【正文】 92) 很好地闡述了這一觀點(diǎn) 。 他認(rèn)為政策分析和方案評(píng)估需要與更多的公民相聯(lián)系 , 有時(shí)只有通過政策分析的 “ 民主化 ” 才能完成 。 “ ? 這個(gè)觀點(diǎn)旨在增加公民在公共政策方案形成過程中的參與性 。 它要求政策分析者們?cè)O(shè)計(jì)一些將公民的個(gè)人觀點(diǎn)融入政策形成過程的方式并積極地采用這些方式 。 () ? 德利翁似乎認(rèn)識(shí)到其他政策分析者們所忽視的東西一一其學(xué)科的合法性危如累卵 。 ? 第 三 , 政策分析試圖以強(qiáng)迫實(shí)踐去符合理論而非理論符合實(shí)踐的方式來解決理論一實(shí)踐分歧的問題 。 許多政策分析家企圖通過尋求其他的方式使理論實(shí)踐關(guān)系得以概念化 。 ? 在下一章節(jié)我們將對(duì)有關(guān)此方面的努力作更詳細(xì)的 探討。不過 , 如果理論與實(shí)踐不一致 , 那么另一種回應(yīng)便是確立一種與理論相符合的實(shí)踐一一這里指的是在政府中生產(chǎn)出一批分析家 , 他們的專業(yè) 就是忠誠(chéng)于科學(xué)的方法。這似乎正是政策分析運(yùn)動(dòng)真正的意圖。這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)要求政策分析是一個(gè)理性的改革分析者與實(shí)際的政策分析者的新專業(yè) , 這些分析者所涉范圍可從大學(xué)、政策中心 ( 智囊團(tuán) ) 擴(kuò)展到政府官僚的所有領(lǐng)域甚至到國(guó)會(huì) ( 請(qǐng)參見 Meltsner,1980,p .249 ) 。 ? 這些接受過實(shí)證社會(huì)科學(xué)技術(shù)嚴(yán)格訓(xùn)練的新的分析家將會(huì)是理性的 , 他們?cè)趯⑦@些技術(shù)用于人類事務(wù)時(shí)也是理性的 。 而在對(duì)官僚機(jī)構(gòu)關(guān)切的問題的回應(yīng)性上 (假定他們已接受了目標(biāo)與問題的界定 ) , 這些新的分析者又是實(shí)際的 , 應(yīng)對(duì)官僚關(guān)心的問題作出反應(yīng) (例如或許會(huì)接受官僚對(duì)目標(biāo)和問題的界定 ) 。 如果 (像沃爾多所說的 ) 工具性的思考有一種將其權(quán)力延伸至人類所有活動(dòng)領(lǐng)域的趨勢(shì)的話 , 那么可以肯定 , 當(dāng)代的政策分析家可能就是這一權(quán)力的主要的 、 公開的代理人 。 文森特 奧斯特羅姆的 知識(shí)危機(jī) ? 這個(gè)批評(píng)的含義將會(huì)在后面我們考察被稱之為 “ 新公共管理 ” 的運(yùn)動(dòng) 時(shí)再做探討 。 ? 在這里 ,我們還得回到本章開頭提出的觀點(diǎn) : 盡管公共政策的研究是幫助我們進(jìn)一步了解公共組織的重要前提 , 但大部分的研究沒有達(dá)到這項(xiàng)要求 。 ? 然而 , 文森特 奧斯特羅姆所做的工作可能是一個(gè)例外 。 但即使是例外 , 其結(jié)果也是混合的 。 ? 奧斯特羅姆在某些方面可說是政策研究的最佳代表 他對(duì)社會(huì)和政治的基本價(jià)值表示關(guān)切 , 對(duì)這些價(jià)值與公共機(jī)構(gòu)組織間的關(guān)系頗為了解 , 而且試圖將民主規(guī)范擴(kuò)展至公共組織的運(yùn)作中。 ? 與此同時(shí) , 他的方法論看來阻礙了它去做本來可以進(jìn)一步擴(kuò)展的分析。 ? 不過 , 總的來說 , 奧斯特羅姆為公共組織的研究者提供了重要的材料 , 我們應(yīng)該對(duì)其所做的研究進(jìn)行細(xì)致的考察。 公共選擇理論的主要形成因素 ? 奧斯特羅姆 Ostrom and Ostrom,1971)試圖擺脫他認(rèn)為的美國(guó)公共行政對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的注重 ， 而朝向一個(gè)更為廣泛的集體行動(dòng)的概念 。 他認(rèn)為主流公共行政理論 （ 從威爾遜至少到西蒙 ） 對(duì)行政過程的效率過為關(guān)切 ，并且主張通過集權(quán)與控制的機(jī)制來達(dá)到這種效率 。 其結(jié)果便形成了美國(guó)公共行政中的 “ 知識(shí)危機(jī) ” 。 在這當(dāng)中 ， 理論家和實(shí)務(wù)者對(duì)他們面臨的趨困難的問題缺乏明確的認(rèn)同和自信 （ ） ? 奧斯特羅姆試圖在公共選擇理論家們的研究中找到解決當(dāng)代危機(jī)的方法。這項(xiàng)工作基于三個(gè)主要因素之上： ? 公共選擇理論的第一個(gè)特色 是 “ 方法論上的個(gè)人主義 ” 的概念： ? 其假定個(gè)體（ 也就是具有代表性的個(gè)別決策者）是分析的基本單元。單個(gè)的決策者與古典的 “ 經(jīng)濟(jì)人 ” 最為相似， 其被假定為是自利的、理性的 , 并且尋求自身效用的最大化。 ? 關(guān)于 “ 自利 ” ,奧斯特羅姆認(rèn)為每個(gè)個(gè)體均有與他人不同的偏好 。 ? 關(guān)于 “ 理性 ” ,奧斯特羅姆認(rèn)為任何個(gè)人都可以以轉(zhuǎn)變的方式排列不同的選擇 。 ? 關(guān)于 最大化 , 奧斯特羅姆則假設(shè)了一種個(gè)人在任何決策狀況下尋找最大凈效益的策略 () 。 ? 如同西蒙的 “ 行政人 ” 或古典的 “ 經(jīng)濟(jì)人 ” 一樣 ,奧斯特羅姆的個(gè)別決策者并不是代表任何特定個(gè)體的行為 , 而是提示在特定的情況下 ,我們期望一位理性的 (或者幾乎理性的 )個(gè)人如何去做決定 ? 應(yīng)該注意的是 ,奧斯特羅姆在這一方面并不是批評(píng)西蒙的研究 ,而是對(duì)西蒙未能將其概念超越組織的界限而去包含所有的集體行動(dòng)感到遺憾 。 ? 公共選擇理論的第二個(gè)特色在于 作為把與公共機(jī)構(gòu)輸出相關(guān)聯(lián)的公共產(chǎn)品概念化 () 。 ? 公共產(chǎn)品因其高度不可分割而與私人產(chǎn)品 (可測(cè)量的 、 市場(chǎng)性的 、 可被擁有的 ) 相區(qū)別 。 由特定個(gè)人或團(tuán)體所提供的公共產(chǎn)品可以被大家共同享用 。 ? 例如 ,向國(guó)家中的某些人提供國(guó)防 , 也就是向所有的人提供國(guó)防 。 ? 在私有與公共產(chǎn)品間存在著交集的情形 ,這使得產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)與消費(fèi)引發(fā) “ 外溢效應(yīng) ” 或 “ 外部性 ” , ? 正常的市場(chǎng)機(jī)制是不包含這些外部性的 。個(gè)人在追求這些不同形式的產(chǎn)品與效益時(shí) , 會(huì)設(shè)計(jì)不同的策略 。 ? 