳述權(quán)和申辯權(quán)。對(duì)重大事項(xiàng)當(dāng)事人、利害關(guān)系人要求聽證的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)組織聽證。做出行政決定后,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人依法享有申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)力,并告知具體的救濟(jì)途徑和期限。特別是行使自由裁量權(quán)的必須在行政決定中說(shuō)明理由 蘇中英:《益陽(yáng)市城市管理行政執(zhí)法問(wèn)題》,第40頁(yè),2007年7月,第40頁(yè)。推進(jìn)行政執(zhí)法組織建設(shè)推進(jìn)行政執(zhí)法組織建設(shè)是加強(qiáng)行政能力建設(shè)的重要組成部分,主要包括以下幾個(gè)方面:(l)理順管理體制。推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)是依法行政、依法治國(guó)的一項(xiàng)重要舉措,同時(shí)又是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,涉及許多職責(zé)職能的變動(dòng)和部門之間利益的調(diào)整,不是某個(gè)部門單獨(dú)可以完成的,而部門利益的相爭(zhēng)必會(huì)導(dǎo)致部門之間互不買帳,難以協(xié)調(diào)配合。對(duì)同級(jí)政府各職能部門發(fā)生權(quán)限沖突如何解決,《組織法》未作規(guī)定。實(shí)踐中通常由主管部門開“協(xié)調(diào)會(huì)”、“碰頭會(huì)”。這只能就事論事,無(wú)法從根本上解決矛盾,有時(shí)僅僅是暫時(shí)掩蓋了矛盾。因此,必須從體制上理順各主體之間的關(guān)系。(2)繼續(xù)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作,該集中的執(zhí)法集中,能集中的執(zhí)法集中。專業(yè)性太強(qiáng)、不宜集中的執(zhí)法歸由專業(yè)部門行使或由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承當(dāng)。首先要考慮集中的“量”,即集中只能在一定數(shù)量?jī)?nèi)集中,而這種數(shù)量是以“規(guī)模效應(yīng)“為基礎(chǔ)的。量太小,難以形成規(guī)模,造成資源浪費(fèi)。量太大,規(guī)模難以控制,無(wú)法發(fā)揮好的效益。集中的“量”一般控制在執(zhí)法人員的能力和精力能夠承受的限度之內(nèi)。其次要考慮集中的“質(zhì)”,即在一定數(shù)量之內(nèi)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先集中哪些項(xiàng)目。既要考慮需要性,即需要集中的項(xiàng)目必須是通過(guò)集中能夠有效解決重復(fù)執(zhí)法、多頭處罰的問(wèn)題,能提高行政執(zhí)法效率的項(xiàng)目。又要考慮可能性,只有將那些具有“相關(guān)性”或“相近性”的項(xiàng)目集中在一起,才符合提高執(zhí)法效率的要求,如果將沒(méi)有任何聯(lián)系的項(xiàng)目湊在一起,由一個(gè)行政機(jī)關(guān)去實(shí)施,執(zhí)法人員難以掌握,也難以取得集中處罰的效果 王亮才:中國(guó)城市建設(shè)與管理法律實(shí)務(wù),第110頁(yè),北京:法律出版社。為了減少行政權(quán)限不清造成的行政低效問(wèn)題,集中的各項(xiàng)職權(quán),要盡量實(shí)行整體劃轉(zhuǎn),不要部分劃轉(zhuǎn)。如果不能整體劃轉(zhuǎn),應(yīng)不予劃轉(zhuǎn)。集中各項(xiàng)權(quán)力,要事先做科學(xué)、合理的劃分和配置權(quán)力的準(zhǔn)備,以免重新陷入職責(zé)不清和職責(zé)交叉。(3)要落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制。所謂執(zhí)法責(zé)任制,就是根據(jù)憲法和法律要求,將法律法規(guī)分門別類,按其內(nèi)容確定負(fù)責(zé)實(shí)施的行政機(jī)關(guān),明確執(zhí)法責(zé)任,以解決執(zhí)法責(zé)任不清,執(zhí)法中不作為或亂作為的問(wèn)題,促進(jìn)執(zhí)法工作經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化,提高執(zhí)法水平。有執(zhí)法活動(dòng),就必須有評(píng)議考核,要讓評(píng)議考核發(fā)揮作用,把評(píng)議考核的結(jié)果作為任用獎(jiǎng)勵(lì)干部的重要依據(jù)。一是必須明確劃分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán),把執(zhí)法責(zé)任權(quán)層層分解落實(shí)到各職能部門或崗位及執(zhí)法人員。二是將執(zhí)法任務(wù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法程序具體化,明確考核標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲辦法,使依法行政經(jīng)?