【導(dǎo)讀】貴陽－廣州新建鐵路項目。社會評估暨少數(shù)民族發(fā)展計劃。中國鐵道部外資中心。中央民族大學(xué)西部發(fā)展研究中心

　　

【正文】 本自治地方的自治條例。 本報告建議 ： 在 執(zhí)行 中國國家法律的原則和地方條例中有關(guān)民族文化權(quán)益的部分 的 同時 ， 本項目還 注意 參照執(zhí)行世界銀行的相關(guān)條例，特別 要重視 其中關(guān)于保證當?shù)厣贁?shù)民族 知情權(quán)并 接 受 當?shù)?少數(shù)民族居民參與相關(guān)事務(wù) 的協(xié)商和 管理的規(guī)定。 其他相關(guān)法律法規(guī) 中國改革開放 30年 來 ， 國 家 對于 鐵路、公路和水電水利 建設(shè)中的 利益相關(guān)群體 的 權(quán)利義務(wù)已有比較健全的法規(guī) 和制度 。 在 本 項目立項 和建設(shè)方面 ，有《中華人民共和國招標投標法》 (2020 年 1 月 1日 )； 征地拆遷方面，有《中華人民共和國土地管理法》（ 2020 年 8 月 28 日）、 《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（ 2020年 3 月 1 日起執(zhí)行）、《中華人民共和國物權(quán)法（ 2020 年 3月 16日）》；地方固有基 19 礎(chǔ)設(shè)施占用與修復(fù)方面，有《電力設(shè)施保護條例》 （ 2020 年 2 月 25 日）、《中華人民共和國水法》（自 2020 年 10月 1日起施行）等；環(huán)境安全與生態(tài)保護方面，有《中華人民共和國環(huán)境保護法》 (1989 年 12 月 26日 )、《中華人民共和國環(huán)境影響評估法》（自 2020 年 9月 1日起施行）、《中華人民共和國水土保持法》 (1991)、《中華人民共和國水污染防治法》（ 1996 年 5 月 15 日） 等 ； 歷史 文物方面，有 《中華人民共和國文物保護法》 (2020 年 10月 28 日 )；附屬和輔助設(shè)施建設(shè)方面，有《設(shè)置或者拓寬鐵路道口人行過道審批辦法》（自 2020 年 4月 1日起施行）；項目運行管理 方面，有《中華人民共和國鐵路法》 (1990)、《鐵路運輸安全保護條例》（自2020 年 4 月 1 日起施行）、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》 (2020)、《鐵路旅客運輸損害賠償規(guī)定》（ 1994 年 9 月 1 日起實施）等。 上述法規(guī) 都能有效地 協(xié)調(diào)本項目 建設(shè)運營中 各方的權(quán)益 訴 求。 世界銀行 有關(guān) 少數(shù)民族政策 世界銀行 一直重視 投資項目 的 社會效益，特別是 環(huán)境、居民、少數(shù)民族和其他弱勢群體權(quán)益 和地方文化 保護。 本項目適用世行業(yè)務(wù)政策 OP （環(huán)評）、 OP （少數(shù)民族）、 OP （文物）、 OP （非自愿移民）。 本報告確認 ： 中國現(xiàn)有政策法律框架和世 界銀 行相關(guān)業(yè)務(wù)政策，在促經(jīng)濟和社會發(fā)展、增進居民權(quán)益、維護弱勢群體利益、保護少數(shù)民族文化可持續(xù)發(fā)展 方面 的原則和目標 都 高度一致。 中國政策法規(guī)對本項目有重要的規(guī)范作用。 世行政策 中 強調(diào) 的 知情同意和 居民 決策參與，對 于 本項目有重要 的 指導(dǎo)作用。 由于中國的少數(shù)民族政策法規(guī)在追求可持續(xù)發(fā)展、促進社會公平和諧、幫助少數(shù)民族加快經(jīng)濟社會發(fā)展方面與世界銀行政策高度一致，所以 本項目只要遵守上述兩類法規(guī)和政策，就 能 保護各方 利益相關(guān)各方的 權(quán)益和 本 項目 順利 進展。 項目影響 的 具體范圍 施工直接影響區(qū) 施工直接影響區(qū)有兩個層次：一是沿本項目中心線兩側(cè) 30米條狀地帶。