【正文】 識(shí)和依法行政能力的欠缺已成為我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要障礙。行政法制是整個(gè)國家法律制度的重要組成部分,是關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)自身和行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)的法制制度以及依照這種法律制度建立起來的社會(huì)秩序。法治是一個(gè)文明社會(huì)的核心觀念,是從羅馬教繼承來的。法治的實(shí)現(xiàn)必須以公眾和政府行政人員法治意識(shí)的生成為基礎(chǔ)和前提。而是要進(jìn)一步深化,深化對依法治國理念的理解,深入了解法律在謀求個(gè)人福址、社會(huì)和諧、人類進(jìn)步等方面的不可或缺作用。江澤民總書記在十五大報(bào)告中指出:“機(jī)構(gòu)龐大,人員臃腫,政企不分,官僚主義嚴(yán)重,直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,影響黨和群眾的關(guān)系”。改革開放以來我國雖曾進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革,卻陷入“精簡—膨脹”的惡性循環(huán)。國務(wù)院的職能部門及相互間的權(quán)力分工、具體權(quán)限都有失之于組織法依據(jù)。司法權(quán)的運(yùn)用奉行“不訴不理”原則,不是給予當(dāng)事人和主管機(jī)關(guān)請求,司法機(jī)關(guān)不得徑自審判,因而司法權(quán)具有被動(dòng)性。行政機(jī)關(guān)處于“強(qiáng)者”的地位,公民、法人處于“弱者”地位,這容易出現(xiàn)“強(qiáng)者”侵犯“弱者”的情況。行政管理法制化不能沒有行政程序法制化。依法治國與法治的概念在內(nèi)涵上是相同的,因?yàn)榉ㄖ伪旧肀磉_(dá)了一種治國方略或社會(huì)調(diào)控方式。同時(shí),行政事務(wù)的繁雜性和緊迫性,要求行政機(jī)關(guān)必須強(qiáng)調(diào)辦事速度,強(qiáng)調(diào)行政效率,并給予行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)以較大的自由裁量權(quán)。如果行政機(jī)關(guān)勤政廉政、嚴(yán)格執(zhí)法,自然會(huì)為全社會(huì)形成表率,法治的實(shí)現(xiàn)也就順理成章。行政機(jī)關(guān)只有嚴(yán)格執(zhí)法、守法,其權(quán)力本身才具有合法性,其行使權(quán)力的行為才是正當(dāng)?shù)?。對行政?quán)力實(shí)行有效的制衡,是保障依法行政的重要內(nèi)容。當(dāng)公民的權(quán)利受到來自于政府的侵害以后,應(yīng)有權(quán)獲得政府的賠償,只有在此基礎(chǔ)上才能形成法治秩序。由此提出依法行政,反映了人們對行政機(jī)關(guān)法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)逐步深化。依法行政是樹立政府良好形象的必然要求。管理者依法辦事是前提和基礎(chǔ),他們根據(jù)法律規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行管理,最終目的是使被管理者必須依法行使權(quán)力和履行義務(wù),有了各個(gè)職能部門的依法行政,才會(huì)有公民遵守法律,我們的社會(huì)才能走上法治之路,人們的生產(chǎn),生活才能在正常的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn),廣大人民群眾才能有安全意識(shí)和創(chuàng)造意識(shí),從而推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。據(jù)說在北京舊火車站附近有一個(gè)“上訪村”。依法行政從理念走向現(xiàn)實(shí),取決于多種因素以及它們互動(dòng)形成的合力,諸如社會(huì)發(fā)展的需要、政治制度的實(shí)際運(yùn)作、傳統(tǒng)的法律文化、現(xiàn)時(shí)的意識(shí)形態(tài)、執(zhí)行者的素質(zhì)與價(jià)值取向等。另外,由于公共部門的非營利性和強(qiáng)烈的集體性使其正向激勵(lì)的功效是非常有限的,在這種前提下,負(fù)向激勵(lì)就顯得尤為重要。因而,建設(shè)社會(huì)主義政治文明,其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主,其關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。二、我國行政管理法制化的進(jìn)展（一）行政管理法制化的歷史改革開放前以1978年開始改革開放為標(biāo)志,中國的行政管理體制可以劃分為兩大歷史階段。