；⒁?guī)范化。三是建立健全以部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任為核心的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究制度、廉政勤政制度、執(zhí)法人員考核獎(jiǎng)懲制度等一系列制度責(zé)任和評(píng)議考核制度,切實(shí)做到執(zhí)法主體到位,目標(biāo)措施到位,保證措施到位,確保法律、法規(guī)的正確實(shí)施。(4)強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督管理。就我國(guó)目前行政執(zhí)法方面的情況來(lái)看,現(xiàn)行法律、法規(guī)突出存在兩個(gè)傾向:法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政相對(duì)人的義務(wù)規(guī)定很詳細(xì)、具體,對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利規(guī)定得比較原則,對(duì)他們的權(quán)利存在普遍不重視的現(xiàn)象。對(duì)行政執(zhí)法人員的權(quán)利規(guī)定很多、很具體,而對(duì)行政執(zhí)法人員的義務(wù)和責(zé)任規(guī)定得比較原則甚至不作規(guī)定。如:行政聽證程序規(guī)定了行政相對(duì)人要求行政聽證的,在接到行政處罰通知書三天內(nèi)必須提出書面申請(qǐng)。而行政機(jī)關(guān)在接到書面申請(qǐng)的多少工作日內(nèi)必須舉行行政聽證則沒(méi)有規(guī)定。對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定而對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)任沒(méi)有規(guī)定,明顯的有失公正。故應(yīng)尊重行政相對(duì)人的權(quán)利,強(qiáng)化行政執(zhí)法人員的義務(wù)和責(zé)任,強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督管理。要完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。一是加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督的力度,加大對(duì)行政執(zhí)法違法行為的懲處力度。二是建立健全執(zhí)法案卷檢查、抽查制度,定期對(duì)執(zhí)法案卷進(jìn)行檢查和抽查,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理和糾正。三是建立健全行政執(zhí)法舉報(bào)、控告、申訴受理制度,逐步完善和推行引咎辭職制度,強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督結(jié)果的獎(jiǎng)懲力度。 蘇中英:《益陽(yáng)市城市管理行政執(zhí)法問(wèn)題》,第36頁(yè),2007年7月（三）進(jìn)一步完善立法工作改革開放以來(lái),我國(guó)加強(qiáng)了立法工作,加快了立法步伐,可以說(shuō),一個(gè)以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成,在國(guó)家社會(huì)、政治、文化和其它領(lǐng)域,己經(jīng)基本上做到有法可依,但在行政行為的許多方面仍缺乏行政行為基本規(guī)則和基本程序的法律。強(qiáng)化行政立法規(guī)范化現(xiàn)代國(guó)家立法實(shí)際上多為行政立法,由立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行,可稱為委任立法,是行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)制定執(zhí)行法律和管理國(guó)家行政事務(wù)的規(guī)范性文件(行政法規(guī)、行政規(guī)章)的活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)為立法所為,其形式為抽象行政行為,屬行使行政權(quán)的范疇。為保證行政立法的質(zhì)量,維護(hù)立法體系的內(nèi)部和諧統(tǒng)一,保持國(guó)家法制化的統(tǒng)一與權(quán)威,完善行政立法規(guī)范化,健全行政立法制度是十分必要的。當(dāng)前,行政法治實(shí)踐中在某些領(lǐng)域尚有無(wú)法可依,而在另一些領(lǐng)域卻主要是有法不依或有法難依。究其原因,從行政立法的角度審視,與行政立法有失規(guī)范化和立法監(jiān)督制度缺失不無(wú)關(guān)系。過(guò)去在我國(guó),哪些事項(xiàng)應(yīng)由哪級(jí)機(jī)關(guān)制定頒布法律法規(guī),并沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)定,即缺少規(guī)定各級(jí)機(jī)關(guān)權(quán)限的法(法規(guī)制定標(biāo)準(zhǔn)法)。