二是沿中心線兩側(cè)各 10 公里半徑之內(nèi)，直接受項目建設(shè)和運營影響的走廊。走廊內(nèi)的自然生態(tài)和居民社區(qū)要承受項目拆遷征地、動土施工、架橋鉆洞、施工道路占地 20 和列車運營等因素的消極影響，因而是社會評估重點。本報告確認如下事實： 第一， 貴陽 廣州新建鐵路全長 公里，沿線經(jīng)過貴州省、廣西壯族自治區(qū)、廣東省之間的 3 省、 9 個地市、 28 個縣 /市 /區(qū)、 86 個鄉(xiāng)鎮(zhèn) 224 個村子，受拆遷征地直接影響的約 萬戶， 萬人。 第 二，沿線 224 個村寨中， RAP 團隊 調(diào)查了貴州省黔南州 42 個村寨，證明其中的布依族和苗族人口占村寨居民 36%以上；黔東南州 25 個村寨的苗族、侗族居民超過 90%，廣西三江侗族縣 15 個村的侗族或瑤族人口超過 60%。廣西瑤族恭城縣受影響的 13 個村寨少數(shù)民族人口也超過 56%。本報告在此基礎(chǔ)上，根據(jù)實地考察和地方政府推薦，加列丹寨龍泉 1個村、三都普安 1個村、榕江三江鄉(xiāng) 2 個村、從江高增 1 個村、鐘山兩安鄉(xiāng) 2 個村寨、賀州八步 4 個村寨。由此得出本項目沿線直接影響的少數(shù)民族村寨即社區(qū)總數(shù)為： 42+25+15+13+11=106 個 ，不到沿線受影響村寨總數(shù)的 50%，原因是本項目在方案比選中充分考慮了減少耕地占用、控制移民規(guī)模的必要性，調(diào)整地面經(jīng)行里程，從而大大減少了移民數(shù)量。 第三，本項目橋涵約 72％，平地鋪路里程約 28%。 RAP 報告根據(jù)現(xiàn)場評估，預(yù)計本項目 平均每公里線路占地約 4060 畝， 35 個站場每處平均用地約 300 畝。 全線永久征用農(nóng)地約 萬畝 ,影響居民約 萬戶， 63， 000 人 ；受拆遷影響的居民戶數(shù)約 1萬，人口為 32439 人。以上合計戶數(shù) 萬，人口約 萬。但 農(nóng)村人口不及 30％（具體數(shù)據(jù)見 RAP 表 3）。 第四，項目施 工區(qū)絕大多數(shù)區(qū)域土質(zhì)肥沃，植被豐厚，再生力旺盛。多半地方的植被在施工后 35 年即可自然恢復(fù)。但本走廊是珠江流域碩果僅存的清潔水供給區(qū)，臨近多個國家級和省區(qū)自然保護區(qū)，有獨特的自然和民族文化景觀，屬于生態(tài)和少數(shù)民族文化敏感地區(qū)。 附表 2：貴廣鐵路沿線民族敏感縣、市、區(qū)基本情況一覽表（截至 2020 年底） 省 /區(qū) 縣名 國土面積（平方公里） 森林覆蓋率 人口構(gòu)成 總?cè)丝? （萬） 少數(shù)民族人口 （萬） 少數(shù)民族人口百分比 農(nóng)業(yè)人口（萬） 農(nóng)業(yè)人口百分比 貴州省 龍里 1521 45％ 21 % % 貴定 1631 48％ % % 都勻 2274 % 67% % 三都 2400 55% % % 榕江 73% 32 27 % 從江 3244 65％ 94% 85% 21 黎平 4441 % 82% 廣西 三江 2454 % % % 龍勝 2538 77% 恭城 2149 77％ 57% 80% 鐘山 1675 53% 48 % % 八步 5152 % 93 % 68 % 廣東 懷集 下略 3573 下略 93 % % 項目間接影響區(qū) 指本項目在其中施工和運營的縣、市、區(qū)級 以上行政單位。它包括貴州、廣西和廣東 3個省區(qū) ,貴陽和廣州 2 個省會、 3省區(qū)的 9 個地州市和 28 個縣 /市 /區(qū) 。RAP數(shù)據(jù)顯示： 以上項目區(qū)內(nèi)的總?cè)丝跒?1， 816 萬人。 項目效果輻射區(qū) 項目效果輻射區(qū)概指處于本項目直接和間接影響區(qū)之外，但能借助項目受益的其他行政區(qū)域。本報告強調(diào)：湖南、湖北兩省西部還有兩個少數(shù)民族自治州（湘西土家族苗族、恩施土家族苗族）和多個以瑤族、苗族和侗族為主的少數(shù)民族自治縣。