當(dāng)時(shí)中國之所以能取得這些具有歷史性意義的偉大成就,與當(dāng)時(shí)的行政管理體制的特點(diǎn)和效能有不可分割的聯(lián)系。1954年9月,第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開,在這次會(huì)議上通過了《中華人民共和國憲》。彭真同志告訴我們,那時(shí)候毛主席、周總理在決定重大的問題時(shí),都要問一問與憲法和法律是否符合。改革開放后20世紀(jì)70年代末實(shí)行改革開放政策以來,在依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家目標(biāo)的指引下,社會(huì)主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)不斷加強(qiáng),以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系初步形成,國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活的主要方面基本做到了有法可依。新憲法確立了法律權(quán)威,進(jìn)一步健全了國家權(quán)力機(jī)構(gòu),有力地保證了改革的順利進(jìn)行?！秶屹r償法》主要是為與《行政訴訟法》配套實(shí)施而制定的,是一部保障公民合法權(quán)益的法律。2003年8月,《中華人民共和國行政許可法》通過,并于2004年7月起施行。全國人大及其常委會(huì)根據(jù)十四大、十五大精神,加強(qiáng)立法工作,圍繞建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo),制定了一系列重要法律。強(qiáng)調(diào)要“全面落實(shí)”,“全面”就是要“堅(jiān)持有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”,包括立法、守法、執(zhí)法,監(jiān)督各個(gè)方面,“落實(shí)”就是要求在這些方面都要真正辦到。 原玉苗:《新中國法制建設(shè)的腳步》,2004年9月16日人民代表報(bào)胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中指出,全面落實(shí)依法治國基本方略,加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家。尊重和保障人權(quán),依法保證全體社會(huì)成員平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。合理的程序的規(guī)則,是要確保政府及其工作人員處事客觀公正、平衡(公共利益與個(gè)人利益平衡),尊重客觀規(guī)律,合乎情理。行政處罰權(quán)相對集中后,有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)。(3)關(guān)注行政管理執(zhí)法程序具體環(huán)節(jié),并合理掌控。實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)是城市管理工作中的一個(gè)重大創(chuàng)新,是實(shí)現(xiàn)城市管理行政執(zhí)法法定化、規(guī)范化、統(tǒng)一化和專業(yè)化的有效途徑,但是由于管理體制、執(zhí)法機(jī)制、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法環(huán)境等因素的影響,使得城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作的效果并不盡如人意。這類突擊式管理必然導(dǎo)致“整治一回落一放松一抬頭一再整治一再回落”的怪圈。(4)行政管理部門強(qiáng)化人員培訓(xùn),實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化、長效化。遇到這些部門的上下級(jí)之間協(xié)調(diào)不暢,老百姓就得層層挨管受罰 方軍:《當(dāng)前行政管理中多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法問題的思考與對策》。水利水產(chǎn)和漁業(yè)部門執(zhí)行的法規(guī)有《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》、《貝類生產(chǎn)環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督管理暫行規(guī)定》等,負(fù)責(zé)對水產(chǎn)品的監(jiān)督管理:畜牧管理部門執(zhí)行的法規(guī)有《肉與肉制品衛(wèi)生管理辦法》等,負(fù)責(zé)對畜禽產(chǎn)品的監(jiān)督管理。