【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展”。并提出,“應(yīng)該加強(qiáng)全體國(guó)家工作人員和全體人民的守法教育,加強(qiáng)立法工作和司法工作” 彭真:《政法工作的主要任務(wù)》,1953年9月16日在中央人民政府委員會(huì)上的工作報(bào)告。1954年9月,第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi),在這次會(huì)議上通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲》。1954年12月,全國(guó)人大常委會(huì)為了促使機(jī)關(guān)工作人員全心全意為人民服務(wù),認(rèn)真履行職責(zé),制定了國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定。1956年黨召開(kāi)第八屆全國(guó)代表大會(huì),通過(guò)的關(guān)于政治報(bào)告的決議提出:“國(guó)家必須根據(jù)需要,逐步系統(tǒng)地制定完備的法律”。當(dāng)時(shí)對(duì)法制建設(shè)進(jìn)行了研究,法制建設(shè)包含什么?概括為兩句話(huà),要做到“有法可依,有法必依”,不僅是立法,而且要依法。彭真同志在一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上的發(fā)言就明確提出,公民在法律面前人人平等。他說(shuō),中華人民共和國(guó)的每一個(gè)公民,不管是屬于什么民族、種族、性別和職業(yè),不管是什么社會(huì)出身,信仰不信仰宗教或者信仰什么宗教,也不管是不是黨員,是不是國(guó)家工作人員,有多高的地位,有過(guò)多大的功勞,都應(yīng)該無(wú)例外地遵守憲法和法律。他特別強(qiáng)調(diào)提出,干部、黨員“必須以身作則,成為守法模范”,國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān), 包括全國(guó)人大，都要嚴(yán)格地遵守憲法和法律 。針對(duì)當(dāng)時(shí)有些人的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，他明確指出,認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)可以違法的思想,實(shí)際上是一種“只許州官放火,不許百姓點(diǎn)燈”的反動(dòng)統(tǒng)治階級(jí)的思想,必須反對(duì)。彭真同志告訴我們,那時(shí)候毛主席、周總理在決定重大的問(wèn)題時(shí),都要問(wèn)一問(wèn)與憲法和法律是否符合。但由于當(dāng)時(shí)對(duì)法制建設(shè)重要意義的認(rèn)識(shí)不夠深刻,八大提出的正確方針沒(méi)能一貫堅(jiān)持,對(duì)法律建設(shè)時(shí)而重視,時(shí)而放松,隨著注意力的改變而改變。直至1966年發(fā)生“文化大革命”,使建國(guó)后逐步建立起來(lái)的社會(huì)主義法制遭到破壞?！拔幕蟾锩钡慕逃?xùn)很多,其中之一,就是沒(méi)有重視社會(huì)主義民主和法制建設(shè)。十一屆六中全會(huì)“關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議”專(zhuān)門(mén)講了這個(gè)問(wèn)題。“決議”指出,“”的一個(gè)重要條件是,“沒(méi)有能把黨內(nèi)民主和國(guó)家政治生活、社會(huì)生活的民主加以制度化、法律化,或者雖然制定了法律,卻沒(méi)有應(yīng)有的權(quán)威”。這是一個(gè)慘痛的教訓(xùn),為了防止今后不再發(fā)生類(lèi)似“文化大革命”的混亂局面重演,十一屆六中全會(huì)決議指出,“必須鞏固人民民主專(zhuān)政,完善國(guó)家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴(yán)格遵守的不可侵犯的力量”。鄧小平同志在十一屆三中全會(huì)前召開(kāi)的中央工作會(huì)議上,針對(duì)過(guò)去存在的問(wèn)題,明確指出“必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變” 原玉苗:《新中國(guó)法制建設(shè)的腳步》,2004年9月16日人民代表報(bào)。改革開(kāi)放后20世紀(jì)70年代末實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái),在依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家目標(biāo)的指引下,社會(huì)主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)不斷加強(qiáng),以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系初步形成,國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活的主要方面基本做到了有法可依。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民依照憲法和法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù),以此保證國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展符合人民的意愿、利益和要求。領(lǐng)導(dǎo)人民嚴(yán)格貫徹公民在法律面前一律平等的原則,使公民享有法律上、事實(shí)上的廣泛的自由和權(quán)利,尊重和保障人權(quán),維護(hù)公平與正義。十一屆三中全會(huì)總結(jié)建國(guó)以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn),提出要“發(fā)展社會(huì)主義民主、加強(qiáng)社會(huì)主義法制”,指出,“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威,做到有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”。1978年12月,鄧小平同志在中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上的講話(huà)提出,“現(xiàn)在的問(wèn)題是法律很不完備,很多法律還沒(méi)有制定出來(lái)。