重慶市也有多個土家族、苗族自治縣。貴州省東北也有一個土家族人口較多的銅仁地區(qū)。上述 6 省區(qū)（項目省區(qū)加重慶、湖南、 湖北）通過本項目受益的少數(shù)民族人口總數(shù)超過 4000 萬。又由于廣州樞紐能聯(lián)結(jié)包括香港在內(nèi)的東部沿海城市，貴州樞紐可聯(lián)接中國西部所有省區(qū)中心城市，所以本項目能為中國東西部平衡發(fā)展做出重大貢獻。 小結(jié) 上述數(shù)據(jù)揭示出如下事實： 第一，本項目 建設(shè)在少數(shù)民族集中居住的華南 內(nèi)陸 山區(qū)， 超過 4000 萬少數(shù)民族能 因此 受益。但 由于本項目的線路主體在山區(qū)運行，設(shè)站的城鎮(zhèn)本身少數(shù)民族人口較少，所以 受拆遷征地 等 消極影響的 萬戶 萬人中，少數(shù)民族 占％，約 5， 000 戶 ， 2萬 人左右 。 少數(shù)民族 在本項目中 收益 的程度 遠遠 超過付出， 說明本項目確實 有利于 少數(shù)民族地區(qū) 發(fā)展 的 對口支援項目。 22 第二， 本項目自立項以來，多次 與 當?shù)卣?各族居民協(xié)商 。 目前的施工建設(shè)方案，較好地反映了地方政府和居民的愿望要求。 如原來爭議很大的從江 縣站改設(shè)洛香鎮(zhèn)，滿足了該縣縣城搬遷及擴展中心城市功能的要求；三江縣站從 40 公里以外的塘庫調(diào)整到 離 縣城古宜鎮(zhèn) 5公里 處的泗聯(lián) ，滿足了該縣拓展縣城的要求。因此，本項目充分顯示了國家重大項目建設(shè)對少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展需要的照顧。 第三， 地方 各級 政府 將 以本項目建設(shè)為契機，統(tǒng)籌資金，為沿線少數(shù)民族社區(qū)提供基礎(chǔ)設(shè)施、人員培訓(xùn)、文化保 護與開發(fā)等方面的資金支持， 促進沿線少數(shù)民族社區(qū) 的 發(fā)展， 使項目效益得到進一步增強。 23 評估方法 2020 年 6 月，中國鐵道部 利用 外資和 引進 技術(shù)中心按照世界銀行項目規(guī)范，通過招標比選，確定 聘請 中央民族大學(xué)西部發(fā)展研究中心（執(zhí)行方）承擔(dān)對項目的社會評估和少數(shù)民族發(fā)展計劃的編制。 本報告 的 評估調(diào)查 依據(jù)概有四 類：一是中國政府關(guān)于少數(shù)民族權(quán)益保護的政策法規(guī)；二是世界銀行少數(shù)民族政策導(dǎo)則文件；三是鐵道部 6 月中旬提供，由中鐵二院工程集團有限 公司和鐵道部第四勘察設(shè)計院編制的《新建鐵路貴陽至廣州線預(yù)可行性研究匯報材料》 ；四是當?shù)厣贁?shù)民族自治地方政府和居民對項目的期待和要求。 上述第三類資料后經(jīng)多次更新調(diào)整，目前采用最新的 RAP 報告數(shù)據(jù)。 本報告的 評估調(diào)查主要 根據(jù)人類學(xué)和社會學(xué)的整體論理念和比較研究規(guī)范，采用參與式農(nóng)村評估 PRA 方法， 實地操作 并用問卷、訪談、焦點群體座談 ，文獻和統(tǒng)計 資料收集等方法 ，加上歷史文獻和政策法規(guī)分析，因 而 能 滿足社會評估和少數(shù)民族發(fā)展計劃編寫的需求。 按世界銀行 TOR 要求，本報告 重點 對項目沿線受項目拆遷征地影響的少數(shù)民族行政村做 了 PRA 評估。 評估 樣本采 用 多階段 非概論立意 方法按照“省 — 州 — 縣— 鄉(xiāng)鎮(zhèn) — 行政村”依次抽取，力保 受本項目直接影響的少數(shù)民族 村 寨 盡量多地 進入樣本 。 抽樣的原則和調(diào)查方法是： 縣市主要考慮少數(shù)民族人口比例相對較高，民族構(gòu)成及經(jīng)濟社會情況彼此互補，受項目影響直接而且顯著等幾個條件。 