(2)針對出現(xiàn)的新問題、新情況,不斷完善相關(guān)法律法規(guī)。一談到法治,人們首先想到的就是“上級(jí)管理下級(jí)”、“干部治理群眾”,而不是依法為民服務(wù)。應(yīng)該看到,依法行政,建設(shè)社會(huì)主義法治國家是一場深刻的變革,是一個(gè)漸進(jìn)的歷史進(jìn)程。認(rèn)為凡是通過一定國家機(jī)關(guān)、辦事部門訂立的,被賦予了一定強(qiáng)制性的、有規(guī)范的文件都是法,均可成為行政行為的依據(jù),甚至有時(shí)在行政執(zhí)法中的使用頻度還超過了國家立法機(jī)關(guān)及國務(wù)院制定的法律法規(guī),并因此而導(dǎo)致了行政執(zhí)法違法、違規(guī)事件的出現(xiàn),即少部分人認(rèn)為執(zhí)法是“肥缺”,是撈取個(gè)人利益的“資本”。這就要求行政執(zhí)法人員改變執(zhí)法即“整人”、執(zhí)法人員地位“優(yōu)越”的觀念,樹立行政權(quán)限觀念、行政服務(wù)觀念、平等互動(dòng)觀念、民主參與觀念,接受監(jiān)督觀念,依法行政,嚴(yán)格執(zhí)法,能動(dòng)執(zhí)法,在堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法的基礎(chǔ)上更重視能動(dòng)執(zhí)法。加強(qiáng)執(zhí)法人員政治學(xué)習(xí),提高他們的政治素養(yǎng),使執(zhí)法人員堅(jiān)決執(zhí)行黨的路線、方針、策略,時(shí)刻不忘自己的歷史使命,自覺抵制各種腐敗。將一些好的執(zhí)法技巧與方法、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣學(xué)習(xí)。同時(shí),行政執(zhí)法人員自身的心理健康教育也是不容忽視的問題。所以,非常需要有關(guān)的部門與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注這項(xiàng)工作。其次要培養(yǎng)權(quán)為民所用的意識(shí)。行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中采取的方法、措施,應(yīng)當(dāng)有時(shí)間上的限制,并按照一定的時(shí)間先后順序進(jìn)行,如果超過了法定的時(shí)限,違反了先后順序,則構(gòu)成程序違法。推進(jìn)行政執(zhí)法組織建設(shè)推進(jìn)行政執(zhí)法組織建設(shè)是加強(qiáng)行政能力建設(shè)的重要組成部分,主要包括以下幾個(gè)方面:(l)理順管理體制。首先要考慮集中的“量”,即集中只能在一定數(shù)量內(nèi)集中,而這種數(shù)量是以“規(guī)模效應(yīng)“為基礎(chǔ)的。如果不能整體劃轉(zhuǎn),應(yīng)不予劃轉(zhuǎn)。(4)強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督管理。一是加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督的力度,加大對行政執(zhí)法違法行為的懲處力度。究其原因,從行政立法的角度審視,與行政立法有失規(guī)范化和立法監(jiān)督制度缺失不無關(guān)系。立法權(quán)是高于行政權(quán)的,并決定我國法制體系的統(tǒng)一性和層級(jí)性。位級(jí)較低的規(guī)范必須符合比其位級(jí)較高的規(guī)范的相應(yīng)規(guī)定,或以位級(jí)較高的規(guī)范為依據(jù)。以當(dāng)前處理涉及企業(yè)名稱的不正當(dāng)競爭行為為例,對于商標(biāo)中的文字和企業(yè)名稱中的文字相同或近似的,使他人對市場主體及其商品或服務(wù)的來源產(chǎn)生混淆的,依據(jù)《關(guān)于解決商標(biāo)與企業(yè)名稱中若干問題的意見》（工商標(biāo)字[1997]第81號(hào))的規(guī)定,被認(rèn)定為不正當(dāng)競爭行為,但《反不正當(dāng)競爭法》并沒有相應(yīng)的獨(dú)立條款做出明確規(guī)定。根據(jù)國務(wù)院1987年頒布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定,行政法規(guī)的形式為“條例”、“規(guī)定”、“辦法”等。提高行政立法質(zhì)量完善立法工作制度,提高行政立法質(zhì)量。如果缺乏執(zhí)法技巧,行政相對人接受行政處罰都是被動(dòng)、強(qiáng)制接受,執(zhí)法目的難以達(dá)到?？破澑ダ椎聞P登.《行政道德文選》,復(fù)旦大學(xué)出版社2003[13] 吳愛英.《干部法律知識(shí)讀本》,法律出版社2006[14]《公務(wù)員依法行政讀本》,中宣部宣傳教育司、人事部公務(wù)員管理司、司法部法制宣傳司組織編寫,中國政法大學(xué)出版社2007[15] 張國慶.