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話(huà)當(dāng)作‘法’,不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話(huà)就叫做‘違法’,領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話(huà)改變了,‘法’也就跟著改變。所以,應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律。”1982年憲法的頒布,掀開(kāi)了中國(guó)行政法制改革的新時(shí)期。新憲法確立了法律權(quán)威,進(jìn)一步健全了國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu),有力地保證了改革的順利進(jìn)行。1989年4月《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》頒布,及其于1990年10月起的施行,使中國(guó)的行政法制改革進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。行政訴訟制度的建立,不僅使中國(guó)的司法審判制度得到進(jìn)一步的完善,而且從實(shí)際上直接促使政府法制建設(shè)的強(qiáng)化,從而在客觀(guān)上促使中國(guó)行政法制改革進(jìn)一步的發(fā)展和完善。1990年12月《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》頒布施行,同年12月28日《行政復(fù)議條例》頒布,這兩部重要法規(guī)集中反映了多年來(lái)中國(guó)行政法制改革理論和實(shí)踐的成果,對(duì)中國(guó)行政司法和行政監(jiān)督制度的健全和加強(qiáng),起到了重要的促進(jìn)和規(guī)范作用。1993年8月,《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布并于同年10月起施行。它是由國(guó)務(wù)院制定并頒布、系統(tǒng)規(guī)定國(guó)家公務(wù)員制度的行政法規(guī),是建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度的總的法律依據(jù)。國(guó)家公務(wù)員制度的建立,是中國(guó)行政法制改革的重要步驟,是中國(guó)人事行政管理法制化的一個(gè)根本性標(biāo)志。1994年5月,《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》通過(guò),并于次年實(shí)行?！秶?guó)家賠償法》主要是為與《行政訴訟法》配套實(shí)施而制定的,是一部保障公民合法權(quán)益的法律。它確立了以行政賠償為核心的國(guó)家賠償制度,使憲法的有關(guān)規(guī)定得到了落實(shí)。1996年3月,《中華人民共和國(guó)行政處罰法》通過(guò),1996年10月起施行。其主要內(nèi)容是規(guī)范行政機(jī)關(guān)享有的行政處罰權(quán)限,以及實(shí)施行政處罰的程序。其側(cè)重點(diǎn)是約束行政機(jī)關(guān),防止濫施行政處罰,以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。1997年5月,5中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法6通過(guò)。1999年4月,《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》通過(guò),自1999年10月起施行。它對(duì)于健全我國(guó)的行政法制體系、強(qiáng)化層級(jí)監(jiān)督和行政復(fù)議的權(quán)威性、優(yōu)化權(quán)利救濟(jì)制度,促進(jìn)依法行政、依法治國(guó),均具有重大的意義。2003年8月,《中華人民共和國(guó)行政許可法》通過(guò),并于2004年7月起施行?！缎姓S可法》對(duì)中國(guó)各級(jí)政府落實(shí)依法行政要求,推進(jìn)行政審批制度改革,進(jìn)一步繁榮發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),產(chǎn)生了強(qiáng)有力的促進(jìn)作用。2004年3月,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,明確提出要全面推進(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府。2005年4月,《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》通過(guò),自2006年1月起施行?！豆珓?wù)員法》對(duì)于建設(shè)符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的公務(wù)員制度,提高公務(wù)員隊(duì)伍的工作素質(zhì)和各級(jí)政府的工作效能,具有十分重要的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。隨著改革的深化和建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展,根據(jù)我國(guó)法制建設(shè)的進(jìn)展,黨中央與時(shí)俱進(jìn),對(duì)法制建設(shè)和立法工作,不斷提出新的任務(wù)和要求。1997年黨的十五大根據(jù)法制建設(shè)的進(jìn)展,提出要“進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主,健全社會(huì)主義法制,依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”,把依法治國(guó),作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。在立法方面,十五大進(jìn)一步提出,要“加強(qiáng)立法工作,提高立法質(zhì)量,到2010年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。全國(guó)人大及其常委會(huì)根據(jù)十四大、十五大精神,加強(qiáng)立法工作,圍繞建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo),制定了一系列重要法律。在市場(chǎng)主體方面,先后制定了公司法、合伙企業(yè)法、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法。