在這些策略中 ,個(gè)人在某些情況下為了追求個(gè)別的效益 ,也許會(huì)組織企業(yè)或者參與集體行動(dòng) 。 “ ? 公共機(jī)構(gòu)不會(huì)被簡(jiǎn)單地視為僅依據(jù)上級(jí)指示而提供服務(wù)的官僚單位 。 相反 ,公共機(jī)構(gòu)被視為一種分配決策能力的方法 ,以便通過提供公共產(chǎn)品與服務(wù)來回應(yīng)不同社會(huì)情境中個(gè)別偏好的需要 。 () ? 公共選擇研究的第三個(gè)特色是這樣的理念 : 不同類型的決策結(jié)構(gòu) (決策規(guī)劃或安排 )會(huì)對(duì)個(gè)人尋求最大化策略的行為產(chǎn)生不同的效果。 ? 對(duì)于公共組織的研究者來說 ,主要的問題是個(gè)人 是期望從單一整合的官僚機(jī)構(gòu)還是從多元組織的安排中獲取更大的利益。 ? 奧斯特羅姆遵循公共選擇的邏輯得出了以下結(jié)論 : 如果一個(gè)與公共產(chǎn)品或服務(wù)有關(guān)的范圍可以被明確地說明 ,以至于受其潛在影響的個(gè)人可以被保持在一個(gè)適當(dāng)?shù)臋?quán)限范圍內(nèi) , 并且外部性也不會(huì)溢出到他人身上 , 那么公共事業(yè)便可以實(shí)質(zhì)性地自主運(yùn)作 ,并禁止用強(qiáng)制力量來剝奪某些人的權(quán)力 () ? 顯然 ,這樣的解決方法與奧斯特羅姆觀察到的美國(guó)公共行政強(qiáng)調(diào)集權(quán)與控制的主流觀點(diǎn)不同。 ? 與此相反 ,奧斯特羅姆建議一種憲政安排 ,其特點(diǎn)是使權(quán)限重疊和權(quán)威分散的多元組織安排能在政府的不同層級(jí)中運(yùn)作 ? 有趣的是 ,奧斯特羅姆能從開國(guó)者們的作品中找到支持此類聯(lián)邦體系觀點(diǎn)的豐富的歷史材料 ,盡管他承認(rèn)其他解釋的觀點(diǎn)更為中立。 民主行政的理論 ? 奧斯特羅姆從公共選擇理論學(xué)家們的作品中得出的結(jié)論是在社會(huì)公共部門 (這些部門與一些公共企業(yè)相似 ,運(yùn)作獨(dú)立 ,并在很大程度上建立在客戶的支持上 )中確立多元組織的安排 。 ? 企業(yè)作為基本的單元 , 將在與其工作性質(zhì)相一致的組織的最低層次中運(yùn)作 。 在外部性溢出到達(dá)其他領(lǐng)域的地方 , 這些領(lǐng)域就會(huì)產(chǎn)生組織的第二個(gè)層次等等 。 ? 這樣 , 一些作為轉(zhuǎn)換或撥款的安排便可以被用來促進(jìn)不同層級(jí)間以及相同層級(jí)內(nèi)相關(guān)單位間的關(guān)系。 ? 就此觀點(diǎn)而言 , 一直是主流公共行政核心的層級(jí)與集權(quán)不再適用任何情況。 ? 的確 ,它們甚至不再是分配公共產(chǎn)品的最有效機(jī)制。 ? 在此基礎(chǔ)上 ,奧斯特羅姆 ( 1974, pp. 111 112 )提倡 民主行政 的理論。 ? 作為威爾遜范式 (奧斯特羅姆認(rèn)為它與美國(guó)民主理想并不一致 )的替代物 ,民主行政的理論將會(huì)使注意力由 對(duì)組織的重視轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)個(gè)人在一個(gè)多元組織環(huán)境中追求機(jī)會(huì)的重視 (1974, ) 。 