《行政管理學(xué)概論(第二版)》,北京大學(xué)出版社2000[16] 王利平.《管理學(xué)原理》,中國人民大學(xué)出版社2000[17]〔美〕特里德魯克.《德魯克管理思想精要》,機(jī)械工業(yè)出版社2009[8] 歐文行政管理法制化就是要建立和完善行政主體及其行為,保證行政主體沿著既定的軌道行事,使行政權(quán)能夠從人民群眾的整體利益、根本利益和長遠(yuǎn)利益出發(fā),積極主動(dòng)地滿足人民群眾各方面的要求。實(shí)行立法聽證制度,堅(jiān)決克服部門利益傾向。立法名稱(形式)上不規(guī)范,除造成理解和執(zhí)行兩難外,也使其轉(zhuǎn)致適用其他法律法規(guī)帶來麻煩。這關(guān)系到法制的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性及其效力的約束性。如關(guān)于財(cái)政、稅收等基本制度本應(yīng)由全國人大及其常委會(huì)制定法律確定。雖然我國在19%年已經(jīng)制定頒布了行政處罰法,使行政處罰有法可依,但如何通過行政立法來保證有法必依,還需要有完備的制度和規(guī)范與之相配套。此種情況所以屢屢發(fā)生,各地都有出現(xiàn),說到底是立法權(quán)失控,導(dǎo)致法律秩序混亂。強(qiáng)化行政立法規(guī)范化現(xiàn)代國家立法實(shí)際上多為行政立法,由立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行,可稱為委任立法,是行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)制定執(zhí)行法律和管理國家行政事務(wù)的規(guī)范性文件(行政法規(guī)、行政規(guī)章)的活動(dòng)。而行政機(jī)關(guān)在接到書面申請的多少工作日內(nèi)必須舉行行政聽證則沒有規(guī)定。有執(zhí)法活動(dòng),就必須有評議考核,要讓評議考核發(fā)揮作用,把評議考核的結(jié)果作為任用獎(jiǎng)勵(lì)干部的重要依據(jù)。其次要考慮集中的“質(zhì)”,即在一定數(shù)量之內(nèi)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先集中哪些項(xiàng)目。這只能就事論事,無法從根本上解決矛盾,有時(shí)僅僅是暫時(shí)掩蓋了矛盾。除法律規(guī)定的緊急情況外,行政機(jī)關(guān)做出涉及行政管理相對人合法權(quán)益的行政處罰前,應(yīng)告知當(dāng)事人擬做出決定的事實(shí)、理由和根據(jù),并給予其陳述和申辯的機(jī)會(huì),聽取當(dāng)事人的意見,對合理的意見和要求,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納,保障當(dāng)事人的陳述權(quán)和申辯權(quán)。在權(quán)利和義務(wù)這一統(tǒng)一體中,權(quán)利總是基本的,占主導(dǎo)地位。行政機(jī)關(guān)同公民、法人一樣,也應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)任。長期下去,有一些執(zhí)法者的心理是處于亞健康的狀態(tài)。違法心理學(xué)是心理學(xué)中的一個(gè)新興的學(xué)科。提高他們的法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)素養(yǎng),培養(yǎng)他們嚴(yán)格依法行政,嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的意識(shí),提高他們依法行政的水平。（二）全面加強(qiáng)行政執(zhí)法能力建設(shè)提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)我們一些執(zhí)法人員思想道德素質(zhì)較差,在平時(shí)的工作和生活中,不注重法律學(xué)習(xí)和自身修養(yǎng),忘記了“執(zhí)法為民”的宗旨,把執(zhí)法權(quán)當(dāng)作謀取部門和個(gè)人利益的工具,有的執(zhí)法人員不是把自己看成人民的公仆,而是做官的老爺,他們片面理解“執(zhí)法必嚴(yán)”的原則,對人民群眾生、冷、橫、硬,甚至依仗權(quán)力踐踏人民群眾的合法權(quán)益,循私舞弊、貪污腐敗、以權(quán)謀私、欺壓百姓。西方早期資本主義時(shí)代宣揚(yáng)“最好政府,最少管理”的原則,適應(yīng)當(dāng)時(shí)自由資本主義時(shí)代的要求。(3)依法行政是提高政府工作能力的有效手段,依法治國體現(xiàn)國家良好形象。法治觀念具有認(rèn)同功能,它使人們能夠接受,認(rèn)同法律的權(quán)威。 :《管理成就生活》,2009年8月行政執(zhí)法過程中一定要依法辦事,公平公正。檢驗(yàn)檢疫及海關(guān)部門負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品質(zhì)量的檢驗(yàn)審查工作。據(jù)統(tǒng)計(jì),與食品監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)約有100多個(gè),其中:衛(wèi)生部門執(zhí)行的法律法規(guī)有《食品衛(wèi)生法》、《保健食品管理辦法》、《餐飲業(yè)衛(wèi)生管理辦法》、《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》等,其主要負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生檢測檢驗(yàn)、技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)體檢、發(fā)放食品企業(yè)衛(wèi)生許可證》等工作。行政部門這一方是步步為營,老百姓這一方是層層過關(guān)。這就相應(yīng)對行政管理執(zhí)法方式提出了更高的要求:(1)一切行政管理執(zhí)法方式必須以遵守憲法和法律為根本原則。熱衷于以突擊、運(yùn)動(dòng)的形式管理城市,城市管理憑經(jīng)驗(yàn),局限于“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”沒有長效管理機(jī)制?！?[美]大衛(wèi)《行政處罰法》是一部包含較完備程序內(nèi)容的程序法,它的頒布實(shí)施彰顯出我國政府解決行政管理程序法制化滯后問題的決心和能力。由于行政行為的步驟、方式、時(shí)限處于無序、無規(guī)律狀態(tài),缺乏必要的規(guī)范、制度?？傊?30年來通過行政法制的建設(shè),一方面促使政府在行使公共權(quán)力的過程中堅(jiān)持依法行政,另一面保障公民、社會(huì)按照法律規(guī)定行使自身的監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)。推進(jìn)依法行政。第二,要求是“加強(qiáng)立法工作,提高立法質(zhì)量”。為了加強(qiáng)農(nóng)業(yè),根據(jù)黨在農(nóng)村的方針、政策,先后制定或修改了農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法、種子法、水土保持法、防洪法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法等?！豆珓?wù)員法》對于建設(shè)符合中國國情、具有中國特色的公務(wù)員制度,提高公務(wù)員隊(duì)伍的工作素質(zhì)和各級(jí)政府的工作效能,具有十分重要的現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)意義。其側(cè)重點(diǎn)是約束行政機(jī)關(guān),防止濫施行政處罰,以保障行政相對人的合法權(quán)益。1993年8月,《國家公務(wù)員暫行條例》頒布并于同年10月起施行。1978年12月,鄧小平同志在中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上的講話提出,“現(xiàn)在的問題是法律很不完備,很多法律還沒有制定出來。十一屆六中全會(huì)“關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議”專門講了這個(gè)問題。彭真同志在一屆全國人大一次會(huì)議上的發(fā)言就明確提出,公民在法律面前人人平等。雖然當(dāng)時(shí)的改革沒有達(dá)到預(yù)期效果,但這種努力和嘗試為后來的改革積累了必要的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn) 王一程:《中國行政管理體制改革:從全能政府到有限政府》,來源:人民網(wǎng)。新中國成立初期,為了盡快恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì),中國進(jìn)行了大規(guī)模社會(huì)主義建設(shè)。依法行政作為依法治國的一個(gè)重要構(gòu)件,是政府機(jī)關(guān)依照法律賦予的職責(zé)和權(quán)利,按照法定程序,在法定范圍內(nèi)行使職權(quán)的過程。通過這些機(jī)制全面的提高政府的依法行政能力和水平 林翠蘭:《正確運(yùn)用激勵(lì)原則加強(qiáng)公共部門人力資源管理》,來源:實(shí)踐與探索。但是,政府在依法行政上所具有的內(nèi)在動(dòng)力不足。它是解決當(dāng)代農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵1 劉成江、王素杰:《