在維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序方面,制定了反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、投標(biāo)招標(biāo)法、會(huì)計(jì)法、審計(jì)法、價(jià)格法、稅收征收管理法等。在金融方面,先后制定了中國(guó)人民銀行法、商業(yè)銀行法、證券法、保險(xiǎn)法、票據(jù)法、信托法等。為了加強(qiáng)農(nóng)業(yè),根據(jù)黨在農(nóng)村的方針、政策,先后制定或修改了農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法、種子法、水土保持法、防洪法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法等。還制定或修改了有關(guān)保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用自然資源振興和發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等方面的法律。八屆、九屆人大及其常委會(huì)先后制定了104部法律,對(duì)57部法進(jìn)行了修改,通過(guò)了8件法律解釋,以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系初步形成。十六大報(bào)告提出,要做到“社會(huì)主義法制更加完備,依法治國(guó)的基本方略得到全面落實(shí)”。強(qiáng)調(diào)要“全面落實(shí)”,“全面”就是要“堅(jiān)持有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”,包括立法、守法、執(zhí)法,監(jiān)督各個(gè)方面,“落實(shí)”就是要求在這些方面都要真正辦到。要“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì),加強(qiáng)立法工作,提高立法質(zhì)量,到2010年形成中國(guó)特社會(huì)主義法律體系?！钡谝?任務(wù)是到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系?，F(xiàn)在,我們是初步形成,任務(wù)還是很繁重的。第二,要求是“加強(qiáng)立法工作,提高立法質(zhì)量”。第三,方針是要“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)”。對(duì)國(guó)內(nèi)、國(guó)際形勢(shì),對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會(huì)等各方面都要考慮。十屆全國(guó)人大常委會(huì)已根據(jù)十六大提出的任務(wù)和要求,確定十屆人大及常委會(huì)的立法任務(wù)是要基本形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,已擬定立法規(guī)劃。 原玉苗:《新中國(guó)法制建設(shè)的腳步》,2004年9月16日人民代表報(bào)胡錦濤總書(shū)記在十七大報(bào)告中指出,全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略,加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。依法治國(guó)是社會(huì)主義民主政治的基本要求。要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法,完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施,堅(jiān)持公民在法律面前一律平等,維護(hù)社會(huì)公平正義,維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。推進(jìn)依法行政。深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權(quán)配置,規(guī)范司法行為,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度,保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè),做到嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法。深入開(kāi)展法制宣傳教育,弘揚(yáng)法治精神,形成自覺(jué)學(xué)法守法用法的社會(huì)氛圍。尊重和保障人權(quán),依法保證全體社會(huì)成員平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。各級(jí)黨組織和全體黨員要自覺(jué)在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威?；仡欉@些年我國(guó)法制建設(shè)的發(fā)展歷程,讓我們深刻地感到,改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的蓬勃發(fā)展,是法制建設(shè)得以充分發(fā)展和不斷完善的根本原因。這些年我國(guó)法制建設(shè)的成就,是在我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程不斷推進(jìn)、綜合國(guó)力和人民生活不斷邁上新的臺(tái)階、人民生活總體上實(shí)現(xiàn)由溫飽到小康的歷史性跨越的大背景下取得的,是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善、社會(huì)全面進(jìn)步的情況下取得的,是在全黨全國(guó)各族人民圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心,推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化事業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程中取得的。總之,30年來(lái)通過(guò)行政法制的建設(shè),一方面促使政府在行使公共權(quán)力的過(guò)程中堅(jiān)持依法行政,另一面保障公民、社會(huì)按照法律規(guī)定行使自身的監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)。