在關(guān)注現(xiàn)有組織安排的限制性的新政策分析支持下 ,民主行政的理論最終將會(huì)保證原本就是美國(guó)夢(mèng)之一的機(jī)動(dòng)性與回應(yīng)性。 ? 奧斯特羅姆在其 《 合眾共和國(guó)的政治理論 》 一書的第二部分中 ,更進(jìn)一步地探討了他的公共選擇理論。他重新考察麥迪遜和漢密爾頓的思想 。 ? 奧斯特羅姆的研究成果為公共行政理論提供了一些毫不遜色的重要主題 ,在學(xué)科意義上使得理性模型揚(yáng)眉吐氣。 ? 奧斯特羅姆接受了被采用過的古典理性的相同假設(shè) ,即在以前的理論研究中用來支持集權(quán)的層級(jí)權(quán)力。 ? 然而 ,通過把理性選擇的邏輯推向極致 ,奧斯特羅姆卻得出了一些遠(yuǎn)為民主的結(jié)論 。 ? 就這點(diǎn)而言 ,他對(duì)早期公共行政理論的批判比許多人際關(guān)系理論家的批判更為激進(jìn) ,后者只主張對(duì)管理類型作表面的改變 ,而不改變組織權(quán)力的真實(shí)分配 。 ? 同樣 ,雖然奧斯特羅姆表面上接受了當(dāng)代政策研究的分析性趨勢(shì) ,但卻將公共政策研究放在對(duì)現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)的批判上 ,而非對(duì)現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)的辯護(hù)上 。 ? 這樣 ,他恢復(fù)了公共行政研究以往在表達(dá)社會(huì)基本價(jià)值中的一個(gè)基本作用 。 ? 最重要的是 ,雖然奧斯特羅姆以傳統(tǒng)的公共行政理論進(jìn)行著述 ,但他從組織 (標(biāo)準(zhǔn)的分析單位 )內(nèi)外來考慮改革分配公共物品的社會(huì)結(jié)構(gòu) 。 ? 通過這個(gè)結(jié)構(gòu) ,一些新的部門在提供公共產(chǎn)品時(shí) 可以對(duì)個(gè)人的偏好作出更好的回應(yīng) 。 奧斯特羅姆與戈?duì)柲繁人够慕徽? ? 盡管奧斯特羅姆呼吁科學(xué)與倫理 ,其研究仍然留下了一些重要的有待回答的問題 。 ? 這些對(duì)公共組織的完整理論具有重要意義的問題在奧斯特羅姆 ( Ostrom, 1977) 和戈?duì)柲繁人够? ( Golembiewski, 1977 ) 的交流中做了充分探討。盡管那些探討無需在此重述 ,但一些要點(diǎn)仍需在此做一陳述。 ? 第一點(diǎn)是經(jīng)驗(yàn)主義的 : 古典理性主義假設(shè)為了構(gòu)建方法論而犧牲了個(gè)人的行動(dòng) (即使是公共選擇理論家也承認(rèn)這一點(diǎn) )這一點(diǎn)與事實(shí)不符 。 ? 事實(shí)上 , 他們認(rèn)為如果個(gè)人是理性的 ,那么一些行動(dòng)的后果是可以預(yù)見的 。 當(dāng)然 , 真正的人只是近乎理性而已 。 把理論前提建立在僅與事實(shí)略為相符的假設(shè)上會(huì)使這些前提的有效性產(chǎn)生嚴(yán)重的問題 。需要確立的是一種邏輯推論 ,它建立在未經(jīng)檢驗(yàn)的 、確實(shí)也不可能做出的關(guān)于人類實(shí)際上究竟如何行動(dòng)這一假設(shè)基礎(chǔ)上 。 ? 諾頓 朗 (Norton Long) (引自 Golembiewski, 1977, ) 的結(jié)論更強(qiáng)化了這一點(diǎn) ,他認(rèn)為公共選擇理論家 “ 以一種高貴且無懈可擊的邏輯在論證獨(dú)角獸 ” 。 ? 在任何情況下 ,這樣的方法注重于理性而排除了人類經(jīng)驗(yàn)中其他重要的方面 。 為什么不假設(shè)一個(gè)規(guī)范的模型并嘗試為民主的行政奠定道德的基石呢 ? 為什么不能將感情 、 直覺 、 人性的每一面視為與理性同樣重要呢 ? 這 可能是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)模型所主張的那些選擇假設(shè)總是格外強(qiáng)調(diào)效益最大化 。 ? 公共選擇理論家建議我們?nèi)リP(guān)注經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品與服務(wù)的市場(chǎng)分配 ,并接著關(guān)注個(gè)人與集團(tuán)追求其自我目標(biāo)的方式。 ? 這樣的關(guān)注具有重要的含義。對(duì)經(jīng)濟(jì)模型的依賴不僅減少了其他選擇的基礎(chǔ) ,如情緒上或政治上的考慮 , 它也假設(shè)我們所追求的目標(biāo)是已建構(gòu)好的并且是不變的。 ? 總的來說 ,奧斯特羅姆的研究成果比起其他在公共行政領(lǐng)域中從事政策研究的人來更少僵硬或狹隘。 ? 奧斯特羅姆似乎想讓我們 (就像他自己對(duì)理性模型的根本倒置一樣 )同樣認(rèn)真地對(duì)待現(xiàn)象學(xué)的或批判的方法 。 ? 正是這一方法引起了一群理論家的興趣 ,他們?cè)噲D在行政的各個(gè)方面超越理性 模 型 ,并試圖在公共組織生活中構(gòu)建一種批判性的理解 。 ? 但是 ,首先我們 必 須對(duì)政策方向的最新發(fā)展(將把分析與執(zhí)行予以整合 )作一考察 。 新公共管理 ? 今天所說的 “ 新公共管理 ” 植根于公共管理在世界范圍內(nèi)的實(shí)際發(fā)展 ? 植根于總體上被稱為 “ 再造政府 ” 的一系列觀點(diǎn) ? 還植根于與公共行政理論中的公共政策特別是公共選擇觀點(diǎn)的聯(lián)系 。 ? 在實(shí)際層面 ,20 世紀(jì) 70年代的財(cái)政危杭導(dǎo)致了做出各方面的努力來產(chǎn)生一個(gè) “ 工作更好 ,開支更少 ” 的政府 。 ? 財(cái)政緊縮政策 、 提高公共生產(chǎn)力的努力以及可供選擇的公共服務(wù)的交付機(jī)制的嘗試 (包括承包和私有化 ) 所有這些都可被視為建立在有些人所稱呼的 “ 經(jīng)濟(jì)理性主義 ” 的基礎(chǔ)上 。 ? 這種經(jīng)濟(jì)的理性主義旨在從經(jīng)濟(jì)分析的角度尋找解決政府問題的方法 。 ? 與此同時(shí) ,對(duì)責(zé)任與高績(jī)效感興趣的公共管理者開始重新建構(gòu)他們的官僚機(jī)構(gòu) ,重新定義組織任務(wù) ,并且提高代理過程的效率 ,以及在決策中進(jìn)行分權(quán)。 ? 全球體系中新公共管理的最好例子也許是新西蘭的公共行政改革 。 ? 為 了尋求更加有效的公共組織 , 新西蘭政府對(duì)許多重要的政府職能部門進(jìn)行了私有化改革 , 重新開發(fā)了人事系統(tǒng) ,使得高級(jí)管理層更加重視績(jī)效 , 對(duì)政府機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)力與效果建立了新的評(píng)估過程 ,并且改革其部門系統(tǒng)來反 映政府的責(zé)任承諾 (Boston, 1996) 。 ? 新西蘭政府改革議程的有效性 ,以及同樣的改革在加拿大