黎平 因為預(yù)可研推薦方案不涉及，加上鄉(xiāng)村居民以侗族為主，經(jīng)濟文化狀況與榕江、從江類似，所以沒有進行實地調(diào)查； 龍勝 因為以隧道穿越，未在境域內(nèi)開展地面施工，隧道兩端社區(qū)不屬其管轄，所以屬于影響輕微區(qū)域，也未進行實地調(diào)查； 臨桂 、 靈川、陽朔三 縣市少數(shù)民 族鄉(xiāng)鎮(zhèn)和聚落不在項目影響區(qū)內(nèi)，所以主要由 RAP 團隊調(diào)查而分享其數(shù)據(jù)信息；廣東境內(nèi)縣市因為沒有少數(shù)民族社區(qū)，所以除了懷集縣因為有民族鄉(xiāng)、少數(shù)民族人口相對較多、作為廣東個案縣納入考察范圍外，其余縣市也未進行實地調(diào)查。所以調(diào)查的縣份共有 13個。調(diào)查主要采取召集發(fā)改委、民宗局、教育局、婦聯(lián)會、衛(wèi)生局、扶貧辦、民政局、交通局、農(nóng)業(yè)局、統(tǒng)計局等相關(guān)職能部門負責(zé)人座談會的形式，同時也利用晚間走訪主要領(lǐng)導(dǎo)干部或民族干部，對相關(guān)話題進行深入 24 探討。此外，通過提供資料清單向職能部門收集數(shù)據(jù)和資料。 沿線 共有 86個 鄉(xiāng)鎮(zhèn) ，社評 組 以民 族鄉(xiāng) 、 少數(shù)民族比重 較大 的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 、有少數(shù)民族分布并有類似已在建項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 為 重點 ，共調(diào)查 包括榕江三江水族鄉(xiāng)、鐘山兩安瑤族鄉(xiāng)、懷集下帥壯族瑤族鄉(xiāng) 在內(nèi)的 26 個鄉(xiāng)鎮(zhèn) 。調(diào)查以干部座談會為主，重點了解村級民族構(gòu)成、民族文化資源和發(fā)展需求，并收集相關(guān)數(shù)據(jù)資料和文件。 村寨 選擇 的考慮因素 ，一是在本項目沿線的少數(shù)民族小聚居、雜居村落；二是族別及經(jīng)濟社會發(fā)展代表性；三是有類似的已建在建項目經(jīng)驗和感受。 經(jīng)沿線縣鄉(xiāng)政府推薦 ， 共對 33 個村莊進行了調(diào)查 ，約占沿線行政村總數(shù)的七分之一 。村級調(diào)查主要采取村民代表座談會與入戶調(diào)查相結(jié)合的辦法。村 民代表包括村干部、婦女、青年、老年、鄉(xiāng)村教師、宗教人士等人員。其中 分類型 對 18 個村進行了入戶調(diào)查，覆蓋了苗族、侗族、水族、瑤族、布依族 5 個沿線主要的少數(shù)民族，村均 6 戶。調(diào)查戶的選擇，除了考慮民族 因素 以外，主要考慮經(jīng)濟收入水平和收入來源結(jié)構(gòu)兩個因素。沿線壯族 、回族、蒙古、仫佬等 人數(shù)少、居住分散， 因其 經(jīng)濟與社會文化特點與 當?shù)?漢族基本相同，我們主要采用了 RAP 小組的調(diào)查數(shù)據(jù)，沒有專門進行社區(qū)調(diào)查。 以上調(diào)查的時間進程、調(diào)查方法、社區(qū)特點及調(diào)查發(fā)現(xiàn)見下節(jié) 附表 3。 過程和結(jié)果 2020 年 6 月 至 8 月下旬， 項 目負責(zé)人 中央民族大學(xué)西部發(fā)展研究中心主任張海洋教授 、 副主任賈仲益副教授， 組織 5 名來自南方、有少數(shù)民族背景的 5 名研究生 （見報告扉頁）， 沿著項目預(yù)可研報告的推薦線路，順序?qū)馁F陽到廣州做了兩輪實地調(diào)查 。 情況詳見下表。 附表 3： 社會評估與 少數(shù)民族發(fā)展計劃實地調(diào)查情況表 省 市 /州 縣 鄉(xiāng) 調(diào)查 社區(qū) 主要少數(shù)民族 調(diào)查手段 調(diào)查時間 人員投入 選點理由及主要發(fā)現(xiàn) 座談會 入戶 調(diào)查 縣 鄉(xiāng) 村 貴州 黔南 龍里 麻芝鄉(xiāng) 五里村 布依 苗 漢 √ √ √ √ 9戶 7月16┃174 理由： 多民族雜居， 處交通