這對(duì)于進(jìn)一步改善國(guó)家、政府與公民社會(huì)之間的關(guān)系,推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步,都具有十分重要的意義。（二）行政管理法制化存在的主要問(wèn)題及分析行政管理程序法制化滯后民主的程序、規(guī)則最基本的要求,是要對(duì)行政活動(dòng)的公開(kāi)化與公民參與進(jìn)行規(guī)范,增加行政活動(dòng)的開(kāi)放度和透明度。如政府及其工作人員做出決定、執(zhí)行公務(wù)要表明身份,出示證件,說(shuō)明理由,告知權(quán)利,允許當(dāng)事人申辯、陳述等。合理的程序的規(guī)則,是要確保政府及其工作人員處事客觀(guān)公正、平衡(公共利益與個(gè)人利益平衡),尊重客觀(guān)規(guī)律,合乎情理。高效的程序、規(guī)則則重在講求時(shí)效,注重銜接,廉價(jià)而有效率。通過(guò)程序法律、法規(guī)的引導(dǎo)、規(guī)范和保障,協(xié)調(diào)和理順三者之間的關(guān)系,能使行政權(quán)力與公民權(quán)利達(dá)到平衡。目前,我國(guó)許多行政程序還沒(méi)有法律化。由于行政行為的步驟、方式、時(shí)限處于無(wú)序、無(wú)規(guī)律狀態(tài),缺乏必要的規(guī)范、制度。所以,隨意執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、暗箱執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫權(quán)執(zhí)法、以言代法、以權(quán)壓法、以情枉法等行政違法、不當(dāng)行為常有發(fā)生,大大影響了行政權(quán)行使的合法性、合理性、民主性和效率性 林錦輝:《當(dāng)代我國(guó)行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學(xué)刊》,2001年第3期。1996年,全國(guó)人大八屆四次會(huì)議出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》。該法第16條設(shè)立的“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”規(guī)定:國(guó)務(wù)院或經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。行政處罰權(quán)相對(duì)集中后,有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)。但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的頒布和實(shí)施是我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制的重大改革,這項(xiàng)改革的實(shí)質(zhì)在于,在不修改法律、法規(guī)、規(guī)章的情況下,把現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的、己由有關(guān)行政機(jī)關(guān)行使的若干行政處罰權(quán)相對(duì)集中起來(lái),交由一個(gè)行政執(zhí)法主體來(lái)行使。通過(guò)相對(duì)集中行政處罰權(quán),解決行政活動(dòng)中長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和執(zhí)法機(jī)關(guān)膨脹等問(wèn)題,提高行政執(zhí)法效率,降低行政執(zhí)法成本,建立“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效”行政管理體制,促進(jìn)依法行政和依法治國(guó)。《行政處罰法》是一部包含較完備程序內(nèi)容的程序法,它的頒布實(shí)施彰顯出我國(guó)政府解決行政管理程序法制化滯后問(wèn)題的決心和能力。通過(guò)以上理論分析,我們可以看出,如何全面實(shí)現(xiàn)行政管理程序法制化成為行政管理法制化的重要方面。(1)逐步規(guī)范行政管理執(zhí)法程序,用制度固定下來(lái),做到有章可循。(2)建立健全并不斷完善行政管理執(zhí)法程序,使之具有可操作性、指導(dǎo)性和合理性。(3)關(guān)注行政管理執(zhí)法程序具體環(huán)節(jié),并合理掌控。(4)“在一個(gè)龐大的組織中,管理部門(mén)不可避免地有一些自治權(quán)利。一項(xiàng)政策的規(guī)定不可能對(duì)實(shí)施這一政策的每一個(gè)細(xì)節(jié)都規(guī)定出來(lái),這就給下面的行政管理部門(mén)留有一定的余地。任何監(jiān)督也不可能是毫無(wú)漏洞的,執(zhí)行政策的人的有些行為是注意不到的。” [美]大衛(wèi)科茲弗雷德威爾:《來(lái)自上層的革命一蘇聯(lián)體制的終結(jié)》,第6章,2008年因而,強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政管理程序法制化至關(guān)重要,監(jiān)督可具體到行政管理程序的步驟、方法、時(shí)間和順序等方面。行政管理執(zhí)法方式落后這個(gè)問(wèn)題我們通過(guò)行政執(zhí)法在城市管理中的運(yùn)用來(lái)具體分析。實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)是城市管理工作中的一個(gè)重大創(chuàng)新,是實(shí)現(xiàn)城市管理行政執(zhí)法法定化、規(guī)范化、統(tǒng)一化和專(zhuān)業(yè)化的有效途徑,但是由于管理體制、執(zhí)法機(jī)制、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法環(huán)境等因素的影響,使得城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的效果并不盡如人意。首先是管理主體單一。政府是唯一的管理主體,社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)、個(gè)體參與城市管理的積極性不高。其次是缺少長(zhǎng)效管理機(jī)制。熱衷于以突擊、運(yùn)動(dòng)的形式管理城市,城市管理憑經(jīng)驗(yàn),局限于“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”沒(méi)有長(zhǎng)效管理機(jī)制。如“牛皮癬”多了,就開(kāi)展“牛皮癬”專(zhuān)項(xiàng)整治?！昂谲?chē)”多了,就開(kāi)展“黑車(chē)”專(zhuān)