授權(quán)立法、按權(quán)限立法、依法立法、依程序立法、民主立法等原則,一直沒(méi)有得到真正有效的貫徹落實(shí)。所謂巧立名目亂罰款、亂收費(fèi)、亂拉贊助、濫發(fā)許可證,其實(shí)就是借“依法行政”需要之名,行立法侵權(quán)、立法謀私之實(shí)。此種情況所以屢屢發(fā)生,各地都有出現(xiàn),說(shuō)到底是立法權(quán)失控,導(dǎo)致法律秩序混亂。立法權(quán)是國(guó)家最高的、最重要的權(quán)力。在我國(guó)由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)行使。行政立法是委任立法、執(zhí)行性立法、附屬性立法,非經(jīng)授權(quán)不得為之。立法權(quán)是高于行政權(quán)的,并決定我國(guó)法制體系的統(tǒng)一性和層級(jí)性。行政立法只有符合憲法和法律的相應(yīng)規(guī)定,才是合法的和有約束力的?！耙婪ㄐ姓碑?dāng)然包括“依法立法”(行政法規(guī)、規(guī)章)。行政處罰、行政許可關(guān)乎公民的基本權(quán)利,其設(shè)定權(quán)、實(shí)施權(quán)應(yīng)當(dāng)由法律做出規(guī)定。雖然我國(guó)在19%年已經(jīng)制定頒布了行政處罰法,使行政處罰有法可依,但如何通過(guò)行政立法來(lái)保證有法必依,還需要有完備的制度和規(guī)范與之相配套。不過(guò)將已經(jīng)憲法化的民主制度和公民的民主權(quán)利,盡快以具體的完備的法律保證,使行政行為,包括行政立法行為獲得法律授權(quán),有法可依,則是最起碼、最基本的要求。不然就無(wú)法防范行政權(quán)的行使通過(guò)立法的形式對(duì)人民權(quán)利侵犯。我國(guó)法律體系是統(tǒng)一的,協(xié)調(diào)一致的許多法律規(guī)范的等級(jí)。位級(jí)較低的規(guī)范必須符合比其位級(jí)較高的規(guī)范的相應(yīng)規(guī)定,或以位級(jí)較高的規(guī)范為依據(jù)。具體說(shuō),行政法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸,行政規(guī)章不得與法律、行政法規(guī)相抵觸。也就是說(shuō),中央立法與部門、地方立法的適度分權(quán)要規(guī)范化。現(xiàn)時(shí),我國(guó)行政法規(guī)、規(guī)章中忽視和背離法律規(guī)范的等級(jí)性,越權(quán)立法的現(xiàn)象是存在的。如關(guān)于財(cái)政、稅收等基本制度本應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律確定。但現(xiàn)行的稅收法規(guī)大部分是國(guó)務(wù)院制定的暫行條例、規(guī)定,由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的稅法僅有寥寥幾個(gè)。同時(shí),我國(guó)現(xiàn)時(shí)行政立法體制是多層次的,分等有序的。制定主體眾多,位階不同,其與更高層次的規(guī)范包括法律、行政法規(guī)之間常有相互抵觸的情形發(fā)生,難免產(chǎn)生執(zhí)法難現(xiàn)象。以當(dāng)前處理涉及企業(yè)名稱的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為為例,對(duì)于商標(biāo)中的文字和企業(yè)名稱中的文字相同或近似的,使他人對(duì)市場(chǎng)主體及其商品或服務(wù)的來(lái)源產(chǎn)生混淆的,依據(jù)《關(guān)于解決商標(biāo)與企業(yè)名稱中若干問(wèn)題的意見》（工商標(biāo)字[1997]第81號(hào))的規(guī)定,被認(rèn)定為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為,但《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》并沒(méi)有相應(yīng)的獨(dú)立條款做出明確規(guī)定。既己被認(rèn)定為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),可是按工商管理的有關(guān)規(guī)章規(guī)定,實(shí)行的是“不告不理”原則,則又有悖于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》賦予工商行政管理部門的職責(zé)。無(wú)怪乎有些執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)避處理或不作處理 林錦輝:《當(dāng)代我國(guó)行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學(xué)刊》,2001年第3期。執(zhí)法不力,有法難依,也與立法名稱不規(guī)范,多而雜有關(guān)。這關(guān)系到法制的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性及其效力的約束性。我國(guó)法律規(guī)范的位級(jí)是以立法主體來(lái)確定的。但享有行政立法權(quán)的主體制定的規(guī)范性文件未必都具有法律屬性。稱謂不統(tǒng)一、不規(guī)范,容易模糊其屬性和效力,引起適用上的困難。根據(jù)國(guó)務(wù)院1987年頒布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定,行政法規(guī)的形式為“條例”、“規(guī)定”、“辦法”等。而現(xiàn)實(shí)中,國(guó)務(wù)院制定或批準(zhǔn)發(fā)布的行政法規(guī)中稱“實(shí)施細(xì)則”、“通知”的不乏其例,并沒(méi)有統(tǒng)一起來(lái)。尤其是規(guī)章的名稱五花八門,諸如條例、規(guī)定、決定、辦法、通知、規(guī)則、細(xì)則、意見等等,孰是孰非,不得而知。目前規(guī)章的混亂除反映在名稱上,還表現(xiàn)在不少規(guī)章第一條的宗旨規(guī)定,并沒(méi)有載明制定的依據(jù),無(wú)疑有損其屬性,降低效力,削弱執(zhí)行力度。立法名稱(形式)上不規(guī)范,除造成理解和執(zhí)行兩難外,也使其轉(zhuǎn)致適用其他法律法規(guī)帶來(lái)麻煩。行政立法規(guī)范化一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)就是要健全立法監(jiān)督制度。我國(guó)行政立法規(guī)范主要還不是立法監(jiān)督無(wú)法可依,而是立法監(jiān)督制度缺失,至少是監(jiān)督乏力的問(wèn)題。我國(guó)憲法、國(guó)務(wù)院組織法、地方組織法都有明確規(guī)定,但實(shí)際沒(méi)有得到切實(shí)貫徹執(zhí)行。提高行政立法質(zhì)量完善立法工作制度,提高行政立法質(zhì)量。立法是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,只有法可依,才能依法辦事。推進(jìn)依法行政工作,首先要進(jìn)行科學(xué)的立法規(guī)劃,堅(jiān)持立法項(xiàng)目立項(xiàng)和論證制度。其次要不斷完善立法程序,做好立法調(diào)研,通過(guò)調(diào)查、座談、公布草案等方式廣泛聽取意見。實(shí)行立法聽證制度,堅(jiān)決克服部門利益傾向。最后要針對(duì)開創(chuàng)全面建設(shè)小康社會(huì)的新局面,適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要,適時(shí)修訂法律,完善行政管理的法律依據(jù)。行政執(zhí)法處罰是手段,教育是目的。行政處罰是一種損益性的行政執(zhí)法行為,行政相對(duì)人對(duì)行政處罰或多或少都有抵觸情緒,要想使行政相對(duì)人心悅誠(chéng)服地接受處罰,要求行政執(zhí)法人員既要能熟練解釋行政相對(duì)人所違反的法律條款還要善于做細(xì)致、耐心的思想工作,使行政相對(duì)人了解法律,認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤,避免再犯,達(dá)到教育的目的。如果缺乏執(zhí)法技巧,行政相對(duì)人接受行政處罰都是被動(dòng)、強(qiáng)制接受,執(zhí)法目的難以達(dá)到。結(jié)束語(yǔ)依法治國(guó),是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略,是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要,是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志,是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障?？梢哉f(shuō),行政管理法制化的目的就是要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。綜上所述,本文認(rèn)為:改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的蓬勃發(fā)展,是我國(guó)行政管理法制化建設(shè)得以充分發(fā)展和不斷完善的根本原因。行政管理法制化就是要建立和完善行政主體及其行為,保證行政主體沿著既定的軌道行事,使行政權(quán)能夠從人民群眾的整體利益、根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā),積極主動(dòng)地滿足人民群眾各方面的要求。在我國(guó)行政管理法制化的進(jìn)程中,會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)各種新問(wèn)題、新情況,這就要求各級(jí)政府要不斷增強(qiáng)法治意識(shí)、服務(wù)意識(shí),實(shí)現(xiàn)行政工作高效率,切實(shí)提高依法行政和應(yīng)對(duì)、處理復(fù)雜局面的能力。要全面加強(qiáng)行政管理能力建設(shè),加強(qiáng)行政組織法制化、行政職權(quán)法制化、行政程序法制化和行政立法等方面工作,強(qiáng)化行政人員的法治意識(shí),轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念和執(zhí)法方式,提高全民的法律素質(zhì),全面實(shí)現(xiàn)行政管理法制化。參考文